當前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 論農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散
【摘 要】：創(chuàng)新是一種推陳出新的社會變革行為，即運用新的觀念、新的制度、新的技術(shù)、新的手段、新的方法等解決問題的實踐過程。創(chuàng)新的可擴散性實質(zhì)是創(chuàng)新的核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)在時間上的可持續(xù)性、在空間上的可復(fù)制性。創(chuàng)新的可持續(xù)性是從時間維度上表達的創(chuàng)新存續(xù)性、持久性問題，創(chuàng)新的可復(fù)制性則是從空間維度上表達的創(chuàng)新輻射性、延展性問題。農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散主要受創(chuàng)新者的態(tài)度與權(quán)力、創(chuàng)新的內(nèi)容與性質(zhì)、創(chuàng)新擴散的方式與手段、創(chuàng)新擴散的環(huán)境與條件等因素影響。促進農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散需要充分認識創(chuàng)新擴散的社會價值，合理建構(gòu)創(chuàng)新擴散的運行機制，努力營造創(chuàng)新擴散的良好環(huán)境。
【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村；基層社會治理；創(chuàng)新；可擴散性
歷史地看，創(chuàng)新并非新鮮之事，但創(chuàng)新在中國受到普遍關(guān)注則是近年之事。“近年來，在社會實踐以及理論研究的每一個領(lǐng)域中，我們都可以看到人們對創(chuàng)新這個詞語的熱衷。”［1］然而，在當下的農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新實踐中，出現(xiàn)了種種創(chuàng)新不可擴散問題，形成了獨特的“孤島”現(xiàn)象、“煙花”現(xiàn)象，①因而逐漸引起了人們的質(zhì)疑。本文擬就農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散問題作些初步研究。
一、創(chuàng)新及其可擴散性
對于“創(chuàng)新”一詞，有人經(jīng)過考證認為其源于拉丁語，原意為更新、創(chuàng)造新的東西、改變等。在當代，創(chuàng)新一詞已經(jīng)被廣泛地使用于各個領(lǐng)域，并被賦予了不同的含義。例如，阿舒勒指出，創(chuàng)新就是“嶄新的行為”，由新觀念及其實踐所表現(xiàn)出來的兩個要素組成。波斯比則認為，創(chuàng)新由三個要素組成: 大規(guī)模和可見性、擺脫了以前的習(xí)慣以及持續(xù)的影響�？梢�，創(chuàng)新主要體現(xiàn)在兩個方面: 一是一種新東西，二是一種實踐［2］。
正是基于這樣的理解，本文主要突出創(chuàng)新的變革意義，強調(diào)創(chuàng)新是一種推陳出新的社會變革行為。從這個意義上說，創(chuàng)新就是運用新的觀念、新的制度、新的技術(shù)、新的手段、新的方法等解決問題的實踐過程。作為一種社會變革，創(chuàng)新有可能導(dǎo)致多種結(jié)果。正如俞可平所說: “創(chuàng)新意味著以新的制度、秩序、技術(shù)、學(xué)說、方法替代舊的東西，有可能與現(xiàn)存的秩序和制度相沖突，有可能觸動一些人的既得利益，有可能使一些人不適應(yīng); 創(chuàng)新要承擔一定的風(fēng)險，有可能最終失敗，有可能得不償失，有可能效益不大。”［3］事實上，創(chuàng)新是一把雙刃劍，不僅會帶來積極的社會后果，也有可能造成消極影響甚至重大的社會危害。
可擴散性是創(chuàng)新研究者關(guān)注的一個熱點，但不同研究者的分析角度有所差異，有的關(guān)注創(chuàng)新行為和創(chuàng)新制度的可持續(xù)性，有的分析創(chuàng)新活動的可復(fù)制性，有的強調(diào)創(chuàng)新經(jīng)驗的可推廣度，等等。在我看來，創(chuàng)新的可擴散性主要關(guān)注創(chuàng)新的堅持與輻射問題。正如李景鵬所說: “一項創(chuàng)新活動如果不能鞏固，就如曇花一現(xiàn)，雖然很絢麗，但很短暫。在實踐中我們經(jīng)常會看到，一項很有意義的創(chuàng)新往往經(jīng)歷一段時間之后，便會銷聲匿跡或者‘走回頭路’。這樣的創(chuàng)新對社會、對人民都沒有太大的意義。另外，如果一項創(chuàng)新活動雖然能夠長期堅持下去但卻不能推廣，僅僅局限于個別的地方，那么這種創(chuàng)新就像一個個盆景一樣，雖小巧玲瓏卻不能形成氣候。這樣的創(chuàng)新其社會意義也不大。”［4］
所謂創(chuàng)新的可擴散性，簡單地說，就是創(chuàng)新的核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)在時間上的可持續(xù)性、在空間上的可復(fù)制性。它在宏觀上表現(xiàn)為兩個方面: 在時間維度上，一項創(chuàng)新應(yīng)呈現(xiàn)出生命力，其核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)能夠持續(xù)發(fā)揮效用，即人們通常所說的能夠長期堅持; 在空間維度上，一項創(chuàng)新應(yīng)具有示范效應(yīng)，其核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)能夠在其他部門或地方廣泛地復(fù)制，即人們通常所說的能夠廣泛推廣。
