土地財(cái)政：歷史，邏輯與抉擇
作者：廈門市規(guī)劃局局長趙燕菁
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的這一獨(dú)特的制度，使得土地成為中國地方政府巨大且不斷增值的信用來源。不同于西方國家抵押稅收發(fā)行市政債券的做法，中國土地收益的本質(zhì)，就是通過出售土地未來的增值（70年），為城市公共服務(wù)的一次性投資融資。
改革就是一系列選擇。但真正改變歷史的選擇，當(dāng)時(shí)并不一定看得清楚。“土地財(cái)政”就是如此。從誕生到形成，它并沒有一個(gè)完整的設(shè)計(jì)，甚至“土地財(cái)政”這一名詞，也是后來才想出來的。但正是這個(gè)來路不清、沒人負(fù)責(zé)甚至沒有嚴(yán)格定義的“土地財(cái)政”，前所未有地改變了中國城市的面貌，成為全球經(jīng)濟(jì)成功與問題的根源。
“土地財(cái)政”是否可以持續(xù)？是否還能改進(jìn)？還是必須全盤放棄？乃是攸關(guān)國家命運(yùn)的重大抉擇。由于“土地財(cái)政”被“房價(jià)”、“腐敗”、“泡沫”等敏感的社會(huì)話題所綁架，摒棄“土地財(cái)政”，幾乎成為學(xué)界和輿論界一邊倒的共識(shí)。本應(yīng)客觀、專業(yè)的學(xué)術(shù)討論，演變成了指責(zé)“土地財(cái)政”的競(jìng)賽。
好的“學(xué)術(shù)”，不在于告訴人們眾所周知的“常識(shí)”，而在于能解釋眾所不解的“反常”。“土地財(cái)政”之所以抗風(fēng)而立、批而不倒，就在于其有著不為學(xué)術(shù)界所知的內(nèi)在邏輯。“土地財(cái)政”背后的經(jīng)濟(jì)含義，遠(yuǎn)比我們大多數(shù)人知道的深刻、復(fù)雜。
本文試圖以“信用”為主線，重新評(píng)價(jià)“土地財(cái)政”的功過，思考 “土地財(cái)政”改變可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，探討改進(jìn)“土地財(cái)政”的可行路徑。
信用：城市化的催化劑
城市出現(xiàn)了幾千年，有興有衰，但為何到了近代卻突然出現(xiàn)了不可逆轉(zhuǎn)的“城市化”？絕大多數(shù)研究，都認(rèn)為城市化是工業(yè)化的結(jié)果。這一表面化的解釋妨礙了我們對(duì)城市化深層原因的認(rèn)識(shí)。
城市的特征，就是能提供農(nóng)村所沒有的公共服務(wù)。城市不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，來源于所處區(qū)位；不同區(qū)位的價(jià)值，取決于公共服務(wù)的水平。公共服務(wù)是城市土地價(jià)值的唯一來源。無論城墻，還是道路，或是引水工程，公共服務(wù)都需要大規(guī)模的一次性投資（fixed cost）。但由于傳統(tǒng)的資本獲得方式，主要是通過剩余的積累，大型工程建設(shè)往往需要成年累月的建設(shè)。巨大的投資，限制了大型公共設(shè)施的建設(shè)，成為制約城市發(fā)展的主要障礙。
突破性的進(jìn)步，來自于近代信用體系的創(chuàng)新。信用制度為大規(guī)模長周期的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了可能。
信用制度的關(guān)鍵是如何獲得“初始信用”。工業(yè)化和城市化的啟動(dòng)，都有賴于獲得跨越原始資本的臨界門檻。只有資本才能為資本作抵押。一旦原始資本（基礎(chǔ)設(shè)施）積累完成，就會(huì)帶來持續(xù)稅收。這些稅收可以再抵押、再投資，自我循環(huán)，加速積累。
城市化模式的選擇，說到底，就是資本積累模式的選擇。不同的原始資本積累方式，決定了不同的城市化模式。歷史表明，完全靠內(nèi)部積累，很難跨越最低的原始資本門檻。強(qiáng)行積累，則會(huì)引發(fā)大規(guī)模社會(huì)動(dòng)亂。因此，早期資本主義的原始資本積累，很大程度上是靠外部掠奪完成的。幾乎每一個(gè)發(fā)達(dá)國家，都可以追溯到其城市化早期階段的“原罪”。
傳統(tǒng)中國社會(huì)的差序格局中，基于熟人社會(huì)的民間借貸，只能是小規(guī)模和短周期的。近代中國被打開國門后，不僅沒有積累下原始資本，反而成為列強(qiáng)積累原始資本的來源地。1949年后，中國重獲完整的稅收主權(quán)，但依靠掠奪實(shí)現(xiàn)原始資本積累的外部環(huán)境已不復(fù)存在。中國不得不轉(zhuǎn)向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。
