當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 三農(nóng)動(dòng)態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 隨著農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)的日益增強(qiáng)，他們對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的要求不斷提高，只能以上述兩個(gè)例外規(guī)定作為流轉(zhuǎn)依據(jù)顯然不足夠。出于實(shí)踐需要，廣東省和廣州市分別于2005年和2011年出臺(tái)了規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，并進(jìn)行了多年的實(shí)踐探索。近期，我們對(duì)廣州市番禺區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了專題調(diào)研，現(xiàn)將所了解的情況整理匯報(bào)如下。
番禺區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的總體情況
1、流轉(zhuǎn)普遍存在，方式以出租和轉(zhuǎn)租為主。雖然番禺已成為廣州市都會(huì)區(qū)的一部分，但集體土地占全區(qū)總面積的50%，集體建設(shè)用地占全區(qū)建設(shè)用地的1/3，集體建設(shè)用地量大面廣，流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在，流轉(zhuǎn)方式以出租和轉(zhuǎn)租為主。2012年，番禺行政區(qū)劃調(diào)整前，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)超過(guò)200個(gè)，總占地4萬(wàn)多畝，平均每個(gè)園區(qū)用地200畝。這些園區(qū)多數(shù)是村集體早年在土地上建設(shè)的廠房，分塊或整體出租給企業(yè)，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)期間可轉(zhuǎn)租。例如，地處番禺中心的市橋街道沙墟二村，總面積40公頃，其中工業(yè)用地約1.3公頃，廠房約13000平方米，商業(yè)用地超過(guò)10公頃；沙墟二村的工業(yè)廠房實(shí)行租期10年、整體發(fā)包的方式，目前租金每平方米15元；商業(yè)用地以村集體建設(shè)為主，全部為短租，在租金支付方式上，通常為按月支付，并逐年遞增。
2、流轉(zhuǎn)期限有所延長(zhǎng)。在政府引導(dǎo)和推動(dòng)下，流轉(zhuǎn)的合同期限有變長(zhǎng)的趨勢(shì)，集體土地使用權(quán)人權(quán)益相對(duì)更為完整，流轉(zhuǎn)的方式類似于土地使用權(quán)的出讓。不同于月租、年租或者稍長(zhǎng)年限的出租形式，一些集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限通常達(dá)到20-30年。相比省市有關(guān)規(guī)定提出的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)期限不高于同類國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)期限（即工業(yè)用地50年，商業(yè)用地40年），集體建設(shè)用地出讓的期限仍然較短，但相比年租已經(jīng)有了顯著變化。在更加穩(wěn)定和長(zhǎng)期的合同條款下，投資人的預(yù)期更為穩(wěn)定，投資意愿增強(qiáng)。例如，位于化龍鎮(zhèn)和石基鎮(zhèn)的廣州國(guó)際展貿(mào)城和華創(chuàng)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)園，集體土地使用年限都是30年。
3、分散流轉(zhuǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)榧幸?guī)模流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)地塊由村組為主轉(zhuǎn)向村組聯(lián)合，整片集中開(kāi)發(fā)。上述國(guó)際展貿(mào)城園區(qū)和華創(chuàng)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)園區(qū)總面積分別達(dá)到4800畝和近2000畝。其中，國(guó)際展貿(mào)城是廣州大學(xué)城建設(shè)期間搬遷安置的16個(gè)村的留用地塊。為對(duì)這些土地進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，區(qū)政府成立億隆公司，與16個(gè)村集體進(jìn)行協(xié)商，整體簽訂土地使用權(quán)合同。國(guó)際展貿(mào)城的第一個(gè)項(xiàng)目是廣東光谷，一期完成252畝，總投資超過(guò)10億元。華創(chuàng)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)園一期完成1118畝，全部為石基鎮(zhèn)各村整合的集體建設(shè)用地，園區(qū)投資近20億元。
