——一評2014年中央一號文件
一、
當(dāng)前全國各地正在大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，甚至出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體唯新了之的情況，忽視了家庭經(jīng)營尤其是2億多戶小農(nóng)經(jīng)營的基礎(chǔ)地位。實際上，2014年中央一號文件已經(jīng)注意到了這個問題。即使對比一號文件與十八屆三中全會決議，也會發(fā)現(xiàn)中央在關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)上的政策轉(zhuǎn)向。
相對于十八屆三中全會相關(guān)條款，一號文件中有三點值得注意：
一是強調(diào)“鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)”，而不再是三中全會所籠統(tǒng)規(guī)定的“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”，這里面多了一個“有條件的農(nóng)戶”的限定詞。這個限定詞，再加上一號文件第21條最后一句“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強制推動”，可以看出，從十八屆三中全會到一號文件出臺，中央鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策就發(fā)生了較大幅度的調(diào)整。
二是一號文件中規(guī)定“探索建立工商農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險保障金制度，嚴(yán)禁農(nóng)地非農(nóng)化”，后面一句雖然只是一個一般性的強調(diào)，卻透露出中央對工商資本下鄉(xiāng)圈地非農(nóng)使用的擔(dān)憂。而前面一句也透露出中央對工商資本下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)失敗的擔(dān)憂。
三是一號文件中不再有三中全會決議中的“推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”一句，而是在導(dǎo)語部分寫道“推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動力，立足國情農(nóng)情，順應(yīng)時代要求，堅持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)與多種經(jīng)營形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)精耕細作與現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)裝備相輔相成”，這里面，堅持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，與各種經(jīng)營形式共同發(fā)展，與三中全會決議中“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”一句，少了“推進”二字。而且，一號文件中還奇跡般地出現(xiàn)了“傳統(tǒng)精耕細作”一詞，這個“傳統(tǒng)精耕細作”當(dāng)然是與家庭經(jīng)營相匹配的。
一號文件在關(guān)于“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”部分提到家庭農(nóng)場，規(guī)定“按照自愿原則開展家庭農(nóng)場登記”，且一號文件中出現(xiàn)“家庭農(nóng)場”僅此一處，而不是三中全會中“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”。一號文件關(guān)于“家庭農(nóng)場”的說法趨于理性，而“專業(yè)大戶”一詞根本就沒有出現(xiàn)。同時，三中全會中多次提到的“工商資本”、“農(nóng)業(yè)企業(yè)”、“企業(yè)經(jīng)營”，一號文件中除提到要“探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險保障金制度”，和要“鼓勵發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，推動集群發(fā)展，密切與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系”外，不再提到。且一號文件所提到的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體幾乎都是加上限定詞的提到。也就是說，三中全會鼓勵工商資本下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的精神，到一號文件中已變得謹慎，不僅沒有了鼓勵，而且多有限定。
二、
也就是說，從十八屆三中全會到2014年中央一號文件，中央關(guān)于“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”、“發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的表述有了很大的變化，這種變化不只是一號文件細化了十八屆三中全會決議相關(guān)條款的規(guī)定，而且在政策重點和政策方向上都有比較大的變化，這種變化歸結(jié)起來主要表現(xiàn)在兩個方面，第一是更加強調(diào)家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度更為審慎。第二是對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、工商企業(yè)通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地進入農(nóng)業(yè)變得謹慎且猶豫起來。這其實是一個問題的兩個方面，即在當(dāng)前及未來一個時期，中國農(nóng)業(yè)主體到底是誰，土地究竟應(yīng)該要由誰來種，國家政策究竟是要重點鼓勵誰、扶持誰、支持誰和發(fā)展誰的問題。
