當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，其中主要是指集體成員對(duì)集體土地享受利益的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。例如，“鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，“允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”，等等。這些權(quán)利都是農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的受益權(quán)。為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員對(duì)集體土地的各項(xiàng)具體財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有必要從農(nóng)民集體土地所有權(quán)的目的與權(quán)能的關(guān)系認(rèn)識(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)之集體成員的受益權(quán)能。本文擬對(duì)集體成員對(duì)集體土地的受益權(quán)與農(nóng)民集體土地所有權(quán)的關(guān)系、集體成員的土地受益權(quán)能的內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)加以論述。
一、集體成員受益權(quán)能是集體土地所有權(quán)的權(quán)能
權(quán)利在本質(zhì)上是法律保障主體能夠依法實(shí)現(xiàn)利益的意志自由。這一本質(zhì)的外化形式就是權(quán)能，權(quán)能并不是獨(dú)立于權(quán)利的概念，而是權(quán)利本質(zhì)的外化形式。意大利現(xiàn)代羅馬法學(xué)家彭梵得認(rèn)為，權(quán)利的本質(zhì)是受法律保障的在外部世界實(shí)施行為的權(quán)能。他指出：“在法確定的限度內(nèi)或者說應(yīng)當(dāng)具備法定條件時(shí)，人的活動(dòng)是自由的，國家保護(hù)它不受任何侵犯。一切受保障的、在外部世界實(shí)施行為的權(quán)能也叫做法權(quán)（ius）……”[1]可見，權(quán)能只是權(quán)利本質(zhì)的外化形式，是法律保障權(quán)利主體于外部世界實(shí)施行為的可能性。所有權(quán)的權(quán)能，也即所有權(quán)的內(nèi)容，是指所有權(quán)人為實(shí)現(xiàn)對(duì)其所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的利益，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依其自由意志能夠?qū)ζ洳粍?dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)采取各種手段的能力，它不是一般的能力，是受法律強(qiáng)制力保障的所有人對(duì)其所有物自由支配的意志力，是所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)可以為各種行為的法律上的能為性。集體所有權(quán)的目的就是要實(shí)現(xiàn)集體成員的利益。沒有集體成員的受益權(quán)能集體所有權(quán)的目的不能最終實(shí)現(xiàn)。為集體土地所有權(quán)目的實(shí)現(xiàn)所必須，集體土地所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括集體成員對(duì)集體土地的受益權(quán)能。
集體成員受益權(quán)能就是集體成員得依據(jù)集體的管理和分配從集體財(cái)產(chǎn)上享受利益的權(quán)能，也即集體所有權(quán)具有的使集體成員享受集體財(cái)產(chǎn)利益的權(quán)能。農(nóng)民集體所有權(quán)是本集體的成員集體對(duì)屬于本集體的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)，其最終目的就是要實(shí)現(xiàn)本集體的成員利益。本集體的成員集體是集體所有權(quán)的主體，成員集體是由成員構(gòu)成的，是成員個(gè)人的綜合體，并不是獨(dú)立于成員個(gè)人的具有獨(dú)立人格的組織。因此，作為集體所有權(quán)主體的集體是成員與集體的統(tǒng)一，集體所有權(quán)的權(quán)能也是由集體與成員行使的。例如，管理和處分權(quán)能就是由成員集體行使的，占有、使用、收益的權(quán)能可以由成員集體行使，也可以在集體的管理下由成員個(gè)人行使。集體所有權(quán)的目的就是要實(shí)現(xiàn)集體成員的利益，集體成員享受對(duì)集體所有權(quán)的利益就是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。那么，集體所有權(quán)如何將其利益最終實(shí)現(xiàn)于集體成員呢？就是要賦予集體成員享有集體利益的手段，這種手段就是集體成員對(duì)集體所有權(quán)利益的受益權(quán)能。通過集體成員受益權(quán)能的行使，集體所有權(quán)的目的利益最終實(shí)現(xiàn)。因此，如果不賦予集體成員在集體所有權(quán)行使中的受益權(quán)能，集體所有權(quán)的目的最終是不能實(shí)現(xiàn)的。集體所有權(quán)之收益權(quán)能和受益權(quán)能是不同的。收益權(quán)能是指對(duì)集體所有的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)所產(chǎn)生的孽息的收�。