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權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的農(nóng)村低保

魏程琳*

（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心）

摘要：低保作為一項具有倫理屬性的政治制度發(fā)揮著促進社會公平、維護社會穩(wěn)定的功能。在實踐中，低保制度在地方社會的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運作并產(chǎn)生了關(guān)系保、維穩(wěn)保等違規(guī)低保形態(tài)，權(quán)力性關(guān)系和維穩(wěn)體制導(dǎo)致低保制度發(fā)生體制性異化：低保分配公平性較差、低保分配私人化、低保成為地方干部的工作手段和治理資源以及低保的倫理屬性被剔除。在官員、村民、低保戶等主體參與低保分配的互動中，村落社會形成新的低保觀念并蓄積著異化低保制度的民間力量。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；關(guān)系保；維穩(wěn)保；低保制度異化

一、問題的提出

自1992年山西省佐云縣試行開展農(nóng)村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農(nóng)村在2000年以后逐步建立農(nóng)村低保救助制度，2007年全國實現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。據(jù)國家審計署2012年第34號《全國社會保障資金審計結(jié)果》顯示：截至2011年底，全國城市和農(nóng)村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農(nóng)村低保月人均補助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉(xiāng)低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟“兼顧公平”的理念，對于農(nóng)村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔當和社會主義制度的優(yōu)越性，發(fā)揮著維護基層社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略性功能，因而，農(nóng)村低保在我國是一項具有扶弱濟貧等救助倫理性質(zhì)的重要政治制度。每年近千億元的低保資金在基層是如何運作的、效果如何，是關(guān)系國計民生、社會穩(wěn)定的重大問題。

目前學界關(guān)于低保的研究主要集中在低保理念和制度設(shè)計與低保的具體實踐兩個方面。在低保理念和制度設(shè)計研究方面，方菲、李華燊（2010a）認為低保制度是一項涵括人道主義、社會公正和公民權(quán)利等理念的倫理化的制度，并指出中國低保制度理念經(jīng)歷了公平主義、效率主義和公正主義從極端到理性的回歸（方菲，2008）；鄭杭生（2003）認為公平是國家低保制度扶持弱勢群體的價值基礎(chǔ)，黎民（2008）的研究結(jié)論認為中國社會救助資源分配公平性較差，問題的根本原因在于政府職能的缺位、越位和錯位。在低保制度建設(shè)研究方面，除了關(guān)注低保制度具體細則之外，學者重點關(guān)注了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下低保資源分配失衡的現(xiàn)象，鄭功成（2003）指出“對農(nóng)村社會保障制度的忽視，是改革開放以來中國社會救助制度建設(shè)的一大失誤”，郭明霞（2006）認為“農(nóng)民作為市場經(jīng)濟改革的受害者更應(yīng)當享受社會救助”。因而，要全面建設(shè)小康社會（鄭杭生等，2003）必須城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建立農(nóng)村社會保障體系（楊翠迎等，2007），不但要對農(nóng)村低保制度進行頂層設(shè)計（馬靜，2013）還要注意“硬制度”與“軟環(huán)境”相結(jié)合（鄧大松等，2008）。在國家經(jīng)濟實力不斷提高的背景下，2007年中國實現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋，這在中國救助史上是一個重大進步。鄭功成（2010）指出，社會保障制度由維護穩(wěn)定、保障民生的工具轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護公平正義、實現(xiàn)合理共享財富分配機制是一條不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)律，是中國社會保障制度改革和未來發(fā)展的方向。然而，現(xiàn)階段中國社會保障制度的功能仍然主要是維護社會穩(wěn)定和保障民生。

