當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的多層面影響論析 ——基于安徽省若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查
我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)大多形成于 20 世紀(jì) 80 年代后期,90 年代以后不斷增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府中諸多矛盾的集中表現(xiàn),嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,制約著新農(nóng)村的建設(shè),同時(shí)也成為和諧社會的影響因素。當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在我國各省、自治區(qū)和直轄市普遍存在,呈現(xiàn)出數(shù)額大、負(fù)債面廣、累積時(shí)間長和償還難度大等特點(diǎn)。從地區(qū)分布看,中部地區(qū)最為突出。[1]作為中國農(nóng)村改革的發(fā)源地,安徽是最早實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的省份；2000 年,又成為第一個(gè)以省為單位,開始農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作；2003 年,該省又在全國范圍內(nèi)首次取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收。截止 2003 年底,安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債 132 億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)均負(fù)債753 萬元。[2]安徽的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在我國具有一定的典型性。當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題影響的深度和廣度值得我們重新加以審視。2008 年 8 月以來,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)課題組”成員多批次地深入安徽省一些地縣的多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部、財(cái)政所工作人員等采用深度訪談和小型座談會等方法進(jìn)行田野調(diào)查,獲得大量的第一手材料。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在既有消極影響,又有積極影響。整體而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的消極作用明顯大于其積極方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的影響雖然早已引起諸多學(xué)者的注意,尤其是“三農(nóng)”學(xué)界以及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)者的廣泛關(guān)注并取得一定的成果,但是多是經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)專業(yè)學(xué)者從自身專業(yè)背景出發(fā)取得的,且多是淺嘗輒止泛泛而談,且缺乏第一手的田野調(diào)查資料作為支撐。很少有學(xué)者著眼于社會問題從社會學(xué)、人類學(xué)等學(xué)科對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)影響問題加以研究的成果,鮮有學(xué)者從微觀、中觀、宏觀等多個(gè)層次系統(tǒng)探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的影響,缺乏從個(gè)體、基層組織、社會、國家結(jié)合在一起探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的影響。在借鑒學(xué)術(shù)界已有研究成果的基礎(chǔ)上,結(jié)合對安徽省若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的田野調(diào)查資料,嘗試根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)影響對象和影響層面的不同,對當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的影響加以分類闡述。
一、從個(gè)體層面看鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的影響
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在對包括農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、普通工作人員等個(gè)體帶來的壓力是顯而易見的,直接影響了他們的正常工作,對其長遠(yuǎn)發(fā)展的影響更是難以估量。作為個(gè)體,他們和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的發(fā)生有著最直接的聯(lián)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在對他們的影響也是最先發(fā)生的。
其一,對于個(gè)體農(nóng)民而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在制約了政府的公共投入,從而制約了他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會福利等方面應(yīng)享有的權(quán)利和服務(wù)。
農(nóng)民普遍反映的交通不便、看病難和信息閉塞等都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不無聯(lián)系。[3]同時(shí),農(nóng)業(yè)的有效投入不足使農(nóng)業(yè)收入有限,棄農(nóng)而外出打工者比比皆是。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作招待,多在當(dāng)?shù)卮迕耖_的飯店中,所欠的招待費(fèi)嚴(yán)重影響了農(nóng)民的飯店正常經(jīng)營,最終致使其倒閉。比如,安徽省臨泉縣一個(gè)自曝欠債達(dá)千萬的鄉(xiāng)政府,欠一個(gè)村民開的飯店近30 萬元,十幾年只討回了幾千元,拿在手中只是一沓子欠條,他們說等政府還完錢起碼需要數(shù)百年。在此情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增加。調(diào)查發(fā)現(xiàn),有些村民直言他們不愿意和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打交道,因?yàn)槌蕴澋亩鄷亲约�。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦言,有很多農(nóng)村致富項(xiàng)目在推行時(shí)不能及時(shí)貫徹,從而限制了農(nóng)民收入的增加。