欢芤鏅�(quán)能是指成員在集體所有物上享受利益的總稱。在集體所有權(quán)行使過程中，集體成員民主參與就是為了實(shí)現(xiàn)其利益。集體成員在集體所有權(quán)行使過程中實(shí)現(xiàn)的利益有兩個(gè)方面：一是成員個(gè)人的共享利益，一是成員個(gè)人分享利益。成員個(gè)人的共享利益主要是對(duì)集體供給的農(nóng)村公共物品和公益設(shè)施所享有的利益，可以是對(duì)集體所有的公共設(shè)施的利用，例如對(duì)集體水利設(shè)施的利用，對(duì)集體文化設(shè)施的利用等。個(gè)人的分享利益是指集體成員從集體所有權(quán)的利益分配中實(shí)現(xiàn)的個(gè)人獨(dú)立享有的利益，可以是對(duì)集體所有物的權(quán)利的取得資格，例如，依法取得對(duì)集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，依法取得集體土地的宅基地使用權(quán)等；也可以是從集體所有權(quán)取得可分配的財(cái)產(chǎn)利益，例如集體土地征收補(bǔ)償款的分配，集體福利分配等。例如，由集體所有權(quán)上承包土地的利益，從集體所有權(quán)分配取得的征地補(bǔ)償款、集體分配的福利款。
集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能由集體行使時(shí)，集體收取的孳息，可用于建造集體公共設(shè)施，可以用于集體成員的福利分配，在此基礎(chǔ)上集體成員的受益權(quán)能得以實(shí)現(xiàn)，也就是集體所有權(quán)的目的實(shí)現(xiàn)。集體要取得收益就必須對(duì)集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營管理，集體通過經(jīng)營管理取得收益后，也只有經(jīng)過集體的管理，利用集體收益建造集體公共設(shè)施并對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行管理，才能實(shí)現(xiàn)集體成員的受益權(quán)�？梢姽芾頇�(quán)能是受益權(quán)能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，但管理權(quán)能為什么要做出這樣的安排就是因?yàn)榧w所有權(quán)的目的就是要實(shí)現(xiàn)集體成員利益，集體成員具有受益權(quán)。對(duì)集體成員具有受益權(quán)可能不會(huì)有反對(duì)的意見，但對(duì)于為什么將集體成員的受益權(quán)概括為集體所有權(quán)的權(quán)能就有不少異議。對(duì)這一問題理解的難點(diǎn)在于集體和成員的關(guān)系。筆者始終堅(jiān)持集體與成員辯證統(tǒng)一的觀點(diǎn)，《物權(quán)法》也已經(jīng)明確規(guī)定農(nóng)民集體所有權(quán)的主體是本集體的成員集體，并沒有規(guī)定集體所有權(quán)的主體是獨(dú)立于集體成員的具有抽象人格的法人組織，因此，集體與成員不能絕然分開。集體成員的受益權(quán)能首先是集體所有權(quán)的權(quán)能。成員作為集體的成員才能在集體土地上和財(cái)產(chǎn)收益上享受利益，集體成員受益的結(jié)果是實(shí)現(xiàn)其個(gè)人的利益。因而集體成員受益權(quán)能既是集體的又是個(gè)人的，是辯證統(tǒng)一的。集體土地所有權(quán)的成員受益權(quán)能是集體權(quán)能和成員個(gè)人權(quán)利的統(tǒng)一，不能因?yàn)槌蓡T個(gè)人受益就否定成員受益權(quán)能是集體土地所有權(quán)的權(quán)能。因?yàn)榧w土地公有制的本質(zhì)就是集體土地公有制基礎(chǔ)上的個(gè)人所有制。例如，集體進(jìn)行土地承包時(shí)，每個(gè)集體成員都有平等地承包集體土地的權(quán)利，每個(gè)集體成員都能夠平等地承包集體土地，這是集體土地所有權(quán)的集體成員受益權(quán)能的體現(xiàn)，而就某個(gè)成員來講，具體承包了特定的地塊，取得了承包經(jīng)營權(quán)則實(shí)現(xiàn)了個(gè)人的受益權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)屬于他個(gè)人的權(quán)利，以家庭為單位享有。因此，離開了集體土地所有權(quán)的成員受益權(quán)能，作為個(gè)人的成員不能實(shí)現(xiàn)其受益權(quán)，集體所有權(quán)的目的也實(shí)現(xiàn)不了。從集體所有權(quán)觀察它具有使集體成員受益的可能性，而從集體成員觀察具有從集體所有權(quán)上受益的可能性，統(tǒng)一起來就稱之為集體成員受益權(quán)能。只有集體土地所有權(quán)有使集體成員受益的權(quán)能，集體成員個(gè)人才可能受益。如果集體土地所有權(quán)就不具有集體成員受益權(quán)能，集體成員則不可能從集體所有權(quán)上受益。這就如同只有集體所有權(quán)實(shí)行集體成員民主管理，集體成員才能參與民主管理，享有表決權(quán)；如果集體所有權(quán)不實(shí)行成員的民主管理，集體成員便不能享有民主管理的權(quán)利。因此，只有集體土地所有權(quán)的成員受益權(quán)能，才能實(shí)現(xiàn)集體成員享有集體所有權(quán)的利益目的。集體成員受益權(quán)能是集體所有權(quán)目的利益最終實(shí)現(xiàn)的必不可少的權(quán)能。集體土地所有權(quán)之集體成員受益權(quán)能是與集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能、處分權(quán)能對(duì)接的。