創(chuàng)新的可持續(xù)性主要是從時間維度表達的創(chuàng)新存續(xù)性、持久性問題，創(chuàng)新的可復(fù)制性則是從空間維度上表達的創(chuàng)新輻射性、延展性問題。一項創(chuàng)新活動持續(xù)時間的長短，以及輻射和延展范圍的大小是衡量農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新可擴散性的重要指標。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新項目既有持續(xù)時間長達數(shù)年甚至十多年的，也有存續(xù)時間較短甚至推行不久就夭折的。雖然一些創(chuàng)新項目在全國或全省范圍內(nèi)得到廣泛推廣，但更多的是由于得到相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的下文或批示，分別要求在全省、或全市、或全縣范圍內(nèi)推廣。然而，多數(shù)創(chuàng)新項目在實踐中并沒有在其他地區(qū)被真正地復(fù)制，往往只有其形而無其實，只是建立了相同或類似的組織，置辦了符合標準或要求的設(shè)施等，而沒有把創(chuàng)新的核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)真正地復(fù)制過來。總之，實踐中的相當部分農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新項目事實上沒有得到有效的擴散。
二、農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散的影響因素
作為一項社會變革行為，農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散受多種因素影響，既有源于創(chuàng)新本身的內(nèi)在因素，也有來自創(chuàng)新環(huán)境的外在因素，這些影響因素主要體現(xiàn)在以下四個方面。
1． 創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度與權(quán)力
任何一項農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新項目均有自己的領(lǐng)導(dǎo)者。從一定意義上說，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者是農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新活動的核心，對于創(chuàng)新活動的擴散具有關(guān)鍵性影響。首先，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的堅持是創(chuàng)新活動鞏固和持久的必要條件。那些在實踐中得以長期堅持的農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新項目都有一個共同的特點，那就是創(chuàng)新活動始終得到了創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的有力支持和推動。盡管在這期間創(chuàng)新項目的具體負責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)者有可能因故發(fā)生改變，但繼任者都能一如既往地對創(chuàng)新活動給予極大的關(guān)注。反之，即使領(lǐng)導(dǎo)者沒有改變，但如果其對創(chuàng)新項目的態(tài)度發(fā)生了改變，對該項創(chuàng)新失去信心或興致，不再繼續(xù)關(guān)注其發(fā)展，那么這項農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新很可能會中斷。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因班子換屆或工作調(diào)動，時常會導(dǎo)致農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新項目領(lǐng)導(dǎo)者的變動。一個新的領(lǐng)導(dǎo)班子或領(lǐng)導(dǎo)人往往想追求新的政績，當原來的創(chuàng)新項目與新的政績之間沒有多少關(guān)系甚至發(fā)生矛盾的時候，原來的創(chuàng)新項目就會被忽視或拋棄，因而導(dǎo)致創(chuàng)新活動中斷。其次，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)驗推廣意識是影響創(chuàng)新擴散的重要因素。創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)驗推廣意識“是由敏感性、責(zé)任感、公共利益意識以及價值觀所決定的”［5］。