當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評(píng)論 >> 文件解讀 >> ——一評(píng)2014年中央一號(hào)文件
一、
當(dāng)前全國(guó)各地正在大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，甚至出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體唯新了之的情況，忽視了家庭經(jīng)營(yíng)尤其是2億多戶小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位。實(shí)際上，2014年中央一號(hào)文件已經(jīng)注意到了這個(gè)問題。即使對(duì)比一號(hào)文件與十八屆三中全會(huì)決議，也會(huì)發(fā)現(xiàn)中央在關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)上的政策轉(zhuǎn)向。
相對(duì)于十八屆三中全會(huì)相關(guān)條款，一號(hào)文件中有三點(diǎn)值得注意：
一是強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而不再是三中全會(huì)所籠統(tǒng)規(guī)定的“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，這里面多了一個(gè)“有條件的農(nóng)戶”的限定詞。這個(gè)限定詞，再加上一號(hào)文件第21條最后一句“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動(dòng)”，可以看出，從十八屆三中全會(huì)到一號(hào)文件出臺(tái)，中央鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策就發(fā)生了較大幅度的調(diào)整。
二是一號(hào)文件中規(guī)定“探索建立工商農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，嚴(yán)禁農(nóng)地非農(nóng)化”，后面一句雖然只是一個(gè)一般性的強(qiáng)調(diào)，卻透露出中央對(duì)工商資本下鄉(xiāng)圈地非農(nóng)使用的擔(dān)憂。而前面一句也透露出中央對(duì)工商資本下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)失敗的擔(dān)憂。
三是一號(hào)文件中不再有三中全會(huì)決議中的“推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新”一句，而是在導(dǎo)語部分寫道“推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動(dòng)力，立足國(guó)情農(nóng)情，順應(yīng)時(shí)代要求，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)與多種經(jīng)營(yíng)形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)精耕細(xì)作與現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)裝備相輔相成”，這里面，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，與各種經(jīng)營(yíng)形式共同發(fā)展，與三中全會(huì)決議中“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新”一句，少了“推進(jìn)”二字。而且，一號(hào)文件中還奇跡般地出現(xiàn)了“傳統(tǒng)精耕細(xì)作”一詞，這個(gè)“傳統(tǒng)精耕細(xì)作”當(dāng)然是與家庭經(jīng)營(yíng)相匹配的。
一號(hào)文件在關(guān)于“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”部分提到家庭農(nóng)場(chǎng)，規(guī)定“按照自愿原則開展家庭農(nóng)場(chǎng)登記”，且一號(hào)文件中出現(xiàn)“家庭農(nóng)場(chǎng)”僅此一處，而不是三中全會(huì)中“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”。一號(hào)文件關(guān)于“家庭農(nóng)場(chǎng)”的說法趨于理性，而“專業(yè)大戶”一詞根本就沒有出現(xiàn)。同時(shí)，三中全會(huì)中多次提到的“工商資本”、“農(nóng)業(yè)企業(yè)”、“企業(yè)經(jīng)營(yíng)”，一號(hào)文件中除提到要“探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”，和要“鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，推動(dòng)集群發(fā)展，密切與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系”外，不再提到。且一號(hào)文件所提到的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體幾乎都是加上限定詞的提到。也就是說，三中全會(huì)鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的精神，到一號(hào)文件中已變得謹(jǐn)慎，不僅沒有了鼓勵(lì)，而且多有限定。
二、
也就是說，從十八屆三中全會(huì)到2014年中央一號(hào)文件，中央關(guān)于“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”、“發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”的表述有了很大的變化，這種變化不只是一號(hào)文件細(xì)化了十八屆三中全會(huì)決議相關(guān)條款的規(guī)定，而且在政策重點(diǎn)和政策方向上都有比較大的變化，這種變化歸結(jié)起來主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一是更加強(qiáng)調(diào)家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位，對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度更為審慎。第二是對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、工商企業(yè)通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地進(jìn)入農(nóng)業(yè)變得謹(jǐn)慎且猶豫起來。這其實(shí)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，即在當(dāng)前及未來一個(gè)時(shí)期，中國(guó)農(nóng)業(yè)主體到底是誰，土地究竟應(yīng)該要由誰來種，國(guó)家政策究竟是要重點(diǎn)鼓勵(lì)誰、扶持誰、支持誰和發(fā)展誰的問題。