例如，通過管理權(quán)能的行使制定了集體土地承包方案，集體成員的受益權(quán)能才能行使，依據(jù)集體成員的受益權(quán)能，集體實(shí)施發(fā)包之處分權(quán)能，集體成員個(gè)人取得了承包經(jīng)營權(quán)。由于集體所有權(quán)的主體是成員集體，成員利益的實(shí)現(xiàn)是集體所有權(quán)的最終目的，因此集體成員平等享有的受益權(quán)能也就是集體所有權(quán)的權(quán)能。集體成員集體是集體所有權(quán)的主體，集體成員受益權(quán)能是集體所有權(quán)的權(quán)能，與集體成員個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)是一致的，二者并不矛盾，并不會(huì)因?yàn)閷⒓w成員受益權(quán)能作為集體所有權(quán)權(quán)能，妨害集體成員個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如果發(fā)生集體土地所有權(quán)的管理組織，例如村民委員會(huì)不履行集體成員受益權(quán)能職責(zé)或者損害集體成員的權(quán)利，作為集體所有權(quán)主體的成員集體就會(huì)利用集體成員的受益權(quán)能對(duì)抗和糾正管理組織的行為。因此，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定集體成員對(duì)集體土地的受益權(quán)能是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能。這樣認(rèn)識(shí)集體土地所有權(quán)的權(quán)能，才不至于將農(nóng)民集體土地所有權(quán)與集體成員的個(gè)人利益對(duì)立起來，認(rèn)為強(qiáng)調(diào)集體成員對(duì)集體土地的權(quán)利就損害了集體所有權(quán)的公有制性質(zhì)，恰恰相反，集體成員個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)正是集體所有權(quán)的目的實(shí)現(xiàn)，而正是集體成員受益的權(quán)能使集體所有權(quán)目的利益得以實(shí)現(xiàn)。這樣有利于克服僅僅強(qiáng)調(diào)集體土地公有制而忽視集體成員利益的僵化思維，也有利于防止單純強(qiáng)調(diào)成員個(gè)體的私人利益的私有化傾向，真正實(shí)現(xiàn)公有制目的與成員個(gè)人利益享有的統(tǒng)一。十八屆三中全會(huì)通過的《決定》強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，為此必須首先強(qiáng)化農(nóng)民集體土地所有權(quán)使集體成員受益的權(quán)能，這是集體成員權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。
二、集體成員受益權(quán)能的內(nèi)容
集體成員受益權(quán)能就是集體成員依據(jù)集體所有權(quán)的管理規(guī)約或者集體的利益分配方案從集體所有權(quán)享受利益或者取得分配利益的權(quán)能。
享受利益就是集體成員平等地享用集體福利設(shè)施的權(quán)利，例如，利用集體的農(nóng)田水利設(shè)施、利用集體的文化體育等公益設(shè)施等。享受利益的權(quán)能應(yīng)當(dāng)依據(jù)集體相關(guān)設(shè)施的管理規(guī)約，在集體的管理下，利用集體的公共設(shè)施。例如，依據(jù)集體管理規(guī)則或者習(xí)慣，在集體的水庫中成員可以自由取水的，每個(gè)集體成員直接自由取水，受益權(quán)能就實(shí)現(xiàn)了其用水利益目的；集體的體育場(chǎng)館，成員可以自由利用鍛煉身體的，成員自由利用就實(shí)現(xiàn)了其用益目的。如果集體管理規(guī)約規(guī)定，成員利用集體的水利設(shè)施需要由集體安排并交付使用費(fèi)的，成員就應(yīng)當(dāng)按照集體的安排利用集體水利設(shè)施并交付使用費(fèi)。無論是自由無償利用或者是服從管理的付費(fèi)使用，集體成員都有利用的權(quán)能，在符合利用規(guī)約的情況下，集體不得拒絕某個(gè)集體成員的利用，也不能對(duì)某個(gè)集體成員歧視對(duì)待，因?yàn)檫@是集體土地所有權(quán)之權(quán)能，每個(gè)集體成員平等享有集體所有權(quán)。
集體成員取得利益的受益權(quán)能就是依據(jù)集體的財(cái)產(chǎn)分配方案能夠從集體取得財(cái)產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)權(quán)利或者福利的權(quán)能。例如，依據(jù)集體的土地承包經(jīng)營方案，經(jīng)集體發(fā)包程序取得土地承包經(jīng)營權(quán)；經(jīng)過宅基地使用權(quán)的設(shè)定程序，取得對(duì)集體土地的宅基地使用權(quán)；依據(jù)集體的土地征收補(bǔ)償款或其他財(cái)產(chǎn)分配方案，取得集體分配的財(cái)產(chǎn)；依據(jù)集體的福利分配取得福利財(cái)產(chǎn)，例如集體發(fā)放的養(yǎng)老補(bǔ)貼、子女教育補(bǔ)貼、合作醫(yī)療補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等。