其二,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部整天為債務(wù)所累,不是四處告貸,就是躲避債主逼債。
由于整天被債主們追債而頭痛不已,工作中的大部分時(shí)間被用來協(xié)調(diào)和安撫討債者,牽扯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的精力,嚴(yán)重影響了他們的正常工作,進(jìn)而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的開展。據(jù)我們在皖西某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查得知,2003 年到該鎮(zhèn)上門要賬的較多,導(dǎo)致“書記鎮(zhèn)長來上班,基本上不敢開門,2003 年底的黨委擴(kuò)大會議在派出所開的,都不敢到鎮(zhèn)政府上班。2008 年還好,去年要帳的基本都還掉了。但像有的工程款不會一次還完,去年年底一次性還掉30 多萬。”結(jié)果一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于債務(wù)他們已經(jīng)麻木了,有錢就還點(diǎn),沒錢就只能賴了。對于像銀行或者上級的政府,他們壓根就沒有還債的打算,早就準(zhǔn)備賴賬。面對沉重的債務(wù),許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在一個(gè)地方并沒有長久地安心工作的打算,他們考慮的更多的是如何調(diào)離崗位。一位被調(diào)查干部表示,“鎮(zhèn)里的主要領(lǐng)導(dǎo)的變更率太過于頻繁,沒有任期達(dá)滿一任(五年) 的,大多是第一年還認(rèn)真搞規(guī)劃和建設(shè),到第二年就開始考慮轉(zhuǎn)職的問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)與干部的任用制度有 90% 的關(guān)系”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的壓力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以安心致力于農(nóng)村發(fā)展。
其三,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員而言,不得已情況下以個(gè)人名義的借款和各種集資,導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員多年都已未發(fā)工資,工作積極性受到很大影響。
很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示,目前只能等鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)好轉(zhuǎn)才有可能歸還這部分錢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員中的大部分人對此已不抱希望,這部分錢被調(diào)查者表示“誰家里遇到大事,像得了大病等等,鎮(zhèn)里就把集資款給他們”。在調(diào)查中,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員表示,他們對工作早已失去了熱情,經(jīng)常幾天都不去政府上班,去了也就是“點(diǎn)個(gè)卯”,也有少部分人選擇留職外出打工或者經(jīng)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)對基層政府工作人員的工作和生活都帶來直接影響,成為他們的精神包袱,從而降低了他們對自己工作的熱情,嚴(yán)重干擾了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。個(gè)體農(nóng)民、基層政府干部和工作人員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)都具有抵觸情緒,其相對剝奪感強(qiáng)烈,從而使他們對農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的認(rèn)可度下降,社會整合難度加大。
二、從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府層面看鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的影響
在不同時(shí)期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的影響有所不同。分稅制改革前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以將財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給村組織和農(nóng)民。從分稅制改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政即開始顯現(xiàn)危機(jī)。基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共設(shè)施建設(shè)的需要以及完成各種“達(dá)標(biāo)”任務(wù)的壓力等,以當(dāng)時(shí)的財(cái)稅制度和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀而言,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無法完成上級政府的任務(wù)和自身發(fā)展的需求,舉債之風(fēng)驟然而起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)對基層政府而言如同救命稻草�？梢�,此時(shí)的舉債幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府度過困境,保證了農(nóng)村政權(quán)的穩(wěn)定,促進(jìn)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和教育、公共衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展,其作用不容忽視。然而,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)量的逐年提高,還款年限的逼近和高額利息的壓迫,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解難度大幅提高,其還債能力上受到極大的限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府開始感到手足無措,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)面影響也越來越凸顯。
首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在干擾了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的正常運(yùn)行秩序。
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織化解債務(wù)的能力較弱,不得不將一部分辦公經(jīng)費(fèi)用來支付債務(wù),只能勉強(qiáng)維持正常的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。如前所述,基層政府人員的工作熱情明顯受到政府拖欠工資和集資款影響,使基層政府的工作效率較低。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),由于政府拖欠工程款和集資款等,到政府討債的人絡(luò)繹不絕,政府被告上法庭如同家常便飯。政府的辦公資產(chǎn),以及各種公共設(shè)施被迫抵押給債主,[4]這不僅擾亂了基層政府的正常辦公,造成公共資產(chǎn)的流失,也影響了基層政權(quán)的穩(wěn)定。
