當前位置：文章首頁 >> 三農動態(tài) >> 三農政策 >> 摘要：民主管理作為農民專業(yè)合作社的本質規(guī)定之一，歷來是研究和關注的熱點之一。合作社“天然地”具有益貧性，同時也具有一定的“弱質性”，需要有良好的發(fā)展環(huán)境，自然少不了外部扶持，從而給外部介入提供了可能，而外部介入的存在不可避免地會影響到合作社的民主管理。文章以我國煙農專業(yè)合作社為例，分析農民專業(yè)合作社民主管理與外部介入并存的原因與均衡，即農民專業(yè)合作社民主管理與外部介入的并存取決于成員利益至上的發(fā)展原則。
關鍵詞：農民專業(yè)合作社；民主管理；外部介入；成員利益至上
自20世紀90年代中后以來，農民專業(yè)合作社在中國農村迅速發(fā)展起來，截至2011年上半年，全國農民專業(yè)合作社實有44.6萬個，比上年底增長17.66%，實有入社農戶3000萬左右，約占全國農戶總數(shù)的12%。隨著農民專業(yè)合作社數(shù)量和入社農戶數(shù)量的快速增長，對合作社的各種爭議也愈演愈烈，其中有個重要的爭議是：由于中國的特殊國情，外部力量對合作社的介入比較普遍，這在一定程度上會影響合作社的民主管理，合作社如何在兩者之間尋求平衡？
一、農民專業(yè)合作社：民主管理與外部介入之辯
民主管理作為合作社的本質規(guī)定性之一，一直被國際合作社界所倡導。所謂民主管理，就是說成員們無論是否出資、是否理事監(jiān)事，都是權力平等的，都是以一人一票為基礎的。羅虛代爾原則、1966年原則和1995年原則以及北美的新一代合作社，都對合作社的民主管理有所要求。國內學者對合作社的民主管理問題也是各有所見，孔祥智等（2009）認為，“要在農民專業(yè)合作經濟組織中實現(xiàn)民主決策、民主管理的原則”；國魯來（2010）認為：“如果農民專業(yè)合作社不能依法建立規(guī)范的組織制度，不能實行民主治理，不能有效保護組織成員的民主權利和經濟利益，那么也就失去了大力發(fā)展農民專業(yè)合作社的意義”；黃祖輝等（2009）指出：“在我國農民專業(yè)合作社的發(fā)展過程中，一方面要充分認識合作社有別于其他組織的本質規(guī)定性，但又要看到其正在發(fā)生的本質規(guī)定性的漂移的不可避免性；另一方面，不必強制性干預這種漂移的發(fā)生，合作社成員可以通過合作社章程自主選擇是否允許以及在多大程度上允許這種漂移的發(fā)生”；黃勝忠等（2008）認為：“在規(guī)范發(fā)展過程中,對于農民專業(yè)合作社存在的‘功利主義’和‘標準規(guī)范’雙重認定，一方面要有清楚明確的認識，不可顧此失彼；另一方面要尊重成員的選擇，合理引導”。
合作社在市場經濟環(huán)境下，實現(xiàn)效率、得到經濟利益是賴以生存和發(fā)展的基本條件。但是，合作社的民主管理有時會導致合作社的決策效率低下，隨著合作社的發(fā)展壯大，這樣的情況會經常出現(xiàn)。此外，與其他市場主體相比，合作社“資本報酬有限”原則導致的資本回報率不充分的情況，“自愿入社、自愿退社”原則導致的合作社經營不穩(wěn)定的狀態(tài)，使得原本由社會弱勢群體組成的農民專業(yè)合作社并不能改變他們的弱勢地位。為了更好的體現(xiàn)農民專業(yè)合作社的制度優(yōu)勢，充分發(fā)揮農民專業(yè)合作社天然的益貧性，農民專業(yè)合作社的發(fā)展需要有一個良好的環(huán)境，政策的扶持與引導和其他主體對農民專業(yè)合作社的“支持”必不可少，這就使得外部對合作社的介入成為可能。所謂外部介入，就是合作社成員以外的力量對合作社資本、業(yè)務、管理等方面的引導、扶持、干預等。