當前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設 >> 當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的多層面影響論析 ——基于安徽省若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查
我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務大多形成于 20 世紀 80 年代后期,90 年代以后不斷增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府中諸多矛盾的集中表現(xiàn),嚴重影響農(nóng)村經(jīng)濟和社會等各項事業(yè)的發(fā)展,制約著新農(nóng)村的建設,同時也成為和諧社會的影響因素。當前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務在我國各省、自治區(qū)和直轄市普遍存在,呈現(xiàn)出數(shù)額大、負債面廣、累積時間長和償還難度大等特點。從地區(qū)分布看,中部地區(qū)最為突出。[1]作為中國農(nóng)村改革的發(fā)源地,安徽是最早實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的省份；2000 年,又成為第一個以省為單位,開始農(nóng)村稅費改革試點工作；2003 年,該省又在全國范圍內(nèi)首次取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收。截止 2003 年底,安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債 132 億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)均負債753 萬元。[2]安徽的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務在我國具有一定的典型性。當前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題影響的深度和廣度值得我們重新加以審視。2008 年 8 月以來,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務課題組”成員多批次地深入安徽省一些地縣的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部、財政所工作人員等采用深度訪談和小型座談會等方法進行田野調查,獲得大量的第一手材料。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在既有消極影響,又有積極影響。整體而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的消極作用明顯大于其積極方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的影響雖然早已引起諸多學者的注意,尤其是“三農(nóng)”學界以及經(jīng)濟學、管理學者的廣泛關注并取得一定的成果,但是多是經(jīng)濟學、管理學等相關專業(yè)學者從自身專業(yè)背景出發(fā)取得的,且多是淺嘗輒止泛泛而談,且缺乏第一手的田野調查資料作為支撐。很少有學者著眼于社會問題從社會學、人類學等學科對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務影響問題加以研究的成果,鮮有學者從微觀、中觀、宏觀等多個層次系統(tǒng)探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的影響,缺乏從個體、基層組織、社會、國家結合在一起探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的影響。在借鑒學術界已有研究成果的基礎上,結合對安徽省若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的田野調查資料,嘗試根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務影響對象和影響層面的不同,對當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的影響加以分類闡述。
一、從個體層面看鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的影響
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在對包括農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部、普通工作人員等個體帶來的壓力是顯而易見的,直接影響了他們的正常工作,對其長遠發(fā)展的影響更是難以估量。作為個體,他們和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的發(fā)生有著最直接的聯(lián)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在對他們的影響也是最先發(fā)生的。
其一,對于個體農(nóng)民而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在制約了政府的公共投入,從而制約了他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會福利等方面應享有的權利和服務。
農(nóng)民普遍反映的交通不便、看病難和信息閉塞等都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務不無聯(lián)系。[3]同時,農(nóng)業(yè)的有效投入不足使農(nóng)業(yè)收入有限,棄農(nóng)而外出打工者比比皆是。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作招待,多在當?shù)卮迕耖_的飯店中,所欠的招待費嚴重影響了農(nóng)民的飯店正常經(jīng)營,最終致使其倒閉。比如,安徽省臨泉縣一個自曝欠債達千萬的鄉(xiāng)政府,欠一個村民開的飯店近30 萬元,十幾年只討回了幾千元,拿在手中只是一沓子欠條,他們說等政府還完錢起碼需要數(shù)百年。在此情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增加。調查發(fā)現(xiàn),有些村民直言他們不愿意和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打交道,因為吃虧的多會是自己。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦言,有很多農(nóng)村致富項目在推行時不能及時貫徹,從而限制了農(nóng)民收入的增加。
其二,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部整天為債務所累,不是四處告貸,就是躲避債主逼債。