其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮和轉(zhuǎn)換。
多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府由于欠下巨額債務(wù),束縛了他們發(fā)展的手腳。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身處于“吃財(cái)政飯”的窘迫境地,甚至連自身運(yùn)轉(zhuǎn)都可能存在問題,根本無力拿出多余的資金來發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會事業(yè)。而如果要發(fā)展,就必須再借錢。就目前而言,借貸發(fā)展的可行性非常小�；鶎诱慕M織系統(tǒng)完全按照維持基本的運(yùn)行來實(shí)施,既缺乏活力,也缺乏改革和創(chuàng)新的精神。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因?yàn)榍穫l(fā)的社會穩(wěn)定和安全問題,讓其繃緊神經(jīng),高度戒備。有基層干部認(rèn)為,要真正促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能,首先就要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi),減少“找錢吃飯”的壓力,讓基層政府騰出更多時(shí)間和精力進(jìn)行社會管理和公共服務(wù)。[5]可見,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在一定程度上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換變得更加艱巨和復(fù)雜。
最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的信譽(yù)和權(quán)威受到挑戰(zhàn)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為債務(wù)人沒有履行按期還款的義務(wù),結(jié)果被債權(quán)人追著要債而到處躲債,甚至還會面臨政府辦公樓被封堵而無處辦公、政府資產(chǎn)被用來抵債的局面,還可能被債權(quán)人告上法院等等,嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為一級組織的形象、威信和誠信度。調(diào)查過程中了解到一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾面臨過類似情況,比如皖西某鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在干部年底不敢回家過年的情況,學(xué)校蓋好了,由于沒有錢支付給工程隊(duì),工頭就把學(xué)校的門給鎖了,不給使用,鎮(zhèn)里財(cái)政所曾經(jīng)建了一個(gè)財(cái)政賓館,后來由于欠個(gè)人的錢,也用于抵押還債了。”皖中某鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾出現(xiàn)過一起退休老干部起訴政府的事情: 一個(gè)退休老干部由于鎮(zhèn)里欠他 17 萬的集資款(11 萬的本金,6萬的利息) 而把鎮(zhèn)政府起訴了,法院查封了辦公樓,后來雙方私下和解,采用分期異地償還的方式解決了問題。
面對高額的債務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府諸多不作為,由此引起農(nóng)民對政府施政能力產(chǎn)生懷疑,普遍認(rèn)為“現(xiàn)在做實(shí)事的干部太少了”。[6]我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期拖欠債務(wù)、為還債變賣資產(chǎn)、社會公共服務(wù)能力有限,使群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信產(chǎn)生了質(zhì)疑,使其執(zhí)政基礎(chǔ)受到威脅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在對干群關(guān)系的影響顯而易見,使政府的合法性受到挑戰(zhàn)。另外,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自有資金來源枯竭,必然選擇向金融部門貸款。有學(xué)者在對中部地區(qū)的 6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),其資金來源中金融機(jī)構(gòu)借款達(dá) 57.2%,但是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款的長期拖欠,借貸風(fēng)險(xiǎn)向金融機(jī)構(gòu)二次積聚。[7]金融機(jī)構(gòu)普遍對鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次借貸持保守態(tài)度,即使是有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有國家政策支持、有能力償還資金的項(xiàng)目,金融機(jī)構(gòu)也會審視再三。[8]負(fù)債進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)中對資金的獲取難度,惡化了地方投資環(huán)境。同時(shí),企業(yè)討債無力,被政府拖垮,并欠農(nóng)民工工資,引發(fā)大量的社會不穩(wěn)定因素。[9]基層政府權(quán)威和信譽(yù)的喪失,使他們在運(yùn)行和發(fā)展中舉步維艱。
三、從鄉(xiāng)村社會層面看鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的影響
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在對鄉(xiāng)村社會的健康有序發(fā)展也有著較大的影響。有研究者認(rèn)為: “作為社會不和諧的因素之一,當(dāng)代中國鄉(xiāng)村債務(wù)形成的時(shí)間并不很長,但鄉(xiāng)村負(fù)債的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)及其嚴(yán)重危害,使它日益成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會有序發(fā)展的重大問題。因此,應(yīng)從構(gòu)建和諧社會的高度,清醒認(rèn)識鄉(xiāng)村債務(wù)的危害和化解鄉(xiāng)村債務(wù)的重要意義。”[10]顯然,大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在不僅影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的順利運(yùn)行,而且影響到社會主義新農(nóng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展,影響到鄉(xiāng)村的社會穩(wěn)定以及和諧社會的建設(shè),成為影響當(dāng)前鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重大社會問題。