所謂“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”,原理上仍然是通過自我輸血，強(qiáng)行完成原始資本積累的一種模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)被分為農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩大部類，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差，不斷將農(nóng)業(yè)的積累轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門。依靠這種辦法，中國建立起初步的工業(yè)基礎(chǔ)，但卻再也沒有力量完成城市化的積累。超強(qiáng)的積累率，窒息了中國經(jīng)濟(jì)，使生產(chǎn)和消費(fèi)無法實(shí)現(xiàn)有效地循環(huán)。改革前，中國城市化水平一直徘徊在百分之十幾。
中國城市化的“最初的信用”
中國城市化模式的大突破，起始于上世紀(jì)80年代后期。當(dāng)時(shí)，農(nóng)業(yè)部門已經(jīng)無力繼續(xù)為中國的工業(yè)化提供積累。深圳、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)被迫嘗試仿效香港，通過出讓城市土地使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。從此開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路。這就是后來廣受詬病的“土地財(cái)政”。
1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收比例，但卻將當(dāng)時(shí)規(guī)模很小的土地收益劃給了地方政府，從此奠定了地方政府走向“土地財(cái)政”的制度基礎(chǔ)。
隨著1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍掛（賣方?jīng)Q定市場(chǎng)）等一系列制度創(chuàng)新，“土地財(cái)政”不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹的“土地財(cái)政”，幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前（高鐵、機(jī)場(chǎng)、行政中心）。
的確，沒有“土地財(cái)政”，今天中國經(jīng)濟(jì)的很多問題不會(huì)出現(xiàn)，但同樣，也不會(huì)有今天中國城市化的高速發(fā)展。中國城市成就背后的真正秘密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——“土地財(cái)政”�？梢哉f，沒有這一偉大的制度創(chuàng)新，中國特色的城市化道路就是一句空話。
為何中國能走這條路？這是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)所建立的城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造了條件。“土地財(cái)政”的作用，就是利用市場(chǎng)機(jī)制，將這筆隱匿的財(cái)富轉(zhuǎn)化成為啟動(dòng)中國城市化的巨大資本。
“土地財(cái)政”并非中國專利。從建國至1862年近百年間，美國聯(lián)邦政府依靠的也是“土地財(cái)政”。同土地私有化的老大陸不同，殖民者幾乎無償?shù)貜脑∶袷种新拥么笃恋亍．?dāng)時(shí)美國聯(lián)邦法律規(guī)定創(chuàng)始十三州的新拓展地和新加入州的境內(nèi)土地，都由聯(lián)邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關(guān)稅，構(gòu)成了聯(lián)邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達(dá)到48%。
對(duì)比中國土地財(cái)政，就可以想象當(dāng)年美國的“土地財(cái)政”規(guī)模有多大。