農(nóng)村低保自2007年全國實現(xiàn)全面覆蓋起至今已有7年的實踐歷程，農(nóng)村低保制度到底運轉(zhuǎn)如何成為學界和政策界關(guān)心的重大問題。華中學者對農(nóng)村低保實踐給予了持久的關(guān)注，賀雪峰（2008）、劉燕舞（2008）、郭亮（2009）等人指出后稅費時代在地方治理資源匱乏的情況下，低保成為村組干部做工作的手段和治理資源；袁松（2009）、李寬（2012）、耿羽（2012）等研究人員進一步指出農(nóng)村低保在實踐中存在村干部壟斷信息、低保對象難確定、錯位分配以及“低保戶變成低保人”（賀雪峰，2013）等一系列失范問題。方菲、李華燊（2010b）認為農(nóng)村低保制度存在“規(guī)范真空、規(guī)范劣質(zhì)、規(guī)范虛置”效應(yīng)，并指出農(nóng)村低保制度失范的原因是經(jīng)濟利益、政策制度和價值觀念等因素；方菲等（2010a）在另一項研究中指出政府的低保對象調(diào)查、公示等制度漠視了低保對象的私權(quán)利、損害了低保對象的人格，導(dǎo)致低保制度運行中出現(xiàn)倫理失范。筆者認同方菲等學者的低保是一項倫理化制度的觀點，但是方菲認為低保調(diào)查、公示制度漠視了低保對象的私權(quán)利并導(dǎo)致低保倫理失范顯然做了過度倫理化的解讀，與實際情況有一定的差距，另外，他對低保制度失范效應(yīng)的分析和解釋顯然過于宏大，還需進一步的田野調(diào)查研究。趙文英（2011）通過對哈東一個工人村的低保狀況調(diào)查，指出貧困居民反對政府將貧困問題作為技術(shù)問題來處理，地方政府的做法又使得貧困戶的處境雪上加霜。工人村居民對低保的態(tài)度和反應(yīng)與全國其他地區(qū)農(nóng)村的情況相似，但是趙文英顯然對哈東居民的態(tài)度做了過度政治化的解讀，例如將居民話語中的“人民”、“造反”、“勞動能力”、“工人”等詞匯與毛澤東時代、社會主義意識形態(tài)關(guān)聯(lián)起來，隱含著抗爭政治的意涵。據(jù)筆者調(diào)研經(jīng)驗，這些話語實際上和農(nóng)民說自己是“勞動人民”一樣，只是為了獲得低保名額的一種策略性表達。

在既往研究的基礎(chǔ)上，本文將重點關(guān)注農(nóng)村低保制度的實踐現(xiàn)狀。賀雪峰、劉燕舞等研究者觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關(guān)系（尤其是上級官員的關(guān)系）對低保資源分配的影響，更沒有關(guān)注到縣鄉(xiāng)政府在社會救助資金分配方面的維穩(wěn)運作機制，本文提出“權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”作為理解農(nóng)村低保運行現(xiàn)狀的分析框架。同時，關(guān)于趙文英對農(nóng)民態(tài)度的過度政治化解讀和方菲對低保政策的過度倫理化解讀本文將做出討論。本文綜合運用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎(chǔ)上，對夏村的低保數(shù)據(jù)、低保戶信息做了統(tǒng)計。然后運用半結(jié)構(gòu)訪談方法向村干部、村民逐一核實低保戶信息，并對有關(guān)低保戶（關(guān)系保、維穩(wěn)保）做了個案訪談。通過對鄉(xiāng)村干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文將揭示農(nóng)村低保制度異化中最為常見的兩種形式——“關(guān)系保”和“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生機制及其對村落社會的影響。本文經(jīng)驗材料來自于筆者2013年上半年在鸚洲鄉(xiāng)政府和鸚洲鄉(xiāng)夏村累計25天的駐村調(diào)研。

二、地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的低保——“關(guān)系保”的產(chǎn)生

C市鸚洲鄉(xiāng)平原地形，共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個行政村，8238戶，27174人（其中農(nóng)業(yè)戶7635戶，農(nóng)業(yè)人口26271人）。鸚洲鄉(xiāng)目前共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。夏村處于鸚洲鄉(xiāng)腹部地帶，共有283戶，943人，7個村民小組，實有耕地面積938畝，年人均收入6300元。夏村2005年左右開始進行農(nóng)村特困救助工作，2007年在全市建立農(nóng)村低保全面覆蓋時夏村的低保工作才正式運轉(zhuǎn)。2005年低保金一個月10元錢，有些村民覺得低保金太少而放棄申請，隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保，知情的農(nóng)民會想盡辦法通過正當或者非正當關(guān)系爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調(diào)查、結(jié)果公示等低保實施制度，農(nóng)村低保的分配秩序是相當混亂的。C市2013年7月農(nóng)村C類低保標準是97.3元/月，臨時特困救助金2600元每年。2010-2013年低保夏村低保戶數(shù)及金額如下表1。