介入行為的方式和程度不一樣，對合作社運行產生的影響也不一樣，引導扶持可理解為弱介入，干預則可看作是強介入，但無論是弱介入還是強介入，都會對合作社的營運與發(fā)展產生一定的影響。外部對合作社介入的影響，具有兩面性，不少學者從理論與實證的角度對其進行了研究。苑鵬（2009）對農民專業(yè)合作社財政專項扶持資金的直接經濟效果和社會溢出效應進行了初步分析，認為財政專項資金補貼將合作組織制度本身所具有的作用更好地體現(xiàn)出來。張曉山(2005)認為，在我國當前,政府扶持合作社不失為一種理性選擇,但是應該逐漸淡化部門和行政色彩。王曙光（2010）認為，政府扶持引導合作社要適度，并提出了應注意的三點內容和遵循的四大原則。從實踐看，我國《農民專業(yè)合作社法》頒布實施以來，國家對農民專業(yè)合作社的發(fā)展確實也出臺了一系列扶持政策，包括稅收優(yōu)惠、金融支持、財政扶持、涉農項目支持、農產品流通、人才支持等。
盡管從理論上講，農民專業(yè)合作社廣泛適用于種植、畜牧、漁業(yè)、農機、林業(yè)等各個農業(yè)產業(yè)，可以為廣大農戶提供種苗培育、農資供應、技術指導、產品銷售、產品加工、市場信息等各類服務，可以為農民進入市場，增強市場競爭能力，增收農民收入等方面發(fā)揮積極作用，但從實踐上看，我國農民專業(yè)合作社發(fā)展仍處在初期階段，力量不強，即使是在經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，農民專業(yè)合作社缺乏人才、缺少資金的情況仍然非常普遍。
2011年7月至8月，筆者對黑龍江、四川兩省的58個省級農民專業(yè)合作社示范社進行深度調研時發(fā)現(xiàn)，這些“經營規(guī)模大、服務能力強、產品質量優(yōu)、民主管理好”的合作社無一例外地認為資金問題是合作社發(fā)展最主要瓶頸之一，迫切的需要政策支持與外部扶持。合作社的示范社尚且如此，其它一般性的合作社就更是如此。但是，外部扶持的獲取或多或少會影響到合作社的民主管理程度。從對58個合作社成員調研的結果看，58個合作社中貫徹執(zhí)行“一人一票”民主管理的只有7個，有且只有1個合作社的成員認為他的舉手（即投票）是有效的，可見我國農民專業(yè)合作社的民主管理程度確實令人堪憂。可見，一方面，我國農民專業(yè)合作社要堅持民主管理的呼聲很高，但另一方面，現(xiàn)階段的我國農民專業(yè)合作社又離不開與外部介入有關的各種支持或干預。
本文以我國煙農專業(yè)合作社為例，通過對煙農專業(yè)合作社中民主管理與外部介入并存的效應和成因的簡要分析，闡明合作社成員的利益發(fā)展是農民專業(yè)合作社民主管理與外部介入能夠并存的基本原因。
二、煙農專業(yè)合作社：民主管理與外部介入相并存的典型
目前，我國煙農專業(yè)合作社尚處于起步階段，還是個新生事物。但毋庸置疑，煙農專業(yè)合作社是農民專業(yè)合作社的一種類型，具有農民專業(yè)合作社所必備的特征，遵循農民專業(yè)合作社所必須遵循的原則，也出現(xiàn)了農民專業(yè)合作社所面臨的問題——民主管理與外部介入的平衡問題，并且由于煙農專業(yè)合作社的特殊性，這一問題顯得更加突出，更具代表性，更具有研究的價值。
（一）煙農專業(yè)合作社的內涵
煙農專業(yè)合作社是指在煙田家庭承包經營的基礎上，煙葉生產者自愿聯(lián)合、自主管理、自我服務、統(tǒng)分結合、雙層經營的煙農專業(yè)合作經濟組織（如圖1所示）。
（二）煙農專業(yè)合作社的類型