中央為什么會(huì)在如此之短的時(shí)間內(nèi)即發(fā)生如此巨大的關(guān)于誰來種田的政策逆轉(zhuǎn)？發(fā)生這種政策逆轉(zhuǎn)的原因是基于中國(guó)當(dāng)前的國(guó)情農(nóng)情。
第一，從國(guó)情上講，當(dāng)前中國(guó)仍然有近七億人口居住在農(nóng)村，其中近3億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，此外，還有2億多進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工，其中大部分并未獲得在城市體面安居的穩(wěn)定就業(yè)和有保障收入條件，這些進(jìn)城農(nóng)民工還可能要返回農(nóng)村，且他們的父母、子女大都留守農(nóng)村。雖然隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，城市進(jìn)一步擴(kuò)張，會(huì)有越來越多進(jìn)城農(nóng)民在城市體面安居下來，但9億農(nóng)民（包括農(nóng)民工）進(jìn)城必是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不可能一蹴而就。在還有占中國(guó)人口總數(shù)大約一半的農(nóng)村人口仍然需要從農(nóng)業(yè)中獲得收入與就業(yè)的國(guó)情下面，如果通過國(guó)家政策甚至財(cái)政手段來推進(jìn)農(nóng)村土地從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)到專業(yè)大戶甚至工商企業(yè)，則，仍然留居農(nóng)村的如此龐大的農(nóng)民就不僅失去了農(nóng)業(yè)收入，而且失去了農(nóng)業(yè)就業(yè)。沒有農(nóng)業(yè)收入與就業(yè)，如此巨大的不可能立即體面進(jìn)城的農(nóng)村人口將導(dǎo)致嚴(yán)重問題。
有一種意見認(rèn)為，農(nóng)戶將自己承包地流轉(zhuǎn)出去，可以得到租金，不也是收入嗎？這種認(rèn)識(shí)存在嚴(yán)重問題，第一，土地租金收入低于務(wù)農(nóng)收入。第二，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身是就業(yè)的一部分，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如此龐大農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力做什么？第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身使農(nóng)民可以保證自給自足，從而可以極大地降低生活消費(fèi)。
在農(nóng)村人口基數(shù)仍然龐大，農(nóng)民進(jìn)城難以體面安居的國(guó)情下面，農(nóng)民不僅要從農(nóng)業(yè)中獲得收入，而且要以農(nóng)業(yè)作為主要就業(yè)手段時(shí)，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的國(guó)情條件就不具備，國(guó)家在對(duì)待土地流轉(zhuǎn)制度就應(yīng)慎重。
第二，從農(nóng)情上看，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的主體是中老年農(nóng)民，這些中老年農(nóng)民因?yàn)槟挲g比較大，在城市缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正好。中老年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力種地，一定是精耕細(xì)作，他們所種土地的糧食一定是極高的單產(chǎn)。就筆者和所在研究中心這些年在全國(guó)的調(diào)研，中老年農(nóng)民種田，其糧食單產(chǎn)都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的。除中老年農(nóng)民種田以外，農(nóng)村還有一個(gè)數(shù)量不大但極其重要的“中農(nóng)”群體，這個(gè)“中農(nóng)”群體是因?yàn)楦鞣N原因而無法或不愿離開農(nóng)村進(jìn)城的中青年夫妻，這樣的中青年夫妻將進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)戶流出的耕地流入，形成一定的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，他們從農(nóng)地和副業(yè)中可以獲得不低于外出務(wù)工收入，他們就可以安心在農(nóng)村務(wù)農(nóng)。“中農(nóng)”經(jīng)濟(jì)收入在村莊，社會(huì)關(guān)系在村莊，收入比較高，家庭生活又完整，這樣的“中農(nóng)”家庭就成為農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中的“中堅(jiān)農(nóng)民”，他們是村莊公共品的積極建設(shè)者，是農(nóng)業(yè)技術(shù)的骨干推廣者，是農(nóng)機(jī)的主要使用者，是人情的熱情參與者，是社會(huì)秩序的積極維護(hù)者�？傊�，進(jìn)城農(nóng)民將他們的承包地流轉(zhuǎn)給村莊內(nèi)因種種原因而無法或不能離開村莊的中青年夫妻，從而形成30~50畝規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也就在農(nóng)村形成了一個(gè)崛起的“中農(nóng)”群體。老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)，就不僅具有極高的糧食生產(chǎn)能力，具有相當(dāng)?shù)霓r(nóng)技推廣動(dòng)力，而且使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變得穩(wěn)定有序。
也就是說，無論是從國(guó)情還是從農(nóng)情來看，當(dāng)前以家庭承包制為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度仍然具有活力，以小農(nóng)家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)仍然具有活力。支持家庭經(jīng)營(yíng)，而不是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，至少還應(yīng)是未來十年甚至二十年農(nóng)村政策的基本方面。
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