     注：本表來源于全國統(tǒng)一的社會救助系統(tǒng)內(nèi)部網(wǎng)站？。

“熟人社會”（費孝通，1998）是一個差序格局式的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，費孝通將之形象地比喻為個人就像一顆投入水中的石子，你與他人的關(guān)系就像由近及遠的波紋。自然村是一個熟人社會，但由多個自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個“半熟人社會”（賀雪峰，2003）。打工潮的興起，社會人員的流動性增強更加劇了半熟人社會的程度，不同自然村的村民彼此之間雖認識卻不熟悉，更不了解對方的脾性、家庭關(guān)系等信息，分散居住、流動性強的夏村在這個意義上是一個半熟人社會。與賀雪峰（2008）、劉燕舞（2008）、李寬（2012）等人所關(guān)注到的村民小組中的低保分配策略不同的是，夏村低保的分配權(quán)并沒有下分到各個小組，而是一直掌握在村兩委手里，下面主要關(guān)注半熟人社會的夏村行政村的低保制度運作情況。

在半熟人社會，村民相互之間不太講面子、輿論約束力較弱，因此在低保名額競爭上大家就會動用各種關(guān)系資源而較少顧忌別人的評價。2007年開始實行低保時，夏村的低保公示制度行同虛設(shè)，很少有人清楚地知道到底誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數(shù)貧困者的福利。利用關(guān)系資源獲得的低保本文稱之為“關(guān)系保”。依據(jù)“關(guān)系”的遠近，夏村關(guān)系保的關(guān)系分為村內(nèi)的關(guān)系和村外的關(guān)系兩類。通過訪談村民和村干部逐戶核對低保信息，夏村39戶65人低保中真正屬于“關(guān)系保”的有7戶，其中夏佳一戶是憑關(guān)系獲得應(yīng)該享受低保的正常戶。7戶關(guān)系保的情況如下。

1、夏朝，1954年出生，一個女兒，夏朝通過在在市檢察院工作親戚L向區(qū)民政局干部打招呼，從而在2010年被評上低保。

2、路杰，1960年出生，兩個女兒，據(jù)村民反映他是請“上面”領(lǐng)導(dǎo)給區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)打招呼獲得低保名額。村支書反映夏朝和路杰二人是直接去區(qū)民政局拿的申請表，村委會只是給他們蓋了公章。在2012年低保工作清理中，村委會采取折中策略，決定取消夏朝和路杰的低保名額，同時保留他們妻子的低保名額。

3、馬大梅，1943年出生，兩個兒子，大兒子在區(qū)電業(yè)局工作，小兒子在市政協(xié)為領(lǐng)導(dǎo)開車，家庭條件很好。馬大梅的小兒子通過市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)為父母贏得低保名額，村民很有意見。據(jù)村支書反映，馬大梅夫婦享受的是城市低保，不歸村里管理。

4、劉四妹，1965年出生，一個女兒，馬大梅的兒媳婦。劉四妹曾經(jīng)在村里任過隊長，現(xiàn)在市里打工，她通過朋友關(guān)系從區(qū)民政局獲得一個低保名額。

5、夏佳，1932年出生，殘疾人，夏佳通過在臨縣任民政局長的外甥獲得低保名額，他們的低保指標雖然是通過上級關(guān)系指派來的，但村民都沒有意見。

6、唐法妹，1948年出生，三個兒子。據(jù)村民反映，他的三個兒子都很有錢，大兒子開廠年收入上百萬元，唐法妹的老公是夏村的老支書，現(xiàn)任村委會為感謝老支書對村委會工作的支持而給的“人情關(guān)系保”。

7、夏佳志，1935年出生，兩個女兒，其中一個女兒招了女婿留在村里居住。夏佳志是村支書夏金的叔叔，夏佳志為了評低保天天到支書家里去鬧。村委會其他干部為了村支書的面子就將夏佳志夫婦評為低保對象。