由于整天被債主們追債而頭痛不已,工作中的大部分時間被用來協(xié)調和安撫討債者,牽扯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的精力,嚴重影響了他們的正常工作,進而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務的開展。據(jù)我們在皖西某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查得知,2003 年到該鎮(zhèn)上門要賬的較多,導致“書記鎮(zhèn)長來上班,基本上不敢開門,2003 年底的黨委擴大會議在派出所開的,都不敢到鎮(zhèn)政府上班。2008 年還好,去年要帳的基本都還掉了。但像有的工程款不會一次還完,去年年底一次性還掉30 多萬。”結果一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于債務他們已經(jīng)麻木了,有錢就還點,沒錢就只能賴了。對于像銀行或者上級的政府,他們壓根就沒有還債的打算,早就準備賴賬。面對沉重的債務,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在一個地方并沒有長久地安心工作的打算,他們考慮的更多的是如何調離崗位。一位被調查干部表示,“鎮(zhèn)里的主要領導的變更率太過于頻繁,沒有任期達滿一任(五年) 的,大多是第一年還認真搞規(guī)劃和建設,到第二年就開始考慮轉職的問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務與干部的任用制度有 90% 的關系”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的壓力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以安心致力于農(nóng)村發(fā)展。
其三,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員而言,不得已情況下以個人名義的借款和各種集資,導致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員多年都已未發(fā)工資,工作積極性受到很大影響。
很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示,目前只能等鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務好轉才有可能歸還這部分錢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員中的大部分人對此已不抱希望,這部分錢被調查者表示“誰家里遇到大事,像得了大病等等,鎮(zhèn)里就把集資款給他們”。在調查中,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員表示,他們對工作早已失去了熱情,經(jīng)常幾天都不去政府上班,去了也就是“點個卯”,也有少部分人選擇留職外出打工或者經(jīng)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務對基層政府工作人員的工作和生活都帶來直接影響,成為他們的精神包袱,從而降低了他們對自己工作的熱情,嚴重干擾了基層政府的正常運轉。個體農(nóng)民、基層政府干部和工作人員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務都具有抵觸情緒,其相對剝奪感強烈,從而使他們對農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的認可度下降,社會整合難度加大。
二、從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府層面看鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的影響
在不同時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的影響有所不同。分稅制改革前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以將財政負擔轉嫁給村組織和農(nóng)民。從分稅制改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政即開始顯現(xiàn)危機�；卩l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和公共設施建設的需要以及完成各種“達標”任務的壓力等,以當時的財稅制度和農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)狀而言,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無法完成上級政府的任務和自身發(fā)展的需求,舉債之風驟然而起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務對基層政府而言如同救命稻草�？梢�,此時的舉債幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府度過困境,保證了農(nóng)村政權的穩(wěn)定,促進了農(nóng)村基礎設施和教育、公共衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展,其作用不容忽視。然而,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務數(shù)量的逐年提高,還款年限的逼近和高額利息的壓迫,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的化解難度大幅提高,其還債能力上受到極大的限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府開始感到手足無措,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負面影響也越來越凸顯。
首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在干擾了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的正常運行秩序。
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織化解債務的能力較弱,不得不將一部分辦公經(jīng)費用來支付債務,只能勉強維持正常的機構運轉。如前所述,基層政府人員的工作熱情明顯受到政府拖欠工資和集資款影響,使基層政府的工作效率較低。在調查中我們發(fā)現(xiàn),由于政府拖欠工程款和集資款等,到政府討債的人絡繹不絕,政府被告上法庭如同家常便飯。政府的辦公資產(chǎn),以及各種公共設施被迫抵押給債主,[4]這不僅擾亂了基層政府的正常辦公,造成公共資產(chǎn)的流失,也影響了基層政權的穩(wěn)定。
其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮和轉換。
多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府由于欠下巨額債務,束縛了他們發(fā)展的手腳。在調查中我們發(fā)現(xiàn),很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身處于“吃財政飯”的窘迫境地,甚至連自身運轉都可能存在問題,根本無力拿出多余的資金來發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟和社會事業(yè)。而如果要發(fā)展,就必須再借錢。就目前而言,借貸發(fā)展的可行性非常小�；鶎诱慕M織系統(tǒng)完全按照維持基本的運行來實施,既缺乏活力,也缺乏改革和創(chuàng)新的精神。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因為欠債而引發(fā)的社會穩(wěn)定和安全問題,讓其繃緊神經(jīng),高度戒備。有基層干部認為,要真正促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能,首先就要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的行政運行經(jīng)費,減少“找錢吃飯”的壓力,讓基層政府騰出更多時間和精力進行社會管理和公共服務。[5]可見,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務在一定程度上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和職能轉換變得更加艱巨和復雜。