按職能來劃分，我國目前的煙農專業(yè)合作社可分為生產型、服務型和混合型三大類型。生產型煙農專業(yè)合作社以土地統(tǒng)一生產經營為主要特征；服務型煙農專業(yè)合作社以提供煙葉生產過程中所需服務為主要特征；混合型煙農專業(yè)合作社則兼有二者之特征。由于家庭經營在農業(yè)生產中具有鮮明的優(yōu)勢，因而生產型合作社往往因生產過程中的監(jiān)督難問題而發(fā)展空間不大，覆蓋范圍較小。在某些小范圍內，也可能出現(xiàn)一些以煙農間自發(fā)的互助換工為基礎的生產型合作社，此類合作社雖然規(guī)模不大，但卻有明顯的減工降本效果，盡管這一類型不是主流，但值得支持與肯定。
可以確認的是，為成員提供自我服務或為非成員提供社會化服務的服務型合作社規(guī)模效率明顯，具有較大的發(fā)展空間，是煙農專業(yè)合作社的主流模式。從2010年課題組對云南等7省27個煙農專業(yè)合作社調研數(shù)據(jù)得出：服務型、混合型、生產型煙農專業(yè)合作社樣本數(shù)占樣本總數(shù)的比重分別為：78%、7%和15%（見圖2），表明服務型合作社是當前我國煙農專業(yè)合作社的主流模式。
（三）煙農專業(yè)合作社的制度特征
由于我國煙草經營體制的獨特性，煙農專業(yè)合作社是一種比較特殊的農民專業(yè)合作社，它的制度安排有農民專業(yè)合作社的一般性，也有其特殊性。
1.煙農專業(yè)合作社的組織功能比較單一。
我國《煙草專賣法》明確規(guī)定，煙葉由國家專買專賣，其他單位和個人不得從事煙葉的買賣活動；煙葉收購計劃由縣級以上地方人民政府部門根據(jù)國務院相關部門下達的計劃下達，其他單位和個人不得變更。煙草部門或者其委托單位應當與煙葉種植者簽訂煙葉收購合同。煙葉收購價格由國務院物價主管部門會同國務院煙草專賣行政主管部門按照分等定價的原則制定。因此，煙農專業(yè)合作社面臨的是一個買方壟斷的市場，煙農直接與煙草部門簽訂生產、收購合同，每年一簽，價格明確。煙農專業(yè)合作社無需像一般大農類農民專業(yè)合作社那樣，需要對合作社產品進行營銷。煙農專業(yè)合作社的主流形式———服務型合作社主要承擔的就是煙農生產環(huán)節(jié)的服務職能，組織功能比較單一。
2.煙農專業(yè)合作社的產權安排比較模糊。
一般說來，服務型合作社的產權安排比較簡單，但煙農專業(yè)合作社則不同，通常擁有煙草部門投資的生產服務設施（譬如烤房、育苗工場、農機具等），并且這些資產的價值往往很大。這些資產的使用與產權安排，直接涉及到資產的管護、合作社利益的分配、成員權益的分享，從目前來看，煙草部門與煙農專業(yè)合作社仍沒有找到非常理想的投資資產的產權制度，以至于這類資產的產權比較模糊。
3.煙農專業(yè)合作社的治理結構比較復雜。
我國煙農專業(yè)合作社是在國家《農民專業(yè)合作社法》頒布生效、煙草部門大力推進合作社建設之后發(fā)展起來的，因此，煙農專業(yè)合作社的創(chuàng)建應該說是有法可依、有法可循的。現(xiàn)實中，大多數(shù)煙農專業(yè)合作社的組織機構確實也比較規(guī)范，基本能夠按照法律法規(guī)來設置，具有理事會、監(jiān)事會、成員代表大會（人數(shù)較多的合作社），人員配備也比較齊全，但是，組織機構運轉的規(guī)范程度卻不盡人意。在我們的調研中發(fā)現(xiàn)，27個樣本合作社中，至少有8個合作社的理、監(jiān)事會成員中有煙站職工，甚至煙站的正、副站長，還有至少5個合作社的理、監(jiān)事長是由村干部來擔任。外部介入的普遍化使煙農專業(yè)合作社在民主管理方面存在著不足。但不難理解，如果沒有煙草部門的引導和扶持，我國煙農專業(yè)合作社很難在短期內得到很快的發(fā)展。目前我國煙農專業(yè)合作社的發(fā)展處在兩難境地：一方面，如果煙草部門不加以大力引導和扶持，煙農專業(yè)合作社難以自發(fā)形成與發(fā)展；另一方面，煙草部門為了加快煙農專業(yè)合作社的發(fā)展，不得不介入合作社的運營與管理，則對合作社的民主管理與自我發(fā)展是一種隱患。