Whyte, M.和Parish（1984）的研究指出由于短缺現(xiàn)象在全社會的普遍存在，與人們?nèi)粘Ｉ�活密切相關(guān)的許多問題的解決都必須依靠各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。顯然，作為扶持少數(shù)弱勢群體的低保是一項短缺資源，村民為了獲得低保動用了各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。以上7戶屬于較為明顯的關(guān)系戶，還有一些比較隱形的關(guān)系戶，那就是村內(nèi)與村干部人際關(guān)系不錯的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打擦邊球獲得低保名額，這些村內(nèi)的關(guān)系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時受到了削減。村內(nèi)關(guān)系戶的產(chǎn)生是村落社會結(jié)構(gòu)內(nèi)生性因素所致，村干部可以隨機應(yīng)變做出增減安排以平衡村內(nèi)關(guān)系、應(yīng)對上級政策，一般不會引致村莊紛亂。村落之外的關(guān)系大都來自于上級行政官員，這種帶有權(quán)力性質(zhì)的關(guān)系已經(jīng)遠遠超出村干部的管理范圍，況且村委會跑項目、要資源還要去找這些上級部門領(lǐng)導(dǎo)，因而不愿得罪也不敢得罪上級部門領(lǐng)導(dǎo)。因此，村落之外的權(quán)力性關(guān)系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。在基層農(nóng)村低保分配中，促使低保分配公平失衡、引發(fā)低保制度異化更為重要的一種力量是權(quán)力本身，這主要體現(xiàn)在低保的維穩(wěn)運作中。

三、社會救助中的維穩(wěn)運作——“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生

調(diào)查期間，筆者發(fā)現(xiàn)鸚洲鄉(xiāng)除了城鄉(xiāng)低保、臨時特困救助外，民政所還列出了“第四類低保”——“維穩(wěn)保”。簡單講“維穩(wěn)保”就是政府部門用于維穩(wěn)的低保，而鸚洲鄉(xiāng)的維穩(wěn)保獲得者卻全是上訪人員。據(jù)統(tǒng)計2011、2012年鸚洲鄉(xiāng)社會救助資金中用于維穩(wěn)工作的超過46萬元。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內(nèi)的社會救助資金來進行“利益誘導(dǎo)”和“精英俘獲”，于是在權(quán)力之網(wǎng)中維穩(wěn)保得以產(chǎn)生，社會救助制度成為信訪維穩(wěn)制度的犧牲品。C市《低保責任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權(quán)弱化、治理資源日益匱乏維穩(wěn)責任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩(wěn)成本，這成為社會救助制度異化的上層原因。本節(jié)以鸚洲鄉(xiāng)的經(jīng)驗材料為例來展現(xiàn)社會救助中維穩(wěn)運作機制。

目前中國常規(guī)社會救助資金共有4類：城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和臨時救助。農(nóng)村五保和醫(yī)療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時救助資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的社會救助指標有維穩(wěn)保12戶、臨時特困救助75名，其中用于維穩(wěn)的臨時特困救助金占全鄉(xiāng)的50%以上。如果加上各村用于維穩(wěn)“息訪”的低保名額，顯然全鄉(xiāng)不止12戶維穩(wěn)保。鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的臨時特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉(xiāng)政府逢年過節(jié)都會給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會救助金，具體情況如表2。

表中的五個上訪群體只是鸚洲鄉(xiāng)上訪群體的一部分，目前鸚洲鄉(xiāng)的上訪群體共有13個，可以分為5大類。第一類是征地拆遷引發(fā)的上訪群體，共有3個群體：第1個群體，征地拆遷引發(fā)的農(nóng)民上訪，這一上訪群體由經(jīng)管站和包片干部負責，不進入鄉(xiāng)信訪辦；第2個群體，征地拆遷引發(fā)的村組之間為公共面積歸屬而上訪的群體；第3個群體，由于稅費時期一些人將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人但是沒有過戶，土地征收引發(fā)村民之間的利益之爭。第二類群體是軍人群體，共有7個群體：第1個群體，越戰(zhàn)軍人；第2個群體，越戰(zhàn)臨戰(zhàn)人員；第3個群體，原廣州軍區(qū)第五通訊團；第4個群體，抗美援越群體；第5個群體，52師特種工程兵；第6個群體，涉核工程兵；第7個群體，原新疆軍區(qū)8師22團涉核、參戰(zhàn)退役軍人。第三類是涉法涉訴群體，統(tǒng)計為1個群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統(tǒng)計為1個群體。第五類是企事業(yè)單位下崗職工和畢業(yè)包分配的統(tǒng)分生，統(tǒng)計為1個群體。