2012年，中國國稅收入11萬億元，如果按土地收入占48%計(jì)算，就相當(dāng)于 5萬億，而2012年“土地財(cái)政”總收入只有不到3萬億。中國土地財(cái)政，就是從上世紀(jì)90年代初算起，迄今也不過20余年。
而美國從建國伊始，直到 1862年《宅地法》（Home stead Act）規(guī)定土地免費(fèi)轉(zhuǎn)讓給新移民，聯(lián)邦政府的“土地財(cái)政”才被地方政府的財(cái)產(chǎn)稅所代替，前后持續(xù)近百年。所不同的是，美國“初始地權(quán)”的獲得，靠的是對(duì)北美印第安人的屠殺和掠奪，而中國則是通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計(jì)。
土地財(cái)政的本質(zhì)是融資而非收益
土地私有的城市，公共服務(wù)的任何改進(jìn)，都要先以不動(dòng)產(chǎn)升值的方式轉(zhuǎn)移給土地所有者，然后政府通過稅收體系，才能夠?qū)⑦@些外溢的收益收回。
因此，稅收財(cái)政的效率幾乎完全依賴于與納稅人的博弈，交易成本極高。而在土地公有制的條件下，任何公共服務(wù)的改進(jìn)，都會(huì)外溢到國有土地上。政府無需經(jīng)由稅收“過濾”，就可以直接從土地升值中獲得公共服務(wù)帶來的好處。
相對(duì)于“征稅”的方式，通過“出售升值土地”來回收公共服務(wù)，外溢漏失小、交易成本低。其積累效率如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施融資，甚至還可以以補(bǔ)貼的方式，為有持續(xù)稅收的項(xiàng)目融資。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的這一獨(dú)特的制度，使得土地成為中國地方政府巨大且不斷增值的信用來源。不同于西方國家抵押稅收發(fā)行市政債券的做法，中國土地收益的本質(zhì)，就是通過出售土地未來的增值（70年），為城市公共服務(wù)的一次性投資融資。如果把城市政府視作一個(gè)企業(yè)，那么西方國家城市是通過發(fā)行債券融資，中國城市則是通過發(fā)行的“股票”融資。
在中國，居民購買城市的不動(dòng)產(chǎn)，相當(dāng)于購買城市的“股票”。這就解釋了為什么中國的住宅有如此高的收益率——因?yàn)橹袊≌谋举|(zhì)就是資本品，除了居住，還可以分紅。不僅分享現(xiàn)在公共服務(wù)帶來的租值，還可以分享未來新增服務(wù)帶來的租值。
因此，中國的房價(jià)和外國的房價(jià)是完全不同的兩個(gè)概念。在這個(gè)意義上，“土地財(cái)政”這個(gè)詞，存在根本性的誤導(dǎo)——土地收益是融資（股票），而不是財(cái)政收入（稅收）。在城市政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，土地收益屬于“負(fù)債”，稅收則屬于“收益”。
對(duì)“土地財(cái)政”本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，還有助于解釋困惑經(jīng)濟(jì)學(xué)家的一個(gè)“反常”——為何中國經(jīng)濟(jì)高速增長，而股票市場(chǎng)卻長期低迷不振。
如果你把城市土地市場(chǎng)視作股票市場(chǎng)的一部分，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國股票市場(chǎng)的增長速度和中國經(jīng)濟(jì)的增長速度完全一致，一點(diǎn)也不反常。由于土地市場(chǎng)的融資效率遠(yuǎn)大于股票市場(chǎng)，因此，很多產(chǎn)業(yè)都會(huì)借助地方政府招商，變相通過土地市場(chǎng)融資。這也間接反駁了那些認(rèn)為土地財(cái)政抑制了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的指責(zé)。
土地財(cái)政相對(duì)稅收財(cái)政的效率差異，雖然很難直接觀察，但我們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^一些數(shù)據(jù)間接比較。
近年來，中國M2持續(xù)高速增長，但并未引發(fā)經(jīng)濟(jì)學(xué)家所預(yù)期的超級(jí)通貨膨脹。一個(gè)重要的原因，就是M2的規(guī)模是有實(shí)際需求支撐的�，F(xiàn)在有一種流行的做法，就是拿M2和GDP作比較。2012年M2余額97.42萬億。2012年GDP約51萬億，M2與GDP的比例達(dá)190%。有人認(rèn)為，M2/GDP數(shù)據(jù)逐年高企，說明資金效率和金融機(jī)構(gòu)的效率較低。更有人擔(dān)心通脹回歸和房價(jià)反彈。