中央為什么會在如此之短的時間內(nèi)即發(fā)生如此巨大的關(guān)于誰來種田的政策逆轉(zhuǎn)？發(fā)生這種政策逆轉(zhuǎn)的原因是基于中國當(dāng)前的國情農(nóng)情。
第一，從國情上講，當(dāng)前中國仍然有近七億人口居住在農(nóng)村，其中近3億農(nóng)業(yè)勞動力，此外，還有2億多進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工，其中大部分并未獲得在城市體面安居的穩(wěn)定就業(yè)和有保障收入條件，這些進城農(nóng)民工還可能要返回農(nóng)村，且他們的父母、子女大都留守農(nóng)村。雖然隨著經(jīng)濟進一步發(fā)展，城市進一步擴張，會有越來越多進城農(nóng)民在城市體面安居下來，但9億農(nóng)民（包括農(nóng)民工）進城必是一個長期的過程，不可能一蹴而就。在還有占中國人口總數(shù)大約一半的農(nóng)村人口仍然需要從農(nóng)業(yè)中獲得收入與就業(yè)的國情下面，如果通過國家政策甚至財政手段來推進農(nóng)村土地從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)到專業(yè)大戶甚至工商企業(yè)，則，仍然留居農(nóng)村的如此龐大的農(nóng)民就不僅失去了農(nóng)業(yè)收入，而且失去了農(nóng)業(yè)就業(yè)。沒有農(nóng)業(yè)收入與就業(yè)，如此巨大的不可能立即體面進城的農(nóng)村人口將導(dǎo)致嚴(yán)重問題。
有一種意見認為，農(nóng)戶將自己承包地流轉(zhuǎn)出去，可以得到租金，不也是收入嗎？這種認識存在嚴(yán)重問題，第一，土地租金收入低于務(wù)農(nóng)收入。第二，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身是就業(yè)的一部分，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如此龐大農(nóng)業(yè)勞動力做什么？第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身使農(nóng)民可以保證自給自足，從而可以極大地降低生活消費。
在農(nóng)村人口基數(shù)仍然龐大，農(nóng)民進城難以體面安居的國情下面，農(nóng)民不僅要從農(nóng)業(yè)中獲得收入，而且要以農(nóng)業(yè)作為主要就業(yè)手段時，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的國情條件就不具備，國家在對待土地流轉(zhuǎn)制度就應(yīng)慎重。
第二，從農(nóng)情上看，當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)勞動力的主體是中老年農(nóng)民，這些中老年農(nóng)民因為年齡比較大，在城市缺少就業(yè)機會，而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正好。中老年農(nóng)業(yè)勞動力種地，一定是精耕細作，他們所種土地的糧食一定是極高的單產(chǎn)。就筆者和所在研究中心這些年在全國的調(diào)研，中老年農(nóng)民種田，其糧食單產(chǎn)都是遠遠高于規(guī)模經(jīng)營的。除中老年農(nóng)民種田以外，農(nóng)村還有一個數(shù)量不大但極其重要的“中農(nóng)”群體，這個“中農(nóng)”群體是因為各種原因而無法或不愿離開農(nóng)村進城的中青年夫妻，這樣的中青年夫妻將進城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)戶流出的耕地流入，形成一定的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，他們從農(nóng)地和副業(yè)中可以獲得不低于外出務(wù)工收入，他們就可以安心在農(nóng)村務(wù)農(nóng)。“中農(nóng)”經(jīng)濟收入在村莊，社會關(guān)系在村莊，收入比較高，家庭生活又完整，這樣的“中農(nóng)”家庭就成為農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中的“中堅農(nóng)民”，他們是村莊公共品的積極建設(shè)者，是農(nóng)業(yè)技術(shù)的骨干推廣者，是農(nóng)機的主要使用者，是人情的熱情參與者，是社會秩序的積極維護者�？傊M城農(nóng)民將他們的承包地流轉(zhuǎn)給村莊內(nèi)因種種原因而無法或不能離開村莊的中青年夫妻，從而形成30~50畝規(guī)模經(jīng)營，也就在農(nóng)村形成了一個崛起的“中農(nóng)”群體。老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)，就不僅具有極高的糧食生產(chǎn)能力，具有相當(dāng)?shù)霓r(nóng)技推廣動力，而且使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變得穩(wěn)定有序。
也就是說，無論是從國情還是從農(nóng)情來看，當(dāng)前以家庭承包制為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度仍然具有活力，以小農(nóng)家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)仍然具有活力。支持家庭經(jīng)營，而不是推動土地流轉(zhuǎn)，至少還應(yīng)是未來十年甚至二十年農(nóng)村政策的基本方面。
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