以上上訪群體全都具有相當?shù)慕M織性和集體行動能力，據(jù)調(diào)查，每個上訪群體內(nèi)部都有會長、理事等機構(gòu)設(shè)置，并且常常開會研討行動策略。群體上訪很容易形成群體性事件，因而成為地方政府維穩(wěn)工作的重中之重。地方政府會千方百計地去“息訪”，向上訪精英許諾低保指標、臨時救助資金就是重要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達到一時的平安，并不能保證徹底成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價”。臨戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人夏得意為了退伍補助金多次組織老兵上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時特困救助金2600元。臨時特困救助金顧名思義是臨時性的，但他們卻認為自己應(yīng)當年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰(zhàn)軍人到區(qū)政府集訪。鄉(xiāng)政府和各村干部在其到達區(qū)政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉(xiāng)綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區(qū)政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了有制度保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉(xiāng)民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得了低保名額，這是民政所2013年的12個維穩(wěn)保之一。

筆者在鸚洲鄉(xiāng)信訪辦訪談時，信訪辦主任馬先鋒接到夏丕理討要低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉(xiāng)越戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人，鄉(xiāng)政府為了安撫他，在2010年給他一個低保名額。現(xiàn)在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房，可是在2012年年底，夏丕理卻向信訪辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個低保，我就不跑了（上訪）。”馬先鋒當時沒有明確回復(fù)，讓他先打報告再說。馬先鋒說，如今夏丕理有工作、有二層樓房、收入水平中等以上，按照標準辦不了低保。下面是對話。

“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了”。

“兄弟，莫著急。現(xiàn)在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會有十幾個人，等我再做工作。”

“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”……

政府為了達到維穩(wěn)目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時期（如“兩會”時期）。結(jié)果，上訪人在與政府的互動中形成了“上訪—截訪—給好處—息訪—再上訪”的循環(huán)模式，并且在每次的下一個循環(huán)中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會到更高的政府部門越級上訪，進京上訪成為他們的“殺手锏”。如今老上訪戶夏丕理已經(jīng)成功掌握了這套循環(huán)策略，他以8·1建軍節(jié)將要來臨為由要求鄉(xiāng)政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經(jīng)不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型上訪”（田先紅，2010）由此形成。在壓力型維穩(wěn)體制中，地方政府不斷的切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩(wěn)體制的扭曲而且進一步加劇社會救助制度的異化。

四、權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對低保的影響

為了方便分析筆者在上文將低保運作中的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分開描述，而在現(xiàn)實運作中作為關(guān)系的非正式制度和作為權(quán)力的正式制度恰恰是相互作用，正式權(quán)力的“策略性運作”（歐陽靜，2013）（違規(guī)分配低保）與“非正式權(quán)力”（權(quán)力性關(guān)系）的正式運作在基層社會并存。權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對農(nóng)村低保的影響分為兩個方面：國家低保制度異化和村民新低保觀念的形成。

（一）國家低保制度異化

上文表明低保制度在基層運作中已經(jīng)發(fā)生嚴重異化。低保制度異化主要表現(xiàn)為低保資源分配公平性差；低保分配私人化現(xiàn)象嚴重；低保成為基層政府的工作手段和治理資源；低保的倫理價值屬性被剔除。在地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，無論是國家權(quán)力還是來自于官員的關(guān)系都導(dǎo)致低保制度發(fā)生“制度性”異化。