第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的大量存在影響到社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村發(fā)展的資金投入變少或者沒有能力投入,對鄉(xiāng)村公共事業(yè)的發(fā)展以及鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展非常不利,進(jìn)而影響到社會主義新農(nóng)村建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的投資主體。由于債務(wù)金額較大,無還款資金,農(nóng)村教育、養(yǎng)老、公路、水利設(shè)施的維修等公益性事業(yè)無力興辦,更沒有太多的資金幫助農(nóng)民建新舍、改善基礎(chǔ)設(shè)施等,達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo),這將嚴(yán)重影響社會主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐,使農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展受到限制。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),由于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政常年入不敷出,除維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn)外,根本無再多的資金用于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)不能得到有效提升,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場不能有效接軌,其發(fā)展瓶頸沒有得到有效解決。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)引起的農(nóng)村水利工程、疾病和傳染病等投入的減少,導(dǎo)致水利嚴(yán)重老化,疾病控制困難,影響了農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展,使農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)科技化之路變得異常艱難。
不僅如此,由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)還債能力有限,在還債高峰和債務(wù)惡化的趨向背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)之時(shí),很難不向農(nóng)民伸手而再次引發(fā)農(nóng)村“三亂”,因而必然是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)之際。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債存量是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的隱患。[11]還有,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了償還債務(wù)而千方百計(jì)私自挪用新農(nóng)村建設(shè)的某些專項(xiàng)基金,進(jìn)而影響到社會主義新農(nóng)村建設(shè)的資金保障。新農(nóng)村建設(shè)具有許多專項(xiàng)資金,某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為這些資金的支配使用者,可能會利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革后的“�？顚Ｓ�”的基本原則,通過申請支農(nóng)專項(xiàng)資金等套取資金用于還貸或者其他用途,這必然不利于新農(nóng)村建設(shè)的資源和政策落到實(shí)處,社會主義新農(nóng)村建設(shè)就難以取得預(yù)期成效。
第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在引發(fā)了基層社會矛盾和社會問題,導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會危機(jī)的出現(xiàn)。
有研究者認(rèn)為,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題已經(jīng)引發(fā)了激烈的農(nóng)村社會矛盾,如不處理好,這種矛盾還會進(jìn)一步惡化,甚至演變?yōu)檗r(nóng)民與政府之間的對抗性沖突。”[12]由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)了大量的債務(wù),沒有足夠的資金來解決地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些基本問題諸如生活保障、教育、衛(wèi)生、文化、出行等問題,可能會帶來生活困難、就學(xué)難、就醫(yī)難、出行難、無力開展文化活動等問題。由于資金的欠缺,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府沒有能力解決貧困戶的救助問題,就會出現(xiàn)貧民外出討飯、甚至挨凍受餓的情況。[13]當(dāng)然,這種情況的出現(xiàn)還有一個(gè)原因即某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向私人大量借債卻長期不還而導(dǎo)致其無法正常生活或者生活質(zhì)量下降等。同樣,債務(wù)的存在以及資金的缺位,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)方面同樣捉襟見肘,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在使得在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠教師、醫(yī)生等人的工資成為事實(shí),結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)留不住像樣的教育與衛(wèi)生工作者；資金的欠缺導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法無力在教育事業(yè)與衛(wèi)生事業(yè)增加投入,可能會出現(xiàn)校舍破舊、醫(yī)院設(shè)備陳舊等問題,“為債務(wù)所累,鄉(xiāng)村沒有資金解決教育和衛(wèi)生上的經(jīng)費(fèi)缺口,從而引發(fā)上學(xué)難、就醫(yī)難的矛盾。”[14]此外,鄉(xiāng)村的文化產(chǎn)品和娛樂項(xiàng)目相對城市而言非常少,某些地區(qū)農(nóng)民缺乏必要的科技知識和有效的信息,難以將本地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以有足夠的資金發(fā)展農(nóng)村文化產(chǎn)品,嚴(yán)重影響了農(nóng)民的生活和生產(chǎn)質(zhì)量；許多農(nóng)村地區(qū)擁有戲劇、舞蹈等傳統(tǒng)的文化民俗,有的甚至是國家、省級的非物質(zhì)文化遺產(chǎn),上級政府和農(nóng)民都熱切期盼加以保護(hù)和開發(fā),但是唯獨(dú)基層政府對此較為冷淡,重要原因是由于債務(wù)壓身,根本沒有資金給予投入。