但實(shí)踐表明M2和GDP并不存在嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系。1996年是個(gè)分水嶺。從這一年開始M2超過GDP，但此后卻長期保持了低通脹，甚至局部時(shí)期還出現(xiàn)通縮。而改革開放后幾次大通脹都出現(xiàn)在此之前。
這是因?yàn)�，合意的貨幣發(fā)行規(guī)模，取決于貨幣背后的信用而非GDP本身。如果說稅收財(cái)政信用與GDP存在正相關(guān)關(guān)系，土地財(cái)政提供的信用與GDP的這種相關(guān)性就可能比同樣GDP的稅收財(cái)政成倍放大。
1998年住房制度改革雖然沒有增加GDP，但卻使“城市股票”得以正式“上市流通”，全社會(huì)的信用需求急速擴(kuò)大。如果我們理解房價(jià)的本質(zhì)是股價(jià)的話，就會(huì)知道，通貨膨脹之所以沒有如期而至甚至出現(xiàn)通縮，乃是因?yàn)榉績r(jià)上升導(dǎo)致社會(huì)信用膨脹得更快。
理解土地財(cái)政的問題與風(fēng)險(xiǎn)
雖然“土地財(cái)政”給中國經(jīng)濟(jì)帶來了諸多好處，但同任何發(fā)展模式一樣，“土地財(cái)政”模式也有其自身的重大問題。這些問題不解決好，很可能會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來巨大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。其后果，不會(huì)小于稅收財(cái)政曾經(jīng)帶來的“大蕭條”、“金融風(fēng)暴”、“主權(quán)債務(wù)危機(jī)”。
首先一個(gè)問題，就是“土地財(cái)政”必定要將不動(dòng)產(chǎn)變成投資品。政府打壓房價(jià)的政策之所以屢屢失效，就是沒有按照資本品的市場(chǎng)來管理住房市場(chǎng)。
“土地財(cái)政”的本質(zhì)是融資，土地乃至住宅就必定是投資品。買汽車公司股票的人，并不是因?yàn)闆]有汽車。同樣，買商品房（城市股票）的人，也并非因?yàn)闆]有住房。只要是土地財(cái)政，不動(dòng)產(chǎn)就無可避免地會(huì)是一個(gè)資本品。無論你怎樣打壓住房市場(chǎng)，只要其收益和流動(dòng)性高于股票、黃金、儲(chǔ)蓄、外匯等常規(guī)的資本渠道，資金就會(huì)繼續(xù)流入不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)。
第二，拉大貧富差距。土地財(cái)政不僅給地方政府帶來巨大財(cái)富，同時(shí)也給企業(yè)和個(gè)人快速積累財(cái)富提供了通道�？客顿Y不動(dòng)產(chǎn)在一代人之內(nèi)完成數(shù)代人都不敢夢(mèng)想的巨額財(cái)富積累，成為過去十年“中國夢(mèng)”的最好注腳。
但與此同時(shí)，沒有機(jī)會(huì)投資城市不動(dòng)產(chǎn)的居民與早期投資不動(dòng)產(chǎn)居民的貧富差距迅速拉開。擁有不動(dòng)產(chǎn)的居民，即使不努力，財(cái)富也會(huì)自動(dòng)增加；而沒有擁有不動(dòng)產(chǎn)的居民，即使拼命工作，擁有不動(dòng)產(chǎn)的機(jī)會(huì)也會(huì)越來越渺茫。房地產(chǎn)鎖定了不同社會(huì)階層流動(dòng)的渠道，造就了絕望的社會(huì)階層。
第三，占用大量資源。如果說中國經(jīng)濟(jì)“不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)”，房地產(chǎn)市場(chǎng)首當(dāng)其沖。同虛擬的股票甚至貴金屬不同，不動(dòng)產(chǎn)為信用基礎(chǔ)的融資模式，會(huì)超出實(shí)際需求制造大量只有信用價(jià)值卻沒有真實(shí)消費(fèi)需求的“鬼樓”甚至“鬼城”。
為了生產(chǎn)這些信用，需要占用大量土地，消耗掉本應(yīng)用于其他發(fā)展項(xiàng)目的寶貴資源。資本市場(chǎng)就像水庫，可以極大地提高水資源的配置效率，灌溉更多的農(nóng)田。但是，如果水庫的規(guī)模過大并因此而淹沒了真正帶來產(chǎn)出的農(nóng)田，水庫就會(huì)變?yōu)橐豁?xiàng)負(fù)資產(chǎn)。