在夏村的7戶關(guān)系保中，有5戶是通過縣級以上的政府官員關(guān)系獲得低保名額。理應(yīng)獲得低保名額的殘疾人夏佳也是通過在臨縣民政局任職的外甥獲得低保名額，一方面表明在短缺資源（科爾納，1986）低保的分配中關(guān)系的重要性；另一方面表明中國人在獲得自己理應(yīng)享受的權(quán)利時也要利用關(guān)系偏好，繼而出現(xiàn)低保分配的私人化：得到低保的人對（村）干部感激，得不到低保的人對（村）干部怨恨，低保資源的供給者國家和政府被拋至一邊，“錯位的低保分配”（耿羽，2012）引發(fā)錯位的低保效果，國家借此要獲得的政治合法性和道義性被大打折扣。這正是 Whyte M.（1989）所描述的中國在科層化建設(shè)中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)科層化與功能科層化的背離，結(jié)構(gòu)科層化是指現(xiàn)代官僚行政替代了傳統(tǒng)的組織形式，中國成為一個完全由新的正規(guī)組織支配的社會；結(jié)構(gòu)科層化指正式科層組織的理性化規(guī)則。

在夏村盡管村干部利用低保制度對上級權(quán)力性關(guān)系作出了抵制的努力，但是在維穩(wěn)壓力型體制下村級組織又不得不“順從”上級政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。為了抵制上級政府部門的權(quán)力性關(guān)系，夏村自2011年規(guī)定，上級領(lǐng)導(dǎo)打招呼要求給予低保名額通融的，申請人要將領(lǐng)導(dǎo)的簽字拿來復(fù)印一份留在村委會備案。顯然沒有哪個領(lǐng)導(dǎo)會簽字給自己找麻煩的，村委會就將權(quán)力性關(guān)系擋了回去，同時也得罪了上級領(lǐng)導(dǎo)。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉(xiāng)干部。得罪領(lǐng)導(dǎo)，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級領(lǐng)導(dǎo)的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都能做得到的，畢竟一個村的發(fā)展要靠很多外面的關(guān)系尤其是上級政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。所以，在大多數(shù)情況下鄉(xiāng)村干部都“樂于”給上級領(lǐng)導(dǎo)這個人情以換取將來更大的方便。夏村村委會雖然可以利用低保制度來抵制部分上級關(guān)系的干擾，但卻無法抗衡整個維穩(wěn)體制。在縣鄉(xiāng)政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也不例外。例如：夏村5組夏春珍的丈夫大躍進時期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業(yè)后未分配工作，1983年分田到戶之后，他到處上訪要國家分配工作，上級政府為了息訪，2007年區(qū)民政局給夏村村兩委“打招呼”解決了夏春珍夫婦的低保問題。這種情況在各個村莊并不少見。

由上可知，中國低保制度在地方社會的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運作并產(chǎn)生了關(guān)系保、維穩(wěn)保，失衡的低保分配對村落社會的公平觀念帶來巨大沖擊。地方干部之間的緊密利益關(guān)聯(lián)和交往期待使得關(guān)系保在權(quán)力性關(guān)系的正式運作中產(chǎn)生，低保分配出現(xiàn)私人化現(xiàn)象；維穩(wěn)的壓力使得縣鄉(xiāng)村政權(quán)上下一體地將低保作為治理資源來息訪維穩(wěn)，農(nóng)村低保扶弱濟貧的救助倫理特質(zhì)被剔除。在正式權(quán)力的“策略性運作”（違規(guī)分配低保）和“非正式權(quán)力”（權(quán)力性關(guān)系）的正式運作中，低保制度發(fā)生嚴重異化。

（二）新低保觀念的形成

植根于地方社會的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)除了在制度上導(dǎo)致低保制度異化外，對地方社會的公平觀念也造成一定沖擊并誘發(fā)新低保觀念的形成。下面是一組村民對低保分配的看法。

評議組成員X：“關(guān)系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的。”

評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會了，有人會在下面說‘他怎么吃低保？’”

普通村民B：“低保養(yǎng)懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個不公平的社會，你們千萬不要跟村干部說是我說的。”

退休村干部P：“我在農(nóng)村一線做了一輩子村干部，為人民服務(wù)奉獻了青春。我們?yōu)楣伯a(chǎn)黨工作那么多年，現(xiàn)代共產(chǎn)黨富裕了，難道我們就不能享點福？”