由此可見,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有可能導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的文化貧困,在社會發(fā)展中淪為文化弱勢群體。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在還引發(fā)了新的社會問題,導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會信任關(guān)系的喪失以及社會秩序的失調(diào),社會治安和社會穩(wěn)定受到了挑戰(zhàn),引發(fā)新的社會危機(jī)。最極端的表現(xiàn)就是鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了暴力討債現(xiàn)象,而扮演這種討債角色的多是地方上的黑惡勢力,結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會治安混亂。有些債權(quán)人為了討回鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所欠的債務(wù),不惜采取極端手段,雇請社會閑雜人員與黑惡勢力來向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部逼債,“毆打、羈押、扣留鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人的事時(shí)有發(fā)生,容易引發(fā)社會矛盾。”[15]我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了類似的情況。當(dāng)然,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的資金解決百姓急需的某些問題如就學(xué)與就業(yè)問題等,可能會出現(xiàn)一大批因?yàn)闊o法上學(xué)而過早進(jìn)入社會的失學(xué)無業(yè)青少年群體,聚眾結(jié)社、打架斗毆事件頻發(fā)；還有部分生活無著者和對社會不滿者可能也會加入采取特殊方式發(fā)泄對社會的不滿,再加上基層因?yàn)橘Y金不足帶來的警力不足、設(shè)備跟不上無法及時(shí)處理類似問題,進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)黑惡勢力猖獗,社會治安問題嚴(yán)重,影響到鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。
四、從國家層面看鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的影響
就國家層面而言,主要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在及其解決對國家某些政策制定和已有國家政策執(zhí)行的影響等,甚至可能會影響國家政策的走向。我們主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有關(guān)的行為和后果可能會對稅費(fèi)制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等的影響入手。
首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在可能會影響到國家對鄉(xiāng)村的某些正確決策。
基層政府為完成上級政府的各種任務(wù)和指標(biāo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為保證自己的個(gè)人前途,以及不落后于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多重考慮,通常會不顧實(shí)際情況,借款用于補(bǔ)足未完成的稅收指標(biāo),甚至借款來“超額”完成。該行為不但造成地方政府巨大的經(jīng)濟(jì)壓力,同時(shí)也扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的財(cái)政收入信號,誤導(dǎo)上級政府和國家的決策和相關(guān)安排,形成惡性循環(huán),[16]使鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)越來越重,而國家和社會對其認(rèn)識出現(xiàn)偏差,不能完全認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在和危害。農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)數(shù)據(jù)失真,使國家在農(nóng)村發(fā)展的制度安排往往不能發(fā)揮有效作用,反過來又會影響農(nóng)村社會發(fā)展,對債務(wù)化解百害無一利。
基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的沉重壓力,有些地方“創(chuàng)造性”地發(fā)明了一種辦法來增加地方財(cái)政收入,即“引稅”或“挖稅”。所謂引稅,實(shí)質(zhì)上就是買稅,用不符合稅法規(guī)定的優(yōu)惠政策私打折扣,吸引外地稅源來本地交稅。[17]這種異地交稅的做法雖然在某種程度上增加了地方上的財(cái)政收入進(jìn)而可能更多地獲得國家的轉(zhuǎn)移支付,對于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)有著一定的作用,但卻是以犧牲國家利益為代價(jià)的違法行為,這也是在分稅制與稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨收入減少、債務(wù)壓力巨大而采取的變通性做法,但卻是對國家政策的挑戰(zhàn)和違反。我們在調(diào)查過程中,在皖北某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中也存在著引稅的做法,這也是基層政府的一種無奈性反映,希望可以引起國家在制定政策時(shí)予以考慮。
其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在影響到某些國家政策的執(zhí)行,比如農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利推進(jìn)。