經(jīng)驗推廣意識強的創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者會自覺地采取多種方式將創(chuàng)新的核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)在一定范圍內(nèi)加以推廣，特別是借助于行政或組織力量把創(chuàng)新的經(jīng)驗擴散到其他部門、層級和地方。再次，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力是影響創(chuàng)新擴散的重要變量。簡單地說，權(quán)力是一種影響力。“權(quán)力是根據(jù)自己的目的去影響他人行為的能力，也就是說，權(quán)力是一種力量，依靠這種力量可以造成某種特定的結(jié)果，使他人的行為符合自己的目的”［6］。一般來說，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者和推廣者越有權(quán)威，其創(chuàng)新經(jīng)驗就越容易被他人接受，從而得到廣泛擴散。相當部分創(chuàng)新項目源于基層干部和農(nóng)民群眾的自發(fā)創(chuàng)造，當形成一定經(jīng)驗后由相關(guān)政府部門總結(jié)并推廣。當一項創(chuàng)新活動的領(lǐng)導(dǎo)者或推廣者為一級政府組織及其官員時，往往會運用自己手中的職權(quán)，在其權(quán)力所及的管轄范圍內(nèi)推廣創(chuàng)新經(jīng)驗，因而創(chuàng)新的空間擴散范圍在很大程度上取決于創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者和推廣者的權(quán)力。創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者和推廣者的職級越高、職權(quán)越大，創(chuàng)新的擴散范圍就越廣。
2． 創(chuàng)新的內(nèi)容與性質(zhì)
每一項創(chuàng)新均有其獨特的內(nèi)容，并在特定條件下形成一定的創(chuàng)新經(jīng)驗。有的較為簡單，表達了廣大農(nóng)村的普遍性要求和廣大民眾的意愿; 有的則較為復(fù)雜或特殊，只代表了個別地區(qū)和村莊的發(fā)展要求; 有的甚至是個別政府領(lǐng)導(dǎo)的長官意志。不同的創(chuàng)新項目，其成本—收益關(guān)系各不相同，有的需要付出較大成本，或收益較小; 有的則成本小，或收益較大。各種創(chuàng)新活動因此呈現(xiàn)為不同性質(zhì)的創(chuàng)新項目，影響著創(chuàng)新的擴散。
總之，那些反映農(nóng)村和農(nóng)民普遍性要求的創(chuàng)新更具有可擴散性; 反之，難以實現(xiàn)實質(zhì)性的擴散。當下，中國農(nóng)村基層社會治理實行的是村民自治體制，村莊和村民具有較大的自主空間和權(quán)力自由度，只有當農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新項目適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民需求時，才能具有強大的生命力。正是在這個意義上，民眾的認同度成為嵌入農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散過程的重要變量。農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新最終必須落實于農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民需求，村民群眾作為創(chuàng)新的承受者，其對創(chuàng)新活動的認同度直接關(guān)系到創(chuàng)新的擴散。如若一項創(chuàng)新能夠給村民群眾帶來利益和實惠，那么這項創(chuàng)新就能得到村民群眾的廣泛認同，因而具有深厚的群眾基礎(chǔ)，容易在農(nóng)村扎根，容易持久堅持和向外延展。反之，則不能得到村民群眾的認同和支持，從而因缺乏群眾基礎(chǔ)而削弱可擴散性。這種創(chuàng)新一開始可能熱鬧一些時日，但時間一長便會被冷落，無法長期堅持; 有的可能在政府的強力推動下，在形式上得以推廣，但實質(zhì)未能真正地落到實處。有些農(nóng)民自發(fā)的管理創(chuàng)新從來沒有作為一個項目實施和推廣，人們也無法知道創(chuàng)新發(fā)起人，甚至沒有明確的推廣者，但是它們已經(jīng)擴散到相當廣泛的范圍。這種創(chuàng)新之所以具有高擴散性，很大程度上在于其反映了廣大農(nóng)村和農(nóng)民的需求。一些地方政府推動的創(chuàng)新項目也由于著眼于解決當下農(nóng)村的重大社會問題，一定程度地回應(yīng)了農(nóng)村和農(nóng)民的需求，因而具有較高的可擴散性。但也有一些創(chuàng)新項目主要是某些政府官員個人意志的體現(xiàn)，未能較好地反映農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民需求，因此決定了其難以擴散。