集體成員在集體所有權(quán)上受益權(quán)能的行使有兩個(gè)層次：一是在集體管理權(quán)能中參與有關(guān)集體成員利益實(shí)現(xiàn)的決議，這既是集體成員在集體所有權(quán)之管理權(quán)能中的參與權(quán)的體現(xiàn)，又是其享有的受益權(quán)能的體現(xiàn)；另一個(gè)是以個(gè)人行為享受集體福利中的利益或者取得集體分配的財(cái)產(chǎn)和利益。對(duì)于集體公益設(shè)施如何為集體成員服務(wù)、實(shí)現(xiàn)集體成員的利益應(yīng)當(dāng)由集體成員集體民主議定，制定管理規(guī)則；在集體的管理下，只要集體成員有享用的行為或者表示的，集體就應(yīng)當(dāng)滿足其享用。例如，集體的公園或者體育場(chǎng)館對(duì)成員免費(fèi)開放，集體成員以自己的行為休閑、鍛煉即行使了受益權(quán)能，實(shí)現(xiàn)了他的利益。集體的影劇院需要購票才能進(jìn)人觀看的，集體成員購票觀看，其就近觀看演出的方便利益就是其所受利益。集體的水利設(shè)施為集體成員提供生活用水和生產(chǎn)用水服務(wù)，集體成員有用水要求的，集體就應(yīng)當(dāng)提供。對(duì)于集體土地征用款的分配、土地承包方案等都由集體成員民主議定，集體成員接受集體的分配就取得了財(cái)產(chǎn)利益。當(dāng)集體成員享受或者取得利益的受益權(quán)能受到來自集體組織或者其他人的干涉而不能實(shí)現(xiàn)其利益的，則應(yīng)當(dāng)由集體成員依法排除之集體成員受益權(quán)能不僅表現(xiàn)為從集體所有的土地上取得財(cái)產(chǎn)利益和權(quán)利，也表現(xiàn)為對(duì)權(quán)利的保有。例如，從集體土地所有權(quán)上分配取得土地征收補(bǔ)償款，即取得對(duì)補(bǔ)償款的所有權(quán)；取得承包地的，則享有土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)，并且長久不變；對(duì)宅基地的享用，則取得宅基地使用權(quán)用益物權(quán)，長久不變。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)都有豐富的用益物權(quán)內(nèi)容。
三、集體土地所有權(quán)行使中集體成員共享利益的保障
目前，集體所有權(quán)行使中集體成員的共享利益實(shí)現(xiàn)存在的主要問題是農(nóng)村集體提供給集體成員享用的公共物品短缺。“農(nóng)村公共物品是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或者農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同需要的產(chǎn)品和服務(wù)。”[2]例如，農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施，農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)，農(nóng)業(yè)科技服務(wù)，農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)防服務(wù)，動(dòng)植物病蟲害防治服務(wù)，農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療設(shè)施及其服務(wù)，農(nóng)村文化體育設(shè)施及其服務(wù)，農(nóng)村教育設(shè)施及其服務(wù)，農(nóng)村通訊、網(wǎng)絡(luò)、電視設(shè)施及其服務(wù)，自來水設(shè)施及其服務(wù)，等等。這些設(shè)施和服務(wù)一般是由國家公共財(cái)政、集體組織提供，為農(nóng)村居民共同享用的產(chǎn)品和服務(wù)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的條件下，農(nóng)村公共物品主要由農(nóng)村集體組織負(fù)擔(dān)，國家的公共財(cái)政雖然也對(duì)農(nóng)村有所投入，但主要投在城市，對(duì)農(nóng)村僅僅是民辦公助而已。雖然，近年來國家強(qiáng)調(diào)工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺，國家公共財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)的投入，但由于歷史欠賬過多和城鄉(xiāng)差距的不斷拉大，農(nóng)村公共物品短缺的局面尚未改變，而且由于農(nóng)村廣大，公共財(cái)政無法普惠各地農(nóng)村。就農(nóng)村集體組織提供農(nóng)村公共物品而言，由于改革開放以來對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只注重對(duì)農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)化，不斷去鄉(xiāng)村集體組織化，弱化集體所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)弱化。鄉(xiāng)村集體組織在集體所有權(quán)的行使中，除了發(fā)包土地，基本上沒有其他職能。在大多數(shù)農(nóng)村只有農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)，沒有集體經(jīng)濟(jì)，集體也不能向農(nóng)戶收取提留款，因此，就缺少集體投資公共物品的資金來源。集體要進(jìn)行公共物品投資，只能采取“一事一議”的辦法。而“由于罔顧村社所有權(quán)的土地產(chǎn)權(quán)制度改革的客觀效果已經(jīng)發(fā)揮了比單子繼承制更甚的對(duì)農(nóng)戶理性的破壞作用，催使更多原本屬于小有產(chǎn)者農(nóng)戶家庭為增加現(xiàn)金需求而派生的、有退路的打工者。”[3]因此，“一事一議”在農(nóng)村難以召集，難以議決。集體沒有資金投資公益事業(yè)，即使集體有一筆收入，集體成員也往往要求分光弄凈，不愿投資公共物品。