最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的信譽和權威受到挑戰(zhàn)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為債務人沒有履行按期還款的義務,結果被債權人追著要債而到處躲債,甚至還會面臨政府辦公樓被封堵而無處辦公、政府資產(chǎn)被用來抵債的局面,還可能被債權人告上法院等等,嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為一級組織的形象、威信和誠信度。調查過程中了解到一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾面臨過類似情況,比如皖西某鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在干部年底不敢回家過年的情況,學校蓋好了,由于沒有錢支付給工程隊,工頭就把學校的門給鎖了,不給使用,鎮(zhèn)里財政所曾經(jīng)建了一個財政賓館,后來由于欠個人的錢,也用于抵押還債了。”皖中某鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾出現(xiàn)過一起退休老干部起訴政府的事情: 一個退休老干部由于鎮(zhèn)里欠他 17 萬的集資款(11 萬的本金,6萬的利息) 而把鎮(zhèn)政府起訴了,法院查封了辦公樓,后來雙方私下和解,采用分期異地償還的方式解決了問題。
面對高額的債務,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府諸多不作為,由此引起農(nóng)民對政府施政能力產(chǎn)生懷疑,普遍認為“現(xiàn)在做實事的干部太少了”。[6]我們調查發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期拖欠債務、為還債變賣資產(chǎn)、社會公共服務能力有限,使群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信產(chǎn)生了質疑,使其執(zhí)政基礎受到威脅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在對干群關系的影響顯而易見,使政府的合法性受到挑戰(zhàn)。另外,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自有資金來源枯竭,必然選擇向金融部門貸款。有學者在對中部地區(qū)的 6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查中發(fā)現(xiàn),其資金來源中金融機構借款達 57.2%,但是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款的長期拖欠,借貸風險向金融機構二次積聚。[7]金融機構普遍對鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次借貸持保守態(tài)度,即使是有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、有國家政策支持、有能力償還資金的項目,金融機構也會審視再三。[8]負債進一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)村建設中對資金的獲取難度,惡化了地方投資環(huán)境。同時,企業(yè)討債無力,被政府拖垮,并欠農(nóng)民工工資,引發(fā)大量的社會不穩(wěn)定因素。[9]基層政府權威和信譽的喪失,使他們在運行和發(fā)展中舉步維艱。
三、從鄉(xiāng)村社會層面看鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的影響
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在對鄉(xiāng)村社會的健康有序發(fā)展也有著較大的影響。有研究者認為: “作為社會不和諧的因素之一,當代中國鄉(xiāng)村債務形成的時間并不很長,但鄉(xiāng)村負債的嚴峻現(xiàn)實及其嚴重危害,使它日益成為影響農(nóng)村經(jīng)濟社會有序發(fā)展的重大問題。因此,應從構建和諧社會的高度,清醒認識鄉(xiāng)村債務的危害和化解鄉(xiāng)村債務的重要意義。”[10]顯然,大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在不僅影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的順利運行,而且影響到社會主義新農(nóng)村建設以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,影響到鄉(xiāng)村的社會穩(wěn)定以及和諧社會的建設,成為影響當前鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重大社會問題。
第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的大量存在影響到社會主義新農(nóng)村建設的進程。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村發(fā)展的資金投入變少或者沒有能力投入,對鄉(xiāng)村公共事業(yè)的發(fā)展以及鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展非常不利,進而影響到社會主義新農(nóng)村建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是鄉(xiāng)村基礎設施和公共產(chǎn)品的投資主體。由于債務金額較大,無還款資金,農(nóng)村教育、養(yǎng)老、公路、水利設施的維修等公益性事業(yè)無力興辦,更沒有太多的資金幫助農(nóng)民建新舍、改善基礎設施等,達到城鄉(xiāng)一體化的目標,這將嚴重影響社會主義新農(nóng)村的建設步伐,使農(nóng)村的長遠發(fā)展受到限制。在調查中我們發(fā)現(xiàn),由于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政常年入不敷出,除維持基本的運轉外,根本無再多的資金用于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和建設基礎設施,結果導致農(nóng)業(yè)技術不能得到有效提升,經(jīng)濟發(fā)展和市場不能有效接軌,其發(fā)展瓶頸沒有得到有效解決。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務引起的農(nóng)村水利工程、疾病和傳染病等投入的減少,導致水利嚴重老化,疾病控制困難,影響了農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展,使農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)科技化之路變得異常艱難。
不僅如此,由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務還債能力有限,在還債高峰和債務惡化的趨向背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務之時,很難不向農(nóng)民伸手而再次引發(fā)農(nóng)村“三亂”,因而必然是加重農(nóng)民負擔之際。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債存量是社會主義新農(nóng)村建設的隱患。[11]還有,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在可能導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了償還債務而千方百計私自挪用新農(nóng)村建設的某些專項基金,進而影響到社會主義新農(nóng)村建設的資金保障。新農(nóng)村建設具有許多專項資金,某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為這些資金的支配使用者,可能會利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革后的“�？顚Ｓ�”的基本原則,通過申請支農(nóng)專項資金等套取資金用于還貸或者其他用途,這必然不利于新農(nóng)村建設的資源和政策落到實處,社會主義新農(nóng)村建設就難以取得預期成效。