那些成本低、收益高的創(chuàng)新項目容易擴散; 反之，可擴散性則較小。成本與收益關(guān)系是表達創(chuàng)新效率的一項重要指標; 不僅如此，成本與收益也是影響創(chuàng)新擴散的重要因素。首先，成本的大小直接關(guān)系到創(chuàng)新活動的擴散。任何一項創(chuàng)新活動均需要付出一定的成本，無論是創(chuàng)新活動的持續(xù)還是創(chuàng)新的復(fù)制，均與創(chuàng)新活動所需支付的成本相關(guān)聯(lián)。有的創(chuàng)新要有相當?shù)娜肆�、物力、財力做支撐，可能由于成本過高難以可持續(xù)發(fā)展。開始時，憑著一股熱情或許可以堅持一段時間，但往往難以長期堅持，其可復(fù)制性勢必受到復(fù)制單位的人力、物力、財力狀況的限制。其次，創(chuàng)新的收益也是影響農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性的一個重要因素。利益是行為的根本動力，農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新無疑也受利益的驅(qū)動。創(chuàng)新的收益可以有多種表現(xiàn)形式，諸如經(jīng)濟收入、權(quán)力、榮譽和安全等。如果一項創(chuàng)新活動會大幅度增加創(chuàng)新者的收益，那么這一創(chuàng)新項目就會持續(xù)下去; 如果它有損于創(chuàng)新者的收益，則無法持續(xù)。同理，如若一項創(chuàng)新活動能夠給復(fù)制者帶來明顯收益，那么就有可能被廣泛地復(fù)制; 反之，則不可復(fù)制。
3． 創(chuàng)新擴散的方式與手段
農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散勢必選擇一定的方式和手段，不同的方式將影響創(chuàng)新的擴散。這里著重考察兩個因素: ( 1) 創(chuàng)新成果的制度化水平。制度化水平包含兩個維度: 一是將創(chuàng)新的成果“文件化”的頻率，二是“文件化”的效力等級［5］。創(chuàng)新的制度化水平與規(guī)范性文件的頻率和效力等級呈正相關(guān)性。如果有關(guān)部門能不斷地用規(guī)范性文件鞏固一項農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的成果，那么其制度化水平就高; 如果這些規(guī)范性文件的效力等級相對較高，那么其制度化水平也相應(yīng)提高。制度化水平高，意味著一項創(chuàng)新及其擴散過程得到了強有力的制度支持，其創(chuàng)新可擴散性就強; 反之，可擴散性就弱。( 2) 創(chuàng)新擴散過程的互動方式。從一定意義上說，創(chuàng)新的擴散過程是兩個方面的有機結(jié)合: 一方面，它是創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者堅持和完善創(chuàng)新項目并向其他地方推廣創(chuàng)新經(jīng)驗的過程; 另一方面，又是創(chuàng)新復(fù)制者學(xué)習(xí)創(chuàng)新經(jīng)驗的過程。因此，創(chuàng)新推廣者與復(fù)制者之間的互動關(guān)系將直接影響創(chuàng)新的擴散。在現(xiàn)有組織制度體系下，任何一個組織都是相對獨立的利益主體，各組織之間是一種競爭—合作關(guān)系，既有競爭又有合作。如果一項農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新在業(yè)務(wù)或結(jié)果上與其他組織形成利益競爭關(guān)系，那么有關(guān)創(chuàng)新的信息就有可能被創(chuàng)新者壟斷或被復(fù)制者阻隔，前者有可能不想讓自己的競爭對手學(xué)習(xí)、借鑒創(chuàng)新經(jīng)驗，后者則有可能設(shè)法阻止創(chuàng)新活動輻射到本組織所轄范圍，如此，將制約農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新在其他地方的復(fù)制和空間上的擴散。特別是當其他組織和單位認為某項創(chuàng)新項目可能對自己構(gòu)成挑戰(zhàn)、損害自身利益的時候，就會或明或暗地反對創(chuàng)新擴散，使創(chuàng)新變成一個“孤島”。反之，如果一項農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新在業(yè)務(wù)上或結(jié)果上能夠與其他組織形成共贏互利的合作關(guān)系，那么相關(guān)的創(chuàng)新信息就會比較暢通地在組織和單位之間流通和傳播。創(chuàng)新者可能會主動地向其他單位傳授其創(chuàng)新經(jīng)驗，其他組織也可能會自覺地學(xué)習(xí)其創(chuàng)新經(jīng)驗，從而使創(chuàng)新活動具備較強的可擴散性。
4． 創(chuàng)新擴散的環(huán)境與條件