因此，許多集體組織，沒有資金來源，也不收取提留，就干脆不進(jìn)行公共物品的投入。農(nóng)村公共物品短缺的問題在大多數(shù)農(nóng)村日益突出。除了少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的村集體以外，農(nóng)村公共物品短缺在全國廣大農(nóng)村是普遍問題。農(nóng)村普遍存在村集體無力投資村內(nèi)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，村內(nèi)公共設(shè)施老化，農(nóng)民出行難、上學(xué)難、就醫(yī)難、吃水難，村莊普遍沒有文藝體育活動(dòng)，環(huán)境污染嚴(yán)重等問題。[4]而這些問題事關(guān)集體成員的生產(chǎn)生活，一家一戶的集體成員個(gè)人又無法自行解決，必須依靠集體提供公共服務(wù)滿足。正因?yàn)榧w能夠?yàn)榧w成員提供的公共物品及其服務(wù)有限，集體成員對(duì)公共服務(wù)的基本需求就難以滿足，其對(duì)集體所有權(quán)的共享利益則無法實(shí)現(xiàn)。因此，為了保障集體成員在集體所有權(quán)上的共享利益的實(shí)現(xiàn)，集體應(yīng)當(dāng)為集體成員提供更多更好的公共物品和服務(wù)。
要保障集體成員對(duì)公共物品的受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，就要解決集體組織投資農(nóng)村公共物品的資金來源問題。其資金來源有兩個(gè)方面：一是國家公共財(cái)政資金用于農(nóng)村公共物品建設(shè)；二是集體經(jīng)濟(jì)的收益投資于集體公共物品。
我國目前已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化中期發(fā)展階段，也就進(jìn)入到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展階段�！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出：“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本服務(wù)均等化”和“把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村”。十七屆三中全會(huì)《關(guān)于加快農(nóng)村發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出要“加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面進(jìn)步”，強(qiáng)調(diào)“必須擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍”。隨著國家公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)的投資，必將豐富農(nóng)村公共物品，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員的受益權(quán)。目前有關(guān)部門掌握的支農(nóng)資金的撥付使用缺乏標(biāo)準(zhǔn)和有效監(jiān)督，程序也不規(guī)范。往往依靠關(guān)系，才能得到。例如，陜西省佳縣浴口鄉(xiāng)陳家溝村農(nóng)民陳某某，五年間通過請(qǐng)客送禮為本村和鄰村要回扶貧資金約100萬元，除被市、縣、鄉(xiāng)截留外，扶貧項(xiàng)目均由陳某某組織實(shí)施，既不通過村里，也不建賬，要了多少錢沒人知道，更無人監(jiān)管。而村里的貧困面貌并無改變。[5]因此，對(duì)于國家財(cái)政資金支農(nóng)最重要的是要建立公共財(cái)政投資與農(nóng)民集體所有權(quán)的對(duì)接機(jī)制，完善撥付程序、使用標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管和審計(jì)。例如，國家財(cái)政投資村內(nèi)的水利設(shè)施、道路建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、文化活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、醫(yī)療人員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村治安經(jīng)費(fèi)、特困戶救助和五保戶供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)等費(fèi)用，都要經(jīng)過集體所有權(quán)主體對(duì)接承受，取得投資和投資形成的公共物品的所有權(quán)。經(jīng)由集體所有權(quán)的管理，實(shí)現(xiàn)集體成員的受益權(quán)。同時(shí)為了鼓勵(lì)集體按照“一事一議”原則集資投入農(nóng)村公共事業(yè)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮財(cái)政資金的調(diào)控激勵(lì)作用，建立 “一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助制度，[6]對(duì)于農(nóng)民集體按照“一事一議”決定投資的農(nóng)村公共事業(yè)，財(cái)政資金予以配套獎(jiǎng)勵(lì)，以發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的更大效果。