第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在引發(fā)了基層社會矛盾和社會問題,導致鄉(xiāng)村社會危機的出現(xiàn)。
有研究者認為,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題已經(jīng)引發(fā)了激烈的農(nóng)村社會矛盾,如不處理好,這種矛盾還會進一步惡化,甚至演變?yōu)檗r(nóng)民與政府之間的對抗性沖突。”[12]由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負了大量的債務,沒有足夠的資金來解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的一些基本問題諸如生活保障、教育、衛(wèi)生、文化、出行等問題,可能會帶來生活困難、就學難、就醫(yī)難、出行難、無力開展文化活動等問題。由于資金的欠缺,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府沒有能力解決貧困戶的救助問題,就會出現(xiàn)貧民外出討飯、甚至挨凍受餓的情況。[13]當然,這種情況的出現(xiàn)還有一個原因即某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向私人大量借債卻長期不還而導致其無法正常生活或者生活質量下降等。同樣,債務的存在以及資金的缺位,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)方面同樣捉襟見肘,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在使得在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠教師、醫(yī)生等人的工資成為事實,結果導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)留不住像樣的教育與衛(wèi)生工作者；資金的欠缺導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法無力在教育事業(yè)與衛(wèi)生事業(yè)增加投入,可能會出現(xiàn)校舍破舊、醫(yī)院設備陳舊等問題,“為債務所累,鄉(xiāng)村沒有資金解決教育和衛(wèi)生上的經(jīng)費缺口,從而引發(fā)上學難、就醫(yī)難的矛盾。”[14]此外,鄉(xiāng)村的文化產(chǎn)品和娛樂項目相對城市而言非常少,某些地區(qū)農(nóng)民缺乏必要的科技知識和有效的信息,難以將本地區(qū)的資源優(yōu)勢轉變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以有足夠的資金發(fā)展農(nóng)村文化產(chǎn)品,嚴重影響了農(nóng)民的生活和生產(chǎn)質量；許多農(nóng)村地區(qū)擁有戲劇、舞蹈等傳統(tǒng)的文化民俗,有的甚至是國家、省級的非物質文化遺產(chǎn),上級政府和農(nóng)民都熱切期盼加以保護和開發(fā),但是唯獨基層政府對此較為冷淡,重要原因是由于債務壓身,根本沒有資金給予投入。由此可見,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務有可能導致農(nóng)村地區(qū)的文化貧困,在社會發(fā)展中淪為文化弱勢群體。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在還引發(fā)了新的社會問題,導致鄉(xiāng)村社會信任關系的喪失以及社會秩序的失調,社會治安和社會穩(wěn)定受到了挑戰(zhàn),引發(fā)新的社會危機。最極端的表現(xiàn)就是鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了暴力討債現(xiàn)象,而扮演這種討債角色的多是地方上的黑惡勢力,結果導致鄉(xiāng)村社會治安混亂。有些債權人為了討回鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所欠的債務,不惜采取極端手段,雇請社會閑雜人員與黑惡勢力來向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部逼債,“毆打、羈押、扣留鄉(xiāng)村負責人的事時有發(fā)生,容易引發(fā)社會矛盾。”[15]我們在調查中也發(fā)現(xiàn)了類似的情況。當然,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的資金解決百姓急需的某些問題如就學與就業(yè)問題等,可能會出現(xiàn)一大批因為無法上學而過早進入社會的失學無業(yè)青少年群體,聚眾結社、打架斗毆事件頻發(fā)；還有部分生活無著者和對社會不滿者可能也會加入采取特殊方式發(fā)泄對社會的不滿,再加上基層因為資金不足帶來的警力不足、設備跟不上無法及時處理類似問題,進而導致鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)黑惡勢力猖獗,社會治安問題嚴重,影響到鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。
四、從國家層面看鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的影響
就國家層面而言,主要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在及其解決對國家某些政策制定和已有國家政策執(zhí)行的影響等,甚至可能會影響國家政策的走向。我們主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務有關的行為和后果可能會對稅費制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等的影響入手。
首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在可能會影響到國家對鄉(xiāng)村的某些正確決策。
基層政府為完成上級政府的各種任務和指標,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導為保證自己的個人前途,以及不落后于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多重考慮,通常會不顧實際情況,借款用于補足未完成的稅收指標,甚至借款來“超額”完成。該行為不但造成地方政府巨大的經(jīng)濟壓力,同時也扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的財政收入信號,誤導上級政府和國家的決策和相關安排,形成惡性循環(huán),[16]使鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔越來越重,而國家和社會對其認識出現(xiàn)偏差,不能完全認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在和危害。農(nóng)村各項事業(yè)數(shù)據(jù)失真,使國家在農(nóng)村發(fā)展的制度安排往往不能發(fā)揮有效作用,反過來又會影響農(nóng)村社會發(fā)展,對債務化解百害無一利。