創(chuàng)新的擴散行為總是在特定的環(huán)境和條件中展開的，勢必受到各種環(huán)境因素的影響，其中，最主要的因素有五個: ( 1) 上級的態(tài)度。在壓力型體制下，上級政府和官員的意志和態(tài)度對于下級和基層群眾的行為具有極大的影響力。因此，在農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新中，上級的肯定與支持會極大地促進創(chuàng)新的擴散。反之則難以擴散。( 2)社會的關(guān)注度。一項農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的社會關(guān)注度與媒體報道、學(xué)界研究的程度正相關(guān)，創(chuàng)新的擴散則與社會關(guān)注度呈正相關(guān)性。( 3) 政績評價制度。追求政績是每一個組織和官員的重要行動目標，因此政績評價制度往往會影響組織和官員行為的選擇。在現(xiàn)行政績評價體系下，原創(chuàng)性創(chuàng)新與復(fù)制性創(chuàng)新、首創(chuàng)性創(chuàng)新與承續(xù)性創(chuàng)新在政績計量上存在著重大區(qū)別。一般認為，原創(chuàng)和首創(chuàng)是開拓創(chuàng)新的體現(xiàn)，復(fù)制和承續(xù)僅僅是一種發(fā)揚光大，前者的政績評價往往高于后者。當創(chuàng)新活動與本組織、本人的政績追求關(guān)系不大，甚至產(chǎn)生矛盾時，自然就失去了承續(xù)和復(fù)制創(chuàng)新的積極性。許多組織和官員往往會理性地選擇另起爐灶，開辟新的創(chuàng)新項目，不愿學(xué)習(xí)和推廣他人的現(xiàn)成經(jīng)驗，從而影響創(chuàng)新的復(fù)制。一些繼任領(lǐng)導(dǎo)者也有可能拋棄業(yè)已取得成效的創(chuàng)新，再行選擇創(chuàng)新項目，不愿意繼續(xù)推動原有的創(chuàng)新活動，從而影響創(chuàng)新的可持續(xù)性。( 4) 農(nóng)村情況的多樣性、特殊性。中國現(xiàn)有數(shù)十萬個村莊，不同村莊的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會成員結(jié)構(gòu)、村民受教育程度和生活習(xí)慣等均存在差異，一項成功的創(chuàng)新，其經(jīng)驗在其他地方和村莊未必具有可復(fù)制性。創(chuàng)新條件的特殊性、差異性是影響農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散不可忽略的因素。( 5) 傳統(tǒng)管理制度的慣性。“創(chuàng)新往往涉及工作流程和制度方面的改變，而工作流程和制度在具有穩(wěn)定性的同時也具有滯后性特征。”［7］創(chuàng)新往往是一個打破既有制度的過程，而許多組織成員往往滿足于按部就班地工作，特別是農(nóng)村干部傾向于按慣例行事，習(xí)慣于以傳統(tǒng)方式處理問題，對于學(xué)習(xí)別人的創(chuàng)新興趣不大。由此，可能阻礙創(chuàng)新的復(fù)制，影響農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的可擴散性。
三、農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散策略
農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，促進創(chuàng)新的有效、有序擴散，需要采取一系列的針對性策略。
1． 充分認識農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散的社會價值
隨著創(chuàng)新型國家建設(shè)的提出，特別是黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會治理體制創(chuàng)新”以后，社會治理創(chuàng)新無論在實踐工作中還是在理論研究上都被提高到了突出的地位，成為社會關(guān)注的焦點。然而，在舉國上下鼓勵和推動社會治理創(chuàng)新的背景下，更需要對社會治理創(chuàng)新作出冷靜思考和理性分析。從一定意義上說，“社會治理似乎是一個頗有中國特色的概念。對于中國社會的整體發(fā)展來說，社會治理承擔著多個社會功能。”［8］在缺乏理論指導(dǎo)和實踐經(jīng)驗的背景下，容易在某種激勵和沖動下形成“繁榮”景象而無視其中存在的問題。
不可否認，在目前的農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新中，一定程度地存在著忽視或無視創(chuàng)新擴散的傾向。由于黨和政府倡導(dǎo)創(chuàng)新，人們順理成章地對創(chuàng)新作了肯定性的價值判斷，以至于認為只要創(chuàng)新都是值得支持和鼓勵的，并把是否創(chuàng)新、創(chuàng)新多少作為評價政績的重要指標，而對創(chuàng)新的效果、創(chuàng)新的擴散等則沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。由此，形成了一些值得關(guān)注的傾向: 一是片面強調(diào)創(chuàng)新的積極意義，忽視創(chuàng)新可能帶來的消極后果; 二是一味鼓勵推行創(chuàng)新，忽略創(chuàng)新的績效評價和理性評估;三是片面強調(diào)原創(chuàng)性創(chuàng)新的價值，輕視創(chuàng)新擴散的社會價值。一個有趣的現(xiàn)象是: “當中國學(xué)者普遍對中國近年來的政府創(chuàng)新進行研究和贊揚的時候，一些學(xué)者尤其是國外學(xué)者卻對這些地方政府創(chuàng)新表示出極大的質(zhì)疑和不信任，更多的是認為創(chuàng)新如曇花一現(xiàn): 政府的目標集中于創(chuàng)新，是政府追求政績或者面子工程的手段，沒有實質(zhì)性的意義。”［9］農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新有的又何嘗不是如此?