國家公共財(cái)政資金投入農(nóng)村公共事業(yè)，由集體所有權(quán)主體承接并取得國家投資農(nóng)村公共事業(yè)設(shè)施和資金所有權(quán)，這僅僅是保障集體成員享受農(nóng)村公共物品權(quán)益的一個(gè)方面，最重要的還是集體要有造血功能，在國家的扶持下，集體應(yīng)當(dāng)通過發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，加大對(duì)農(nóng)村公共物品的投資，不斷滿足集體成員日益增長的公共物品和服務(wù)需要。集體投資公共物品和服務(wù)，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的村，主要依靠集體經(jīng)濟(jì)收入投入，基本不存在公共物品和服務(wù)短缺的問題。而在一般村莊沒有集體經(jīng)濟(jì)的情況下，投資公共物品，則主要依靠“一事一議”決定的籌資籌勞投入。“一事一議”存在很大的局限。即使按照“一事一議”決定了的投資投勞項(xiàng)目，也總是集體成員的一項(xiàng)負(fù)擔(dān)，如果集體有能力投資就不會(huì)讓集體成員負(fù)擔(dān)。因此，“一事一議”是在集體沒有收入來源的情況下，急需的公益事業(yè)又非辦不可的情況下的權(quán)宜之計(jì)。而且，“一事一議”往往事到臨頭才開始動(dòng)議，又總是議而不決，耽誤事情。因此，為了保障集體成員對(duì)公共物品的受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，集體所有權(quán)行使中應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加集體收益。
四、集體土地所有權(quán)行使中集體成員分享利益的保障
集體土地所有權(quán)行使中集體成員的分享利益就是經(jīng)集體分配由集體成員個(gè)人分別享有的利益，其實(shí)現(xiàn)形式就是參與集體土地所有權(quán)利益分配的權(quán)利，通過該項(xiàng)權(quán)能的行使集體成員取得個(gè)人的財(cái)產(chǎn)利益。主要有：其一，承包集體土地的權(quán)利和承包經(jīng)營權(quán)的享有。其二，符合宅基地申請(qǐng)條件的，依法申請(qǐng)經(jīng)批準(zhǔn)取得對(duì)集體土地的宅基地使用權(quán)。其三，對(duì)集體可分配性財(cái)產(chǎn)參與分配的權(quán)利，例如集體土地被征收后取得的征地補(bǔ)償款，集體分配時(shí)參與分配的權(quán)利。其四，參與集體各項(xiàng)福利分配的權(quán)利。其五，生產(chǎn)生活困難的，獲得集體救助性財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。
集體所有權(quán)的行使目的就是要實(shí)現(xiàn)集體成員的利益，集體成員個(gè)人在集體所有權(quán)上分別享有的利益是獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)集體成員的個(gè)人利益，集體所有權(quán)是集體成員個(gè)人所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的來源和基礎(chǔ)，集體成員從集體所有權(quán)上分配取得的利益成為集體成員個(gè)人所有權(quán)或者他物權(quán)。例如，取得對(duì)集體土地的承包經(jīng)營權(quán)就是集體成員是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為目的對(duì)集體土地的占有、使用和收益的用益物權(quán)。對(duì)集體土地享有的以建造住房為目的的占有使用權(quán)就是宅基地使用權(quán)，也是集體成員獨(dú)立享有的用益物權(quán)。在集體所有權(quán)上分配取得的其他財(cái)產(chǎn)則一般由集體成員取得個(gè)人的所有權(quán)。例如，從集體所有權(quán)分配取得的征地補(bǔ)償款，集體福利分配的貨幣或者實(shí)物，由集體成員個(gè)人取得所有權(quán)。
保障集體成員對(duì)集體所有權(quán)可分配利益的受益權(quán)能的關(guān)鍵是集體成員資格的界定。在集體所有權(quán)行使過程中，集體分配承包地、分配征地補(bǔ)償款、分配集體福利都是以集體成員資格為前提的，在集體進(jìn)行利益分配時(shí)，只要具備集體成員資格就可以平等地參與集體財(cái)產(chǎn)分配。一般情況下大多數(shù)集體成員的資格是確定的，不會(huì)發(fā)生分配的糾紛，但在特殊情況下，少數(shù)成員的資格往往會(huì)發(fā)生爭議。例如，對(duì)于已經(jīng)出嫁的姑娘，能否在娘家所在集體參與承包地和財(cái)產(chǎn)的分配，上門女婿能否參與妻子所在集體的承包地和財(cái)產(chǎn)分配，等等。由于法律對(duì)集體成員的主體資格沒有明確的規(guī)定，對(duì)于特殊情況下的集體成員資格的認(rèn)定沒有法律的依據(jù)，各個(gè)集體的做法也不一致，在特殊情況下的少數(shù)集體成員參與集體收益分配的權(quán)利經(jīng)常被剝奪。因此，保障集體成員參與集體財(cái)產(chǎn)和收益分配的權(quán)利，首先應(yīng)當(dāng)界定集體成員資格，應(yīng)當(dāng)通過完善集體所有權(quán)立法或者集體經(jīng)濟(jì)組織法，明確規(guī)定集體成員的資格條件，為集體成員資格的認(rèn)定提供依據(jù)。
集體成員參與集體財(cái)產(chǎn)和利益分配的權(quán)利是資格性權(quán)利，當(dāng)集體財(cái)產(chǎn)分配時(shí)，每個(gè)集體成員都有平等的權(quán)利。集體所有權(quán)行使過程中，財(cái)產(chǎn)分配的方案要經(jīng)過集體成員會(huì)議民主議定，但是對(duì)于集體成員參與集體財(cái)產(chǎn)分配的資格，不能由集體成員會(huì)議決定，不能由集體成員的大多數(shù)決定給某個(gè)集體成員不分財(cái)產(chǎn)或者少分財(cái)產(chǎn)。