無論是低保評議組成員還是普通村民對都對低保分配存有異議，村落之外的權(quán)力性關(guān)系使得評議組成員以“低保是上面指派的”為由而保持沉默，村落中相互勾連的鄉(xiāng)土關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使得人們不輕易得罪人，因而即使對公布的名單有意見，也只會在下面說“他怎么吃低保”。同時，在這里也出現(xiàn)了“為人民服務(wù)”、“奉獻青春”等社會主義意識形態(tài)話語，但是這些話語很難與“抗爭政治”（查爾斯·蒂利等，2010）發(fā)生勾連，不過是村民想要獲得低保的一種話語策略。村民的“低保養(yǎng)懶漢、這本是一個不公平的社會”話語，一方面表明村民對低保分配的公平性嚴重質(zhì)疑和不滿，一方面又說明村民對基層政治的無限想象。農(nóng)村低保制度自2007年實施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點錢”到競相爭取，在政府努力構(gòu)建低保公示制度、民主評議制度建設(shè)的同時，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。由于2011年的低保民主評議與公示的“廣告”效應(yīng)，夏村2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。

表3序號5中87歲的姚愛珍，從表格信息看姚愛珍喪夫、喪子、年老體弱應(yīng)該享受低保待遇。據(jù)村民反映，年事已高的姚愛珍雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個孫子，三個孫子都有私家車、家庭條件相當富裕，大孫子有幾百畝的花木。姚愛珍之所以在2012年也寫了低保申請書，是因為她認為自己年老體弱喪失了勞動能力，應(yīng)該國家來養(yǎng)老。表3序號14中78歲的夏興杰，申請理由同樣是年老體弱、喪失勞動能力。據(jù)調(diào)查，夏興杰有4個女兒2個兒子，兒女們?nèi)�做醫(yī)藥銷售生意，孫子們都在外打工，家庭條件富裕。2012年，夏興杰向村兩委遞交了低保申請書，他認為有的家庭條件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。

村民F說：“管他呢，申請寫一個，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，不要白不要。”

夏村低保實行7年來，除非發(fā)生村民一夜暴富或者死亡的情況當事人的低保資格才會被取消，因而低保出現(xiàn)“終身享受”的現(xiàn)象。2012年，盡管在上級政府嚴厲要求清理11類不合格的低保人員的壓力下夏村減少了三個低保名額，但并沒有將6戶關(guān)系戶取消。夏村6戶不符合規(guī)定的關(guān)系戶中除了路杰、劉四妹年齡不到60歲以外，其他4戶村民都是接近或者超過60歲的老年人，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由，這些關(guān)系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應(yīng)。通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點：

1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。

2、申請理由以患病為主，除序號1、2、3和13、14五人外，其余17人全部以患病為由。

3、大都隱藏子女情況，只有排號5、12號兩人提及子女贍養(yǎng)能力，其余20人沒有這方面的信息。

綜上所述，在低保實施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少、家庭條件如何，一旦年老體弱就應(yīng)當享受低保，一旦享受低保就應(yīng)當終身享受。低保金成為養(yǎng)老金甚至僅僅是一項公共資源，“反正是國家的錢，不要白不要”，低保的救助倫理特質(zhì)被忽略。新低保觀念導(dǎo)致更多不符合條件的農(nóng)戶抱著僥幸的心理去申請低保，民間社會正在積蓄著異化低保的力量。

五、結(jié)論與討論

本文在既往低保制度實踐研究的基礎(chǔ)上提出“權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”對農(nóng)村低保制度運作的環(huán)境和失范原因作出分析。國家制度在農(nóng)村的實踐難以脫離“鄉(xiāng)土邏輯”（陳柏峰，2011）的影響，因而在農(nóng)村低保分配中鄉(xiāng)土社會的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮重要作用。在村莊內(nèi)部私人與村干部之間的關(guān)系遠近在一定程度上影響低保的公平分配，但是村落社會的結(jié)構(gòu)性力量會警醒村干部注意平衡村內(nèi)關(guān)系不至于引發(fā)大的紛爭；村落之外的關(guān)系大都來自于縣級以上的官員，這些權(quán)力性關(guān)系（非正式權(quán)力）通過行政官員“打招呼”的方式正式運作下來，對村落低保分配公平性產(chǎn)生“硬”沖擊，出現(xiàn)在政府清理不合格的低保人員中5戶權(quán)力性關(guān)系戶依然享受低保待遇的現(xiàn)象。然而在國家正式權(quán)力運作中卻又出現(xiàn)了“策略性”運作的情形，低保等社會救助資金成為縣鄉(xiāng)政府維穩(wěn)的手段和資源，導(dǎo)致低保制度產(chǎn)生“制度性”異化。地方政府將“慈善性”社會救助資金違規(guī)分配給上訪精英不僅沒有獲得維穩(wěn)效果反而加劇了維穩(wěn)體制的扭曲和社會救助制度的異化。