事實上，作為一種獨特的社會變革行為，農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新具有雙重社會效應(yīng)，是一把雙刃劍。我們倡導(dǎo)和鼓勵創(chuàng)新，但不應(yīng)當為創(chuàng)新而創(chuàng)新，不應(yīng)當不計后果地創(chuàng)新; 成功的創(chuàng)新固然是政績的特殊體現(xiàn)，但不應(yīng)當以追求政績作為創(chuàng)新的出發(fā)點; 發(fā)起創(chuàng)新固然重要，但創(chuàng)新的擴散具有更重要的社會價值。一項創(chuàng)新如若得不到擴散，就有可能變?yōu)?ldquo;孤島”現(xiàn)象或“煙花”現(xiàn)象，從而失卻其社會意義。因此，有必要從根本上轉(zhuǎn)變創(chuàng)新理念，充分肯定創(chuàng)新擴散在農(nóng)村基層社會治理和社會建設(shè)中的價值，將可擴散性變成創(chuàng)新評價的重要指標。特別是在擁有 60 多萬個村莊的中國，在肯定原創(chuàng)性農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的同時，更需要強調(diào)創(chuàng)新擴散的社會功能和特殊價值。
2． 合理建構(gòu)農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散的運行機制
科學(xué)認識創(chuàng)新擴散的價值，確立創(chuàng)新擴散的正確理念，只是推動農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散的先導(dǎo)性因素; 切實推進農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散，更需要形成一套有效的運行機制。在當前，急切需要建構(gòu)以下重要機制。
第一，主體激勵機制。農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散需要調(diào)動起創(chuàng)新擴散主體的積極性。由于創(chuàng)新的擴散既是創(chuàng)新者推廣其創(chuàng)新經(jīng)驗的過程，又是創(chuàng)新承續(xù)者堅持與發(fā)展創(chuàng)新項目、創(chuàng)新復(fù)制者學(xué)習(xí)創(chuàng)新經(jīng)驗的過程，因而創(chuàng)新擴散的主體包含創(chuàng)新者但不僅僅只是創(chuàng)新者。在建構(gòu)創(chuàng)新擴散主體激勵機制時，必須充分認識創(chuàng)新擴散不僅要依靠創(chuàng)新者主動推廣，更需要創(chuàng)新承續(xù)者、復(fù)制者的真心接受和積極努力，因而需要充分調(diào)動創(chuàng)新者、創(chuàng)新承續(xù)者、創(chuàng)新復(fù)制者等各類創(chuàng)新擴散主體的積極性。應(yīng)當根據(jù)各類主體在創(chuàng)新擴散中的特殊地位和作用，采取針對性的策略，激發(fā)他們堅持和發(fā)展、復(fù)制和延展創(chuàng)新的積極性。對于創(chuàng)新者而言，重在激勵其推廣創(chuàng)新經(jīng)驗的主動性。不僅要肯定其原創(chuàng)的貢獻，而且應(yīng)當根據(jù)創(chuàng)新經(jīng)驗的擴散程度給予相應(yīng)的激勵，構(gòu)建雙重激勵的合理機制。對于創(chuàng)新承續(xù)者、復(fù)制者，則重在激勵其承續(xù)、復(fù)制創(chuàng)新的積極性。不應(yīng)因為其非原創(chuàng)者而忽視其在創(chuàng)新中的貢獻，而應(yīng)當依據(jù)他們在創(chuàng)新擴散中的貢獻大小以及創(chuàng)新承續(xù)、復(fù)制帶來的經(jīng)濟效應(yīng)和社會影響給予應(yīng)有的激勵，形成獨特的創(chuàng)新擴散激勵機制。
第二，過程推進機制。擴散路徑和推進方式的選擇將直接影響農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散進程。在農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散過程中，需要特別強調(diào)以下兩個方面的推進機制。
(1) 創(chuàng)新擴散方式的制度化機制。客觀地說，在當下農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散過程中，明顯存在著一些無序的亂象。例如，某些職能部門受全能政府思維和慣性的影響，或為了追求部門政績，不顧農(nóng)村實際和農(nóng)民意愿，無視村民自治原則，運用行政手段和組織力量在農(nóng)村推行或推廣各種名目的管理創(chuàng)新項目、創(chuàng)新經(jīng)驗，增設(shè)各種組織和機構(gòu)，以至造成了一個村莊掛有數(shù)十塊牌子，村干部難以應(yīng)付、村民群眾無所適從的創(chuàng)新“過剩”危機。為實現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散的有序化，需要建立和完善相應(yīng)的制度體系，明確創(chuàng)新擴散主體的角色和職責(zé)、創(chuàng)新擴散的路徑和方式、創(chuàng)新擴散的原則和評價等，以制度引導(dǎo)創(chuàng)新擴散過程，用制度規(guī)制創(chuàng)新擴散主體的行為。(2) 創(chuàng)新擴散路徑的優(yōu)化機制。在以往的創(chuàng)新實
踐中，大致形成了兩種創(chuàng)新擴散路徑: 一是政府部門借用行政力量推廣業(yè)已取得一定經(jīng)驗的創(chuàng)新項目; 二是村民群眾自覺不自覺地學(xué)習(xí)他人的創(chuàng)新成功經(jīng)驗。兩種創(chuàng)新擴散路徑各有其優(yōu)勢和局限。政府推廣創(chuàng)新經(jīng)驗的優(yōu)勢在于能夠運用政府強大的號召力、動員力和豐富的組織資源、財政資源等，形成強大的創(chuàng)新擴散勢能，推動創(chuàng)新的擴散。但這種創(chuàng)新擴散路徑時常會出現(xiàn)脫離復(fù)雜多樣的農(nóng)村實際和村民群眾意愿，形成“一刀切”或“切一刀”問題，并可能造成創(chuàng)新擴散形式化的后果。同時，也有可能導(dǎo)致行政力量過度介入農(nóng)村基層社會治理過程，損害和剝奪村民群眾的自治權(quán)利。村民學(xué)習(xí)創(chuàng)新經(jīng)驗的優(yōu)勢在于其立足農(nóng)村實際和農(nóng)民意愿，從當下農(nóng)村社會治理的需求出發(fā)，理性地選擇創(chuàng)新經(jīng)驗、實現(xiàn)創(chuàng)新擴散，使創(chuàng)新