集體土地征地補(bǔ)償款的分配發(fā)生在集體土地被征收的情況下，征地補(bǔ)償款多，集體成員可分配的款額就多，保障集體成員對(duì)征地補(bǔ)償款的收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)就要大幅度地提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使之能夠體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下集體土地的價(jià)值，體現(xiàn)公平和正義。同時(shí)要防止對(duì)征地補(bǔ)償款的截留，確保補(bǔ)償款補(bǔ)償給被征土地的所有權(quán)主體—集體成員，公平分配給失地農(nóng)民集體成員，保障被征地農(nóng)民得到合理補(bǔ)償；要按照被征地農(nóng)民權(quán)益不減少原則，實(shí)行留地安置或留物業(yè)安置等多種安置方式；要按照發(fā)展權(quán)益均等的原則，制定相應(yīng)的政策措施，將有穩(wěn)定收入、風(fēng)險(xiǎn)小、易于管理的項(xiàng)目配置給被征地農(nóng)村集體經(jīng)營，確保被征地農(nóng)民成為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的積極參與者和真正受益者，公平分享土地增值收益。
集體福利分配取決于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，從集體經(jīng)濟(jì)盈余中提取的福利性分配財(cái)產(chǎn)就多，集體成員能夠分享的利益就多。反之，如果沒有集體經(jīng)濟(jì)，就談不上集體福利分配。因此，集體成員參與集體福利分配權(quán)利的保障就在于要大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加集體的收益。據(jù)農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計(jì)資料顯示，村集體經(jīng)濟(jì)組織用于農(nóng)戶分配的總量已從2005年的177.35億元逐步上升到了2010年的320.87億元，2010年人均34. 1元，5年增長了12.6％。2010年在全國59.3萬個(gè)村中，無收益和收益5萬元以下的村比例高達(dá)81.4％，其中有53％的村無經(jīng)營收益，28.4％的村經(jīng)營收益在5萬元以下。[7]正因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)這樣的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，集體成員對(duì)集體所有權(quán)的經(jīng)營收益的分配權(quán)就難以實(shí)現(xiàn)，大多數(shù)村沒有收入分配，2010年的人均34.1元少得可憐。因此保障集體成員的收益分配權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是要發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，十八屆三中全會(huì)通過的《決定》仍然強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。”還決定要發(fā)展“國有資本、集體資本、非公有資本交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)……”“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”這些規(guī)定都是農(nóng)民集體成員從集體經(jīng)濟(jì)，包括集體參股持股的混合經(jīng)濟(jì)中享受利益，實(shí)現(xiàn)個(gè)人受益權(quán)的重要內(nèi)容。特別是明確規(guī)定了集體成員對(duì)集體資產(chǎn)的股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)利，這是以前所不曾有的，從而極大豐富了集體成員從集體經(jīng)濟(jì)直接實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的方式和途徑，擴(kuò)張其受益權(quán)能范圍。集體建設(shè)用地是最為重要的生產(chǎn)要素，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與集體擁有建設(shè)用地使用權(quán)具有密切的關(guān)系�！稕Q定》明確提出：“建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)�？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”這必將有力促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，確保集體成員從集體經(jīng)濟(jì)中受益。