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的主要問(wèn)題
1、村集體“惜售心態(tài)”和“升值預(yù)期”明顯，集體存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍傾向于短期化。土地流轉(zhuǎn)中，村集體仍盡可能要求縮短租期，這隱含著集體對(duì)土地的升值預(yù)期。地處番禺中心區(qū)的沙墟一村與某企業(yè)關(guān)于一個(gè)商業(yè)地快的談判表明了這一點(diǎn)：企業(yè)提出的條件是40年租期，租金17元/平方米，第六年后每?jī)赡暝黾?/span>2%；村集體的條件則是期限30年，租金10元/平方米，第五年后每年遞增7%。以村集體的要求計(jì)算，集體土地價(jià)格基本與國(guó)有土地的價(jià)格相當(dāng)，基本實(shí)現(xiàn)了“同價(jià)”。若將上述地塊的未來(lái)租金折算成當(dāng)前價(jià)格，30年租期大約相當(dāng)于土地出讓金總價(jià)240萬(wàn)/畝，如果折算成同類國(guó)有用地的40年期，則出讓金為320萬(wàn)/畝。與2011年番禺區(qū)相對(duì)偏遠(yuǎn)地段的商服用地出讓價(jià)格300-350萬(wàn)/畝基本相當(dāng)。
2、集體土地抵押融資功能弱。根據(jù)我們對(duì)番禺區(qū)國(guó)際展貿(mào)城的考察，因?yàn)樗猛恋貫榧w性質(zhì)，根本無(wú)法進(jìn)行抵押融資，建設(shè)初期投入的10億元全部為企業(yè)自籌資金。而該企業(yè)之所以選擇該區(qū)域投資，一個(gè)重要原因是：政府承諾在園區(qū)附近2000畝的國(guó)有土地出讓上，拿出一定份額優(yōu)先滿足廣州光谷企業(yè)控股方。但到目前為止，國(guó)有出讓地塊仍沒(méi)有獲得批復(fù)，企業(yè)資金運(yùn)轉(zhuǎn)也面臨較大壓力。目前，雖有部分地方性金融機(jī)構(gòu)如廣東農(nóng)商銀行，對(duì)集體土地上的園區(qū)企業(yè)給與了一些支持，但通常是基于企業(yè)運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間、運(yùn)作情況良好的條件；即，金融支持是以企業(yè)既有資產(chǎn)，而不是企業(yè)的集體土地使用權(quán)為抵押。
3、土地使用權(quán)人權(quán)益保障不完善。在集體土地使用權(quán)人權(quán)益保障方面，土地使用權(quán)人在與集體的談判中處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。“假如發(fā)生糾紛，即使先前簽訂合同，但村集體總有辦法讓投資企業(yè)離開(kāi)”。番禺實(shí)施房地合一的不動(dòng)產(chǎn)登記政策，這對(duì)國(guó)有建設(shè)用地及使用人有明顯的便利和優(yōu)勢(shì)，但對(duì)集體土地使用者則是不利的。例如，番禺某城中村內(nèi)運(yùn)營(yíng)的酒店，由外來(lái)企業(yè)投資建設(shè)，但在實(shí)施產(chǎn)權(quán)登記時(shí)，實(shí)際要將酒店登記為村集體物業(yè)。
4、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一有效管理。雖然廣州市制定了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法，但實(shí)質(zhì)上對(duì)集體建設(shè)用地使用仍缺乏有效約束，對(duì)集體建設(shè)用地投資強(qiáng)度、集體土地閑置等，都沒(méi)有明確的要求和處理辦法。“辦法”要求集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入統(tǒng)一的平臺(tái)，但企業(yè)租用集體建設(shè)土地，多數(shù)只是通過(guò)村集體，很少進(jìn)行統(tǒng)一公開(kāi)的招拍掛程序。
5、流轉(zhuǎn)收益高度集中于村集體。集體建設(shè)用地出讓和出租過(guò)程中，土地資源管理部門僅收取土地登記費(fèi)等技術(shù)服務(wù)費(fèi)用，土地增值收益全部由集體獲得。處在優(yōu)勢(shì)區(qū)位的村集體，在與政府進(jìn)行的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的談判中，處于強(qiáng)勢(shì)地位。例如，地處番禺中心區(qū)的某城中村，因城市干道修建涉及該村搬遷約100戶，村集體提出以1900萬(wàn)元獲取某15000平方米工業(yè)地塊，并按“三舊”改造方式轉(zhuǎn)為居住用地后、自行開(kāi)發(fā)負(fù)責(zé)安置的方式，之后該地塊被征收3000平方米，村集體即獲得補(bǔ)償700萬(wàn)。剩余土地開(kāi)發(fā)也因“工轉(zhuǎn)商”的補(bǔ)交費(fèi)用問(wèn)題擱置，道路修建也始終沒(méi)有動(dòng)工。