農(nóng)村低保在地方社會權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運作中，政府、鄉(xiāng)村干部、村民等低保分配參與主體逐漸形成新的低保觀念。正如政府部門和鄉(xiāng)村干部錯位地將低保作為一種治理資源，村民錯位地將低保視為養(yǎng)老金或者無倫理性的公共資源，農(nóng)村社會逐漸形成這樣的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應(yīng)當享受低保，一旦享受低保就應(yīng)當終身享受。因而在低保競爭中就出現(xiàn)了“人民教師”、“為人民服務(wù)”、“奉獻青春”等社會主義意識形態(tài)話語，這種帶有毛澤東時代社會主義特征的話語實際上不過是村民獲得低保待遇的一種話語策略，并非趙文英（2011）認為的社會運動或者抗爭性政治話語。鸚洲鄉(xiāng)13個上訪群體中有人民教師、人民解放軍、勞動人民工人和農(nóng)民等職業(yè)群體，任何一個群體都可以將“人民”等符號作為上訪的政治性理由之一，但是13個上訪群體的訴求都是具體、實際甚至是微小的利益訴求并無抗爭政治的政治目標更無抗衡政府的初衷，上訪精英甚至以“不去北京上訪”為條件要求地方政府給予他不應(yīng)當獲得的低保待遇。顯然，中國式公民上訪與公共知識分子和公共媒體期待推動中國民主化進程的目標是有著本質(zhì)差異的（呂德文，2012）。政府的審查、公示制度對于低保制度規(guī)范化具有一定意義，在村民觀念中低保成為一種無倫理性的公共資源或者養(yǎng)老金，因而獲取低保是主要目的甚至是“有面子的象征”（李寬，2012）。在鄉(xiāng)村社會審查與公示制度只是一種儀式性程序，在更看重結(jié)果公正的中國農(nóng)民的觀念里，這幾乎不可能出現(xiàn)對當事人人格尊嚴的“倫理性侵犯”（方菲，2010a）。

非制度性的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和制度性的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)引發(fā)低保制度在基層實踐中發(fā)生異化也許從一個側(cè)面反映了中國制度運轉(zhuǎn)的現(xiàn)實。本文只是提出一個理解農(nóng)村低保運作環(huán)境及其失范效應(yīng)的框架，如欲為中國每年近千億元的農(nóng)村社會救助資金發(fā)生應(yīng)有的效用提供政策建議，那么關(guān)于低保研究的大量而具有深度的經(jīng)驗調(diào)查和制度運作分析是必不可少的。

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Rural Minimum Living Security in the Network of Power and Relationships

 WEI Cheng-lin

 (Reseach Center For Rural Governance, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, 430074)

Abstract: As a political system with ethical property, the minimum living security (hereafter called “dibao”) 

system play an important role in the social justice and social stability. In the practices of local government, 

the rural minimum living security is operated in the local network of power and relationships where the relationship-dibao and maintenance of stability-dibao are produced. The power-relationship and the stability maintenance system together caused the institutional alienation of minimum living 

security system. This paper points out the alienation phenomenon of the rural minimum living security included poor 

justice of allocation/ allocation privatization/ being the work means and governance energy of local government and 

excluding the ethical property. Among the interaction of government/ peasant and minimum living security family in the 

allocation activity of minimum living security, a new concept of minimum living security is formed and it is saving the folk 

forces to alien the minimum living security system.

Key words: Rural Minimum Living Security; Network of Power and Relationships; Relationship-dibao; Maintenance of Stability-dibao; Alienation of Minimum Living Security System

作者簡介

魏程琳(1987-)，男，漢族，河南商丘人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員、博士生，研究方向：法律社會學，農(nóng)村社會學。