基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的沉重壓力,有些地方“創(chuàng)造性”地發(fā)明了一種辦法來增加地方財政收入,即“引稅”或“挖稅”。所謂引稅,實質上就是買稅,用不符合稅法規(guī)定的優(yōu)惠政策私打折扣,吸引外地稅源來本地交稅。[17]這種異地交稅的做法雖然在某種程度上增加了地方上的財政收入進而可能更多地獲得國家的轉移支付,對于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉有著一定的作用,但卻是以犧牲國家利益為代價的違法行為,這也是在分稅制與稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨收入減少、債務壓力巨大而采取的變通性做法,但卻是對國家政策的挑戰(zhàn)和違反。我們在調查過程中,在皖北某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中也存在著引稅的做法,這也是基層政府的一種無奈性反映,希望可以引起國家在制定政策時予以考慮。
其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在影響到某些國家政策的執(zhí)行,比如農(nóng)村稅費改革的順利推進。
一方面,取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)村債務問題更加突出,有的人甚至認為稅費改革加劇了鄉(xiāng)村債務矛盾,不解決這個問題,農(nóng)村稅費改革的成效就會大打折扣。另一方面,鄉(xiāng)村組織在財力不足、運轉困難的情況下,為解決還債的燃眉之急,很可能會采取違規(guī)收費等手段開拓財源,甚至將鄉(xiāng)村債務向農(nóng)民身上攤派轉嫁,引發(fā)農(nóng)民負擔反彈,從而直接影響稅費改革成果的鞏固。[18]還有,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為農(nóng)村稅費改革的執(zhí)行主體,面臨巨額的債務壓力,沒有工作積極性,這不利于稅費改革的推進。農(nóng)村稅費改革的目標之一是確�；鶎诱䴔嗟恼＿\轉,改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財政收入大幅度減少,已影響到其基本運轉。之后取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村基層組織的改革等,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題更加凸顯。由于債務數(shù)額巨大,化解措施和方法有限,地方政府可能會利用權利空隙,如罰款、變相收費等轉嫁危機,虛報工程套取國家三農(nóng)建設資金等,[19]最后造成國家和農(nóng)民的損失,導致農(nóng)民負擔的反彈,消減農(nóng)村稅費改革的成效,腐蝕農(nóng)村稅費改革以來的成果。
最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在對國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革政策提出了反思。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革之間有著密切的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構、分流人員”為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革,同時還有縣鄉(xiāng)財政管理體制等內(nèi)容。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革在某種程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的化解；另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的存在又影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的順利開展。就前者而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革顯然能夠做到裁汰甬員、減員增效、節(jié)省開支、減輕財政壓力等目的,這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的化解是非常有利的,也是學術界很多學者提出的化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的主要方法之一。此外,還有一個問題需要關注,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革之后的償債主體和償債責任問題。有研究者指出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革后,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將撤并,政府機構將重新整合,如何區(qū)分債務主體、明確還債責任將是撤并、調整工作中最棘手的問題之一。[20]新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的規(guī)模進一步擴大,同時也可能會導致很多債務在新成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中得不到應有的確認而致使合并后的政府不愿意去償還舊債,喪失了償還債務的“債務人”。“新官不理舊債、新政府不償還原政府的老債務”,致使債務化解難度進一步加大。就后者而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的債權人中,一部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工作人員,而要精簡機構、裁減他們中的一些人,必須先要還清他們的欠款,還要為他們提供買斷工齡或社會保障這樣的退出渠道。這又需要一大筆開支,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于大量債務的存在而嚴重缺乏資金,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革無法有力有序地開展。因此,國家在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革政策時必須進行一些配套措施的設置。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務作為一個重要的政治問題、經(jīng)濟問題、社會問題、文化問題,對個體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村社會、國家等均發(fā)生著較大的影響。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題,需要采用全觀的視角、歷史的視角、辯證的視角從多個層面予以看待。我們應該正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務在歷史和現(xiàn)實中所發(fā)揮的正功能,同時也需要對其在鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、社會和文化以及國家政策制定與決策等方面的負面影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務不僅會對農(nóng)民個體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工作人員等個人、基層政府組織、農(nóng)村社會的經(jīng)濟和公共事業(yè)以及整個國家的政策和發(fā)展都有著直接或間接的影響,同時可能削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革以來的成果,影響社會主義農(nóng)村的建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務從社會的微觀層面到宏觀層面,從表層到深層,從歷史、當前到長遠發(fā)展都有著不可估量的影響。對其予以充分認識,有助于我們對其予以預警,并加以化解,消減鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的負面影響。
相關文章相關評論發(fā)表評論