幾點(diǎn)思考
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中需要解決的兩個(gè)最重要的問(wèn)題：
首先是集體建設(shè)用地的融資功能如何實(shí)現(xiàn)？我們認(rèn)為，抵押和融資功能不足的主要原因在于：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的短期化傾向，“同地”不“同期”，進(jìn)而限制了“同權(quán)”（抵押權(quán)）。而“同期”在一定程度上取決于集體組織的利益訴求。
其次是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益如何分配？我們認(rèn)為，政府應(yīng)基于公平性和普惠性原則獲得部分收益。土地征收中形成的增值收益大部分由政府獲得盡管受到諸多非議，但這種土地制度對(duì)我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了重要作用，例如用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)、耕地保護(hù)投入等。就目前的情況看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，特別是在城中村以及近郊區(qū)，村集體幾乎獲得全部增值收益。這既對(duì)城市居民不公平，也對(duì)不在規(guī)劃范圍內(nèi)的更廣大的其他農(nóng)村不公平。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在保障權(quán)利人良好的生產(chǎn)、生活和居住條件的基礎(chǔ)上，更加重視土地增值收益的普惠性和公平性。土地的使用和用途轉(zhuǎn)換，在杜絕“暴力”的同時(shí)，也要限制“暴富”。以廣州大學(xué)城南岸10平方公里的土地開(kāi)發(fā)為例，根據(jù)初步測(cè)算，土地出讓后實(shí)現(xiàn)收益約50億元，滿足村集體要求的補(bǔ)償資金約45億元，而計(jì)劃投資修建的一條過(guò)江隧道的投資超過(guò)10億元，因?yàn)闊o(wú)法平衡收支，所以項(xiàng)目很難啟動(dòng)。
對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的建議
1、加快轉(zhuǎn)變按土地所有制進(jìn)行管理的制度，建立按用地性質(zhì)管理的制度，并逐步統(tǒng)一使用年限和權(quán)利等。對(duì)集體建設(shè)用地，除保留一定比例的集體建設(shè)用地由村集體靈活決定流轉(zhuǎn)方式外，從保護(hù)使用權(quán)人的角度出發(fā)，鼓勵(lì)由以出租、轉(zhuǎn)租等短期流轉(zhuǎn)為主向出讓、轉(zhuǎn)讓等長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)為主轉(zhuǎn)變。建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理平臺(tái)，遠(yuǎn)期逐步納入統(tǒng)一的土地管理（流轉(zhuǎn)）體系，參照國(guó)有建設(shè)用地相同類型進(jìn)行管理。以流轉(zhuǎn)管理平臺(tái)為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與，為集體建設(shè)用地使用權(quán)人提供金融支持。
2、強(qiáng)化規(guī)劃和稅收立法，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)、稅收調(diào)節(jié)，引導(dǎo)集體建設(shè)用地利用方向和增值收益分配。對(duì)城區(qū)建設(shè)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，政府要放棄通過(guò)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度限制集體建設(shè)用地使用、將來(lái)進(jìn)行征收的想法，允許村集體自行開(kāi)發(fā)集體所有土地。強(qiáng)化規(guī)劃約束力，按分區(qū)情況進(jìn)行開(kāi)發(fā)密度和強(qiáng)度的控制，消除按所有制控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的約束。推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的市場(chǎng)化，允許村集體和民間資本按照相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和集體土地開(kāi)發(fā)，并平等享有國(guó)有土地權(quán)益。通過(guò)提高土地增值稅稅率等手段，提高政府對(duì)集體建設(shè)用地增值收益分配的份額。
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