的擴散更具有針對性、真實性、自主性和彈性空間。但這種創(chuàng)新擴散路徑時常受到創(chuàng)新信息阻隔和農(nóng)村創(chuàng)新擴散資源薄弱等因素的限制，村民因難以及時、充分地獲得創(chuàng)新信息，或缺乏相應(yīng)的創(chuàng)新擴散資源而無法有效地借鑒和學(xué)習(xí)他人的創(chuàng)新經(jīng)驗，進而制約創(chuàng)新擴散的進程。
我們認為，理想的創(chuàng)新擴散路徑應(yīng)當是兩者的有機結(jié)合，必須從根本上改變某些官員思想中存在的全能政府的思維模式，在村民自治制度背景下，政府應(yīng)從直接介入農(nóng)村基層管理創(chuàng)新擴散過程，逐漸轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)和激勵創(chuàng)新擴散行為，充分肯定村民群眾在創(chuàng)新擴散中的自主權(quán)，努力調(diào)動農(nóng)村干部和村民群眾在創(chuàng)新擴散中的主體積極性，形成政府引導(dǎo)激勵與村民自主選擇有機結(jié)合的創(chuàng)新擴散新路徑。
第三，績效評價機制。合理的績效評價是促進農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散的有力手段。近年來，農(nóng)村基層社會治理實踐中不乏創(chuàng)新項目，缺的主要是可持續(xù)、可復(fù)制的創(chuàng)新項目，即創(chuàng)新擴散不足。在現(xiàn)行體制下，許多農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新項目的發(fā)起人和領(lǐng)導(dǎo)者熱衷于獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的批和肯定性評價，并以此作為推廣創(chuàng)新經(jīng)驗的重要依據(jù)，而無視農(nóng)村社會的客觀需要和農(nóng)民群眾的真實意愿，不顧農(nóng)村社會的承受力和農(nóng)民群眾的認同度，致使眾多農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新表現(xiàn)為“形象工程”“政績工程”。一些關(guān)于農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的評價指標只是體現(xiàn)了學(xué)者的眼光、世界的視野、政府的意愿，對于廣大農(nóng)民群眾而言卻是“看不懂、摸不著、沒有監(jiān)督效果”［9］。這些不合理的評價機制嚴重制約著創(chuàng)新的擴散，因此有必要重構(gòu)農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散的評價機制。
在建構(gòu)創(chuàng)新擴散評價機制時，需要特別注意兩個方面: ( 1) 客觀、系統(tǒng)地評價創(chuàng)新擴散過程及其結(jié)果。要努力建立科學(xué)的評價指標體系，對農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散過程及其效果、效率、效能等作出系統(tǒng)評價，客觀分析創(chuàng)新及其擴散目標、目的的實現(xiàn)和達成程度、成本與收益狀況，并通過比較評價其效能。( 2) 科學(xué)、合理地選擇創(chuàng)新擴散的評價主體。當下中國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新及其擴散的評價主體主要是政府部門，因而要么是推行創(chuàng)新的政府部門的自我評估、要么是上級政府部門的領(lǐng)導(dǎo)評估。近年來，一些民間組
織和學(xué)術(shù)機構(gòu)開展了一系列創(chuàng)新評價和評獎活動，形成了獨特的專家評估體系。無疑，這些評估對于農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散具有不可忽略的積極意義，但也應(yīng)當清醒地認識到現(xiàn)行農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散的評價中缺少了最為重要的主體———村民群眾，有意無意地忽視了群眾評估在農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散中的作用。在村民自治制度下，村民群眾不再只是社會治理的對象，還是農(nóng)村基層社會治理的主體，在農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散過程中顯然居于重要地位，群眾評估順理成章地成為了農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散評估的最重要形式。唯其如此，在建構(gòu)農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散評價機制時，必須改變一味強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)評估、專家評估的做法，應(yīng)當采取措施吸納廣大村民群眾參與到評估過程之中，形成以群眾評估為主導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)評估和專家評估為補充的多元評價機制。
3． 努力營造農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散的良好環(huán)境
農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新及其擴散總是在特定的環(huán)境中運作的，良好的環(huán)境是創(chuàng)新有效擴散的重要前提。從一定意義上說，環(huán)境因素在很大程度上制約著農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散。