4.煙農專業(yè)合作社的盈余分配比較多元。
煙農專業(yè)合作社的盈余分配由于其產權結構比較復雜，較大農類的合作社有所不同。在我們調查的27個樣本合作社中，有14個存在按股份數(shù)分配的約定，其中以云南、貴州的合作社為典型，他們的股份構成里面包括了土地、現(xiàn)金、機械設備、煙草補貼等形式，而其他幾個省份的煙農合作社中，不少合作社沒有把勞動力、土地等要素進行作價，而是把這些非現(xiàn)金要素單獨進行盈余分配，不過，這兩種盈余分配方式在本質上是一致的，即都是依據(jù)多元要素進行盈余分配。
（四）煙農專業(yè)合作社民主管理與外部介入的均衡
基于我國農村經濟發(fā)展的歷史現(xiàn)實、現(xiàn)行煙草產業(yè)的體制背景以及煙草部門功能強大、覆蓋廣泛、干預直接的運營慣性，特別是在現(xiàn)階段我國合作社企業(yè)家供給短缺、煙農缺乏合作社知識和相關資源的情況下，煙草部門的強勢介入與影響（特別是在煙農專業(yè)合作社發(fā)展初期）既是必然，又是必需的。從表1中，我們可以看出，27個樣本煙農專業(yè)合作社的成立都是在2006年之后，也即是《農民專業(yè)合作社法》頒布和煙草部門大力推進發(fā)展合作社之后，并且隨著煙草部門對合作社認識的深入和推進力度的加大，合作社數(shù)量迅速上升。此外，根據(jù)云南省的調研資料顯示，按股份方式組建和經營的云南省祿豐縣洪流烘烤服務社服務煙農成員共374戶，涉及基本煙田2100畝。合作社的股金由兩部分構成：一是發(fā)起人投資入股39股，9個發(fā)起人投資24萬元現(xiàn)金，按1萬元/股折算,折合24股，另以出讓烘烤工場所占用土地15畝的方式投入,按1股/畝折算,折合15股；二是煙草行業(yè)投入烤房基礎建設資金補貼240萬元，按1萬元/股,折算量化到烤房受益的基本煙田(2100畝)的全體煙農,折合240股，由煙農持股入社。烘烤工場產權歸洪流村委會所有，由洪流村委會與合作社簽訂協(xié)議，合作社零租金使用烘烤工場�？梢�，煙草部門雖然沒有像傳統(tǒng)的公司領辦型合作社中的公司那樣直接入股，而是通過其他多種途徑對煙農專業(yè)合作社進行了扶持，對煙農專業(yè)合作社的形成與發(fā)展起著重要作用。
在煙草部門介入合作社創(chuàng)建、運行與管理的過程中，煙農專業(yè)合作社一定程度上堅持并體現(xiàn)了民主管理，煙草部門也理解尊重煙農專業(yè)合作社的相關決策。一般而言，煙草部門為了體現(xiàn)惠農政策，往往嚴格限定煙農專業(yè)合作社提供的各種專業(yè)化服務的價格，導致合作社基本上是基于成本價（還相對忽略了煙草部門資助設施的折舊費用）為煙農社員提供服務，無法產生收益。因此，合作社大多通過涉足大農業(yè)生產經營獲得收益，多種經營的方向和方式都由合作社成員根據(jù)合作社規(guī)章制度來進行民主管理。基層煙草部門也允許合作社通過自主經營，或通過承包、轉租等形式經營育苗大棚、烤房等設施設備，如從事菌菇、果蔬等生產，并引導、鼓勵合作社為非煙類農業(yè)提供贏利性的機耕服務等，使得煙農合作社成員能夠從中獲得收益。這表明，煙草部門的介入是基于成員利益發(fā)展至上的原則。