在集體土地實(shí)行承包經(jīng)營的體制下，集體成員依法享有承包集體土地的權(quán)利。集體經(jīng)過土地發(fā)包將土地承包給集體成員后，集體成員則享有對(duì)承包土地的承包經(jīng)營權(quán)，有權(quán)使用、收益承包地，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品，有權(quán)依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，在承包的土地被征收、占用后，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。也就是說承包經(jīng)營權(quán)上取得的經(jīng)營收益、補(bǔ)償收益、流轉(zhuǎn)收益，都是集體成員的承包經(jīng)營權(quán)收益。保障集體成員依法享有承包經(jīng)營權(quán)就是保障其利益取得的源泉。因此，在集體所有權(quán)行使過程中，集體發(fā)包土地是對(duì)其土地權(quán)能的處分，在集體所有的土地上為集體成員設(shè)定了承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)，使集體土地所有權(quán)承受了承包經(jīng)營權(quán)的負(fù)擔(dān)，其相關(guān)權(quán)能受到限制。因此，在承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間集體土地所有權(quán)的有關(guān)權(quán)不能發(fā)揮作用，集體所有權(quán)行使中必須尊重承包人的承包經(jīng)營權(quán)，原則上不得收回承包地、不得調(diào)整承包地。但從目前的現(xiàn)實(shí)情況來看，還存在集體借行使土地所有權(quán)侵害集體成員的承包經(jīng)營權(quán)的情況。主要是政府和村委會(huì)主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)往往強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地、操縱土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、截留流轉(zhuǎn)費(fèi)用�！掇r(nóng)村土地承包法》第33條明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。第34條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。農(nóng)村土地的所有權(quán)雖然屬于集體所有，但農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)定限著集體所有權(quán)的作用，集體組織不得流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶對(duì)基層政府或者集體組織非法干涉其承包經(jīng)營權(quán)行使的行為有權(quán)對(duì)抗。政府和村委會(huì)主導(dǎo)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)顯然是違反法律規(guī)定的。因此，在集體所有權(quán)的行使過程中保障集體成員對(duì)集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，就是要以用益物權(quán)關(guān)系處理好承包經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)的關(guān)系，維護(hù)承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，依據(jù)物權(quán)法的規(guī)定以承包經(jīng)營權(quán)定限集體土地所有權(quán)，集體不得以所有權(quán)的行使損害集體成員的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是集體成員取得土地經(jīng)營收益和流轉(zhuǎn)收益的基礎(chǔ)性權(quán)利，必須予以保障�！稕Q定》明確要求：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多重形式的規(guī)模經(jīng)營。”這樣的決定極大地豐富了農(nóng)民集體成員對(duì)集體土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，擴(kuò)展了其權(quán)能范圍，承包人不僅可以占有、使用和收益，也可以流轉(zhuǎn)、入股；其流轉(zhuǎn)也不限于本集體范圍，而是在公開市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)；不僅限于用益，而且可以設(shè)定抵押，取得融資利益。
宅基地使用權(quán)也是農(nóng)民集體成員依據(jù)集體土地所有權(quán)的集體成員受益權(quán)能實(shí)現(xiàn)其利益的重要內(nèi)容。宅基地使用權(quán)限于滿足農(nóng)民生活居住需要的目的，其權(quán)能本來僅限于對(duì)宅基地的占有、使用，禁止在本集體成員范圍以外的流轉(zhuǎn)，但是十八屆三中全會(huì)通過的《決定》明確規(guī)定：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。”這必將擴(kuò)大宅基使用權(quán)的內(nèi)容，保障農(nóng)民對(duì)集體土地受益權(quán)能更加充分的實(shí)現(xiàn)。
綜上所述，農(nóng)民集體土地所有權(quán)是農(nóng)村一定社區(qū)成員集體的所有權(quán)，其主體具有多數(shù)人的群體特征，集體土地所有權(quán)的目的是要實(shí)現(xiàn)集體成員的利益，由此特殊性質(zhì)決定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)在權(quán)能類型上具有集體成員的受益權(quán)能。集體成員受益權(quán)能就是集體所有權(quán)使集體成員享受集體土地利益，集體成員得依據(jù)集體的管理和分配，從集體土地及其收益上享受利益的權(quán)能，包括共享利益和分享利益兩個(gè)方面。這是集體土地所有權(quán)目的利益實(shí)現(xiàn)所必須的權(quán)能。
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