創(chuàng)新擴散環(huán)境主要是指對創(chuàng)新擴散過程產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性要素及其組合方式。“結(jié)構(gòu)性要素是指那些外在于行動者本身、又對行動者產(chǎn)生影響的宏觀變量”［10］，諸如壓力型政府管理體制、農(nóng)村村民自治制度、村莊經(jīng)濟發(fā)展模式和發(fā)展水平、資源狀況、社會成員結(jié)構(gòu)、社會組織體系、社會輿論氛圍、文化傳統(tǒng)、公民社會發(fā)育狀況乃至于自然環(huán)境等均有可能對農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散形成影響。一句話，宏觀的結(jié)構(gòu)性要素眾多，且均會或多或少地影響創(chuàng)新擴散過程。在分析農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散的環(huán)境時，試圖建立一個容納所有要素的包羅萬象式解釋模型，無疑是一個“以太”①式命題。在現(xiàn)階段農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)
新擴散中，至關(guān)重要的環(huán)境因素有以下三個。
第一，支持性政治環(huán)境。在現(xiàn)行的壓力型體制下，政策和政府的支持在農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散中無疑具有實質(zhì)性意義。從一定意義上說，政府的作用構(gòu)成了當下中國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的第一推動力，正是在國家倡導(dǎo)創(chuàng)新型國家建設(shè)、號召社會治理創(chuàng)新的背景下，各級政府主動積極地推動創(chuàng)新，促使農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新呈現(xiàn)出勃發(fā)的景象。然而，應(yīng)當理性地認識到，現(xiàn)行的國家政策和政府行為在促進農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的同時，未能充分關(guān)注創(chuàng)新的擴散，由此帶來了一系列新的問題和挑戰(zhàn)，甚至因為創(chuàng)新“過剩”出現(xiàn)了村民自治的危機。各級政府及其官員應(yīng)當及時地調(diào)整支持策略，通過國家政策變動和政府行為調(diào)整，為農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散營造一種科學(xué)、理性的支持性政治環(huán)境。首先，在積極支持和鼓勵創(chuàng)新的同時，應(yīng)更加關(guān)注創(chuàng)新的擴散，并制定針對性政策，采取切實的政府行為，為推動農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散創(chuàng)造有利條件; 其次，在積極支持和鼓勵創(chuàng)新的同時，需要保持科學(xué)的態(tài)度，客觀、理性地分析和評價各種創(chuàng)新活動，改變某些部門、某些官員為支持創(chuàng)新而不假思索地一味鼓勵某些創(chuàng)新行為，不作分析簡單地肯定某些創(chuàng)新項目，不講條件盲目地推廣某些創(chuàng)新經(jīng)驗等不當做法。在合理評估創(chuàng)新成果、科學(xué)分析創(chuàng)新擴散可行性的基礎(chǔ)上，促進創(chuàng)新的有序擴散，避免不必要的創(chuàng)新“折騰”，努力營造一個科學(xué)、理性、有效的支持創(chuàng)新擴散的政治環(huán)境。
第二，認同性輿論環(huán)境。媒體具有廣泛性、快速性等傳播特質(zhì)，對于推動農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散具有重要作用。近年來，中國社會呈現(xiàn)出創(chuàng)新的繁榮景象，這顯然離不開媒體的作用。一些農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新經(jīng)驗之所以得到迅速擴散，很大程度上有賴于媒體力量的介入和宣傳。應(yīng)當肯定，媒體的廣泛介入和宣傳，已經(jīng)為中國社會治理創(chuàng)新營造了有利的輿論環(huán)境。在今后一個時期，更需要在此基礎(chǔ)上為農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散創(chuàng)造一個認同性輿論氛圍，既要報道創(chuàng)新經(jīng)驗、更要宣傳創(chuàng)新擴散的社會價值，形成促進創(chuàng)新擴散的良好輿論氛圍，讓廣大民眾在支持創(chuàng)新的同時，更加深刻地認識創(chuàng)新擴散的特殊意義，從而認同和支持創(chuàng)新的擴散，自覺地投身于創(chuàng)新擴散的行動之中。
第三，協(xié)同性社會環(huán)境。農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散需要多元社會力量的共同參與，是一項復(fù)雜的政治社會工程。政府、農(nóng)村組織、村民群眾、學(xué)者、甚至某些民間組織均可能介入農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新擴散過程，成為特殊的創(chuàng)新擴散行動者。多方參與在一定意義上有助于農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散，但參與者的行為不當，或參與者之間的不協(xié)調(diào)甚至行為摩擦、沖突，則有可能造成創(chuàng)新擴散的延誤或偏差，對創(chuàng)新的擴散形成制約。因此，需要制定規(guī)范、采取措施，著力營造一個協(xié)同性社會環(huán)境，一方面積極調(diào)動多方社會力量投身到農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散過程; 另一方面，要明確參與者的角色、職責(zé)以及具體的行為規(guī)范等，從而實現(xiàn)多方參與者之間的協(xié)同與合作，共同促進創(chuàng)新擴散。
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