賀雪峰
關(guān)于征地制度改革的呼聲很高�？傮w來講，各方對現(xiàn)行征地制度不滿意的居多，加快推進(jìn)征地制度改革成為強(qiáng)音。不過，究竟怎樣改，需要討論的問題很多。并且，筆者以為，也許加快征地制度改革這樣的提法就存在誤導(dǎo)。
仔細(xì)研讀自十七屆三中全會以來的中央文件，有三個方面尤其值得關(guān)注：
一是十七屆三中全會決議中提到的“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”一語，在十八屆三中全會決議和2014年中央一號文件中都沒有出現(xiàn)，且十七屆三中全會決 議中“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”一 句，也沒有出現(xiàn)，代之以“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。
二是三份文件都提到要縮小征地范圍，其中十七屆三中全會是“逐步 縮小征地范圍”，十八屆三中全會和2014年中央一號文件都是“縮小征地范圍”。問題是如何縮小征地范圍以及如何改革征地制度。尤其值得注意的是，十八屆 三中全會是在“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”一節(jié)下面講到縮小征地范圍，這是否意味著擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的規(guī)模，以彌補(bǔ)縮小征地范圍所產(chǎn)生缺口的城 市建設(shè)用地？
三是三份文件都強(qiáng)調(diào)要完善征地補(bǔ)償機(jī)制，尤其是十八屆三中全會提出“多元保障”的概念，而2014年中央一號文件又進(jìn)一步對“多元保障”進(jìn)行細(xì)化。
我們先來看一下什么是“公益性建設(shè)用地”。
《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但什么是公共利益，很難說得清，相對來講，十七屆三中全會將城市建設(shè)用地分為“公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”，要逐步縮小經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，就比較明確。
公 益性建設(shè)用地征收是為了公共利益，所以可以強(qiáng)制征收，這一點沒有錯。而經(jīng)營性建設(shè)用地強(qiáng)征是否就有錯呢？依據(jù)《土地管理法》第四十三條：“任何單位和個人 進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，也就是說，無論是 公益性還是經(jīng)營性建設(shè)用地，只能向國家申請，國家壟斷城市建設(shè)用地一級市場，而由國家通過征收、將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲谐鞘薪ㄔO(shè)用地。
國家征收農(nóng)村土地，壟斷城市建設(shè)用地一級市場，既執(zhí)行了城市建設(shè)規(guī)劃用地的規(guī)劃，又將農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而推動了地方經(jīng)濟(jì) 發(fā)展，地方政府這樣的征地行為完全符合《憲法》所講的公共利益。且正是因為中國征地制度的優(yōu)勢，從而使中國雖然只是一個發(fā)展中國家，卻有著接近發(fā)達(dá)國家的 城市基礎(chǔ)設(shè)施。應(yīng)該特別注意，城市基礎(chǔ)設(shè)施絕對不是形象工程，而是城市有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)工程。
如果按“公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”的劃分來縮 小征地范圍，那就意味著非農(nóng)使用增值收益最多的那些土地將不再征收，而是讓村社集體和農(nóng)民自主開發(fā)，這樣一來，雖然可能讓城郊農(nóng)民獲益巨大，卻使地方政府 不僅不再有獲得土地財政的機(jī)會，而且意味著將來征收公益性建設(shè)用地，即使可以強(qiáng)征，也總得按經(jīng)營性建設(shè)用地的市場價格付費。這樣地方政府就不再有能力建設(shè) 城市基礎(chǔ)設(shè)施，而獲利巨大的城郊農(nóng)民將成為一個規(guī)模龐大的食利階層。這至少對于當(dāng)前中國城市發(fā)展來講，是難以承受的。
尤其重要的是，未來 20年將是中國城市快速發(fā)展的20年，城市快速發(fā)展必然要在規(guī)模上擴(kuò)張，必然有更多農(nóng)地非農(nóng)化�，F(xiàn)行土地制度中，征地按土地原有用途給予補(bǔ)償，地方政府將 因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所附著在土地上的非農(nóng)增值收益以土地財政形式掌握在自己手中，并以土地財政收入作為城市建設(shè)的主要資金來源。