一方面,取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)村債務(wù)問題更加突出,有的人甚至認(rèn)為稅費(fèi)改革加劇了鄉(xiāng)村債務(wù)矛盾,不解決這個(gè)問題,農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效就會大打折扣。另一方面,鄉(xiāng)村組織在財(cái)力不足、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的情況下,為解決還債的燃眉之急,很可能會采取違規(guī)收費(fèi)等手段開拓財(cái)源,甚至將鄉(xiāng)村債務(wù)向農(nóng)民身上攤派轉(zhuǎn)嫁,引發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈,從而直接影響稅費(fèi)改革成果的鞏固。[18]還有,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的執(zhí)行主體,面臨巨額的債務(wù)壓力,沒有工作積極性,這不利于稅費(fèi)改革的推進(jìn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)之一是確�；鶎诱䴔�(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財(cái)政收入大幅度減少,已影響到其基本運(yùn)轉(zhuǎn)。之后取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村基層組織的改革等,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題更加凸顯。由于債務(wù)數(shù)額巨大,化解措施和方法有限,地方政府可能會利用權(quán)利空隙,如罰款、變相收費(fèi)等轉(zhuǎn)嫁危機(jī),虛報(bào)工程套取國家三農(nóng)建設(shè)資金等,[19]最后造成國家和農(nóng)民的損失,導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈,消減農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效,腐蝕農(nóng)村稅費(fèi)改革以來的成果。
最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在對國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革政策提出了反思。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革之間有著密切的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)、分流人員”為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,同時(shí)還有縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等內(nèi)容。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在某種程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解；另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的存在又影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利開展。就前者而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革顯然能夠做到裁汰甬員、減員增效、節(jié)省開支、減輕財(cái)政壓力等目的,這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解是非常有利的,也是學(xué)術(shù)界很多學(xué)者提出的化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要方法之一。此外,還有一個(gè)問題需要關(guān)注,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革之后的償債主體和償債責(zé)任問題。有研究者指出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革后,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將撤并,政府機(jī)構(gòu)將重新整合,如何區(qū)分債務(wù)主體、明確還債責(zé)任將是撤并、調(diào)整工作中最棘手的問題之一。[20]新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大,同時(shí)也可能會導(dǎo)致很多債務(wù)在新成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中得不到應(yīng)有的確認(rèn)而致使合并后的政府不愿意去償還舊債,喪失了償還債務(wù)的“債務(wù)人”。“新官不理舊債、新政府不償還原政府的老債務(wù)”,致使債務(wù)化解難度進(jìn)一步加大。就后者而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的債權(quán)人中,一部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工作人員,而要精簡機(jī)構(gòu)、裁減他們中的一些人,必須先要還清他們的欠款,還要為他們提供買斷工齡或社會保障這樣的退出渠道。這又需要一大筆開支,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于大量債務(wù)的存在而嚴(yán)重缺乏資金,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革無法有力有序地開展。因此,國家在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革政策時(shí)必須進(jìn)行一些配套措施的設(shè)置。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)作為一個(gè)重要的政治問題、經(jīng)濟(jì)問題、社會問題、文化問題,對個(gè)體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村社會、國家等均發(fā)生著較大的影響。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題,需要采用全觀的視角、歷史的視角、辯證的視角從多個(gè)層面予以看待。我們應(yīng)該正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在歷史和現(xiàn)實(shí)中所發(fā)揮的正功能,同時(shí)也需要對其在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化以及國家政策制定與決策等方面的負(fù)面影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不僅會對農(nóng)民個(gè)體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工作人員等個(gè)人、基層政府組織、農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)和公共事業(yè)以及整個(gè)國家的政策和發(fā)展都有著直接或間接的影響,同時(shí)可能削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革以來的成果,影響社會主義農(nóng)村的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)從社會的微觀層面到宏觀層面,從表層到深層,從歷史、當(dāng)前到長遠(yuǎn)發(fā)展都有著不可估量的影響。對其予以充分認(rèn)識,有助于我們對其予以預(yù)警,并加以化解,消減鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的負(fù)面影響。
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