盡管，只要農業(yè)生產中最基本的特點——生產的生物性、地域的分散性以及規(guī)模的不均衡性的存在，農民的合作就有其存在的必然性，但這并不意味著煙農的聯(lián)合就必然會產生理想的農民專業(yè)合作社，尤其是煙葉生產需要大量烤房、育苗工場等固定資產的投入，設施的資產專用性強，管理維護費用高，單憑煙農專業(yè)合作社的一己之力顯然不夠。從現(xiàn)實來看，我們不得不承認，煙草部門的強勢介入是煙農專業(yè)合作社迅速發(fā)展的重要原因，是現(xiàn)階段煙農專業(yè)合作社成功運營的前提條件，但我們也應看到，是從長遠看，煙農合作社在多種經營中體現(xiàn)的民主管理和科學營運，是煙農合作社可持續(xù)發(fā)展的重要保障。主要表現(xiàn)在：1）煙農合作社的多種經營由合作社進行民主決策和管理，而民主管理可以調動成員的積極性，學習鍛煉生產經營管理的能力，并對合作社產生歸屬感；2）民主管理下的多種經營使成員獲得經濟利益，滿足合作社既是所有者也是惠顧者的成員受益目標。
總之，煙農愿意、煙草行業(yè)需要是煙農專業(yè)合作社存在的原因，外部介入是煙農專業(yè)合作社成立的動力，民主管理是煙農專業(yè)合作社可持續(xù)發(fā)展的根本，民主管理與外部介入都必須基于成員利益發(fā)展至上的原則，這樣才能促成共贏局面。
三、合作社民主管理與外部介入并存的支點：成員利益至上
我國《農民專業(yè)合作社法》第一章第三條規(guī)定了合作社應當遵循的原則：成員以農民為主體；以服務成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；入社自愿、退社自由；成員地位平等，實行民主管理；盈余主要按照成員與農民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還。各省市級的農民專業(yè)合作社政策法規(guī)也明確提出合作社應堅持“民辦、民管、民受益”、“服務成員”的基本原則。民主管理原則經過一個多世紀的考驗，仍然是合作社不可擯棄的本質規(guī)定性，固然有其內在性道理。但是在合作社的實際操作中，不應對其進行簡單的教條化理解，應該結合實際情況，尊重農民選擇。農民作為市場的參與主體，是理性的，在入社自由、退社自由的原則下，選擇加入合作社有其自己的理由，在合作社發(fā)展的初期階段，大多數(shù)農民入社的直接動因是獲得經濟利益。仍以我國現(xiàn)階段的煙農專業(yè)合作社為例，盡管其存在對煙草部門的過度依賴問題，進而合作社的自主性體現(xiàn)的不夠充分，但只要廣大煙農能從這樣的合作社中得到利益，如生產成本的降低、勞動強度的減輕，能在合作社的發(fā)展過程中學到技術、增長才干，那么，這種合作社仍不失為一種體現(xiàn)成員利益至上的農民專業(yè)合作組織。
簡言之，要以成員利益至上為支點，將有能力的民主管理和有前提的外部介入融為一體，尋求兩者的均衡。在我國農民專業(yè)合作社快速發(fā)展的今天，對合作社的發(fā)展質量應該也必須有所要求，要提升合作社的民主管理意識并且培養(yǎng)民主管理的能力。同時應注意，在不少經濟欠發(fā)達地區(qū)，政府的政策扶持體系和落實體系都未健全，因此，在合作社發(fā)展的初期階段，我們不宜完全按照條條框框走，而應以成員利益至上為支點，利用好外部介入的力量，發(fā)揮好民主管理的優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新農民專業(yè)合作社的營運模式和管理機制。
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