一方面，城市不斷擴(kuò)張，另一方面，城市擴(kuò)張帶來的土地增值收益大部分被地方政府以土地財政形式掌握，并用作城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如此循環(huán)，直至中國在20年后基 本完成城市規(guī)模的擴(kuò)大。城市化結(jié)束，為城市化進(jìn)行的大規(guī)模征地也結(jié)束。這樣一個過程，使中國具備了一般發(fā)展中國家所完全沒有的土地制度優(yōu)勢，如何可以輕易 拋棄？
因此，到了十八屆三中全會和2014年中央一號文件，雖然仍講“縮小征地范圍”，卻不再是通過區(qū)分“公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”來縮小范圍，縮小征地范圍本身的含義模糊起來。筆者認(rèn)為這點很好。
我們再來討論完善征地補(bǔ)償機(jī)制。
按《土地管理法》第47條，“征收土地的按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償”，并進(jìn)一步規(guī)定“土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)償費的總和不得超過土地被征收前三年平均年 產(chǎn)值的30倍”。在實踐中，因為征地土地補(bǔ)償巨大，幾乎所有地區(qū)都為征收土地出現(xiàn)了尖銳的矛盾沖突。但這個矛盾沖突并非只是農(nóng)民利益受損這么簡單。
大體說來，若按土地產(chǎn)值30倍補(bǔ)償，征地補(bǔ)償遠(yuǎn)高于之前土地用于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，也是因此，農(nóng)民是愿意土地被征收而不愿繼續(xù)務(wù)農(nóng)的。但是，農(nóng)民和村社集體當(dāng)然也 希望地方政府給更多的征地補(bǔ)償。剛開始，村社集體和農(nóng)民要求按30倍的上限進(jìn)行補(bǔ)償，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城郊區(qū)的補(bǔ)償很快即達(dá)到30倍上限，村社集體和農(nóng)民 又會進(jìn)一步要求更多補(bǔ)償，地方政府為了順利征地，不斷突破法律規(guī)定的30倍上限。
而且，之前地方政府征地所給土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費是分 別給到村社集體和承包土地農(nóng)戶的，現(xiàn)在農(nóng)民越來越傾向于將所有補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費都分現(xiàn)金到個人。因此在很多地方出現(xiàn)了地方政府將所有征地補(bǔ) 償全部分給被征地農(nóng)民，現(xiàn)金到人，結(jié)果出現(xiàn)拿到巨額補(bǔ)償現(xiàn)金的農(nóng)民很快即花光返貧。因此中央也越來越傾向?qū)⒅暗默F(xiàn)金補(bǔ)償改為多元保障，其中一些地區(qū)探索 出來的留地安置辦法被證明是一種較好地使被征地農(nóng)民長期受益的補(bǔ)償方式。2014年中央一號文件因此專門將之前較少進(jìn)入中央文件的“留地安置”作為完善對 被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制的一種方式。
探索更多的給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制，而不是改變目前的征地制度，應(yīng)是正確的改革方向。以筆者在全國的調(diào)研來看，農(nóng)民都是盼征地盼拆遷的，因為征地拆遷可以獲得遠(yuǎn)多于之前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的巨大利益。
即使如此，當(dāng)?shù)胤秸鞯夭疬w時，農(nóng)民當(dāng)然還希望借征地拆遷來獲得更多利益，甚至因此產(chǎn)生激烈沖突。從目前情況看，征地中出現(xiàn)矛盾甚至沖突并不可怕，因為總的來講農(nóng)民是從征地拆遷中獲益的，且國家仍然在加大對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償保障力度。
在當(dāng)前中國正快速城市化的背景下，全國城市正史無前例地擴(kuò)大規(guī)模將農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這么大規(guī)模的城市化和土地征收，出現(xiàn)一些沖突是很正常的，有利益博弈就更正常。
從這個意義上講，加快推進(jìn)農(nóng)村征地制度改革的重點不在征地本身，而在如何建立多元保障機(jī)制上面。
（作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任）
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