第四，金融風(fēng)險(xiǎn)。既然土地財(cái)政的本質(zhì)是融資，就不可避免地存在金融風(fēng)險(xiǎn)。股票市場(chǎng)上所有可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)上都會(huì)出現(xiàn)。2012年全國土地出讓合同價(jià)款2.69萬億元，雖然低于2011年的3.15萬億元，與2010年的2.7萬億元基本持平。但這并不意味著土地融資在全資本市場(chǎng)上比重的縮小。
截至2012年底，全國84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和 23.2%。全年土地抵押面積凈增4.72萬公頃，抵押貸款凈增1.12萬億元，遠(yuǎn)超土地出售收入的減少。這些土地抵押品的價(jià)值實(shí)際上都是通過房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格來定價(jià)的。打壓房價(jià)或許對(duì)坐擁高首付的銀行住房貸款產(chǎn)生不了多少威脅，但對(duì)高達(dá)6萬億以土地為信用的抵押貸款卻影響巨大。一旦房價(jià)暴跌，如此規(guī)模的抵押資產(chǎn)貶值將導(dǎo)致難以想象的金融海嘯。
沒有準(zhǔn)備的稅制轉(zhuǎn)型
鑒于“土地財(cái)政”帶來的一系列嚴(yán)重問題，主流觀點(diǎn)幾乎一邊倒地要求拋棄“土地財(cái)政”。談?wù)搾仐壓苋菀�，如何找到替代的融資？一個(gè)簡單的答案，就是仿效發(fā)達(dá)國家，轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政。
當(dāng)年美國“土地財(cái)政”切換到“稅收財(cái)政”，靠的是聯(lián)邦政府放棄土地收益同時(shí)地方政府開征財(cái)產(chǎn)稅。今天中國，土地在地方，稅收在中央。如果仿效美國，中央政府就必須大規(guī)模讓稅給地方政府。現(xiàn)在，中央稅收剛剛超過11萬億，要想靠退稅彌補(bǔ)近3萬億的土地收入和占地方財(cái)政收入16.6%的1萬億的房地產(chǎn)相關(guān)稅收幾乎是不可能的（更不要說還有6萬億的土地抵押融資）。
如果國稅不變，按照某些專家的建議，通過直接增加財(cái)產(chǎn)稅等新的地方稅種來補(bǔ)償土地收入。那么，能否靠增稅彌補(bǔ)放棄“土地財(cái)政”的損失？中國的稅負(fù)水平并不低，其增速遠(yuǎn)超GDP。2012年完成稅收達(dá)到11萬億，同比增11.2%。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)大規(guī)模加稅的基礎(chǔ)根本不存在。
在中國，“土地財(cái)政”的本質(zhì)是“融資”，其替代者必定是另一種對(duì)等的信用。而要把稅收變?yōu)樽阋云惩恋氐牧硪粋�(gè)信用基礎(chǔ)，就必須突破一個(gè)重要的技術(shù)屏障——以間接稅為主的稅收體制。
數(shù)據(jù)顯示，2011年，我國全部稅收收入中來自流轉(zhuǎn)稅的收入占比為70%以上，而來自所得稅和其他稅種的收入合計(jì)占比不足30%。來自各類企業(yè)繳納的稅收收入占比更是高達(dá)92.06%，而來自居民繳納的稅收收入占比只有7.94%。如果再減去由企業(yè)代扣代繳的個(gè)人所得稅，個(gè)人納稅不過占2%。去年個(gè)稅起征點(diǎn)上調(diào)后，今年個(gè)人直繳的比例還會(huì)更低。這就是為什么稅收高速增長，居民稅負(fù)痛感卻不敏感的重要原因。
任何一種改革，如果想成功，前提就是納稅人的負(fù)擔(dān)不能惡化。1862年，美國的稅改取消聯(lián)邦土地收入，改征地方財(cái)產(chǎn)稅，納稅人的負(fù)擔(dān)沒變，收入在不同政府間切換。但在中國這樣的稅收結(jié)構(gòu)下，就算是中央真的可以下決心減稅，也不過是減少了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，減稅并不能直接進(jìn)入居民個(gè)人賬戶。因此，對(duì)居民個(gè)人而言，增加財(cái)產(chǎn)稅就是支出凈增加。
有人也許會(huì)質(zhì)疑，難道應(yīng)該讓中國企業(yè)忍受如此高的稅負(fù)？我們可以用另一個(gè)問題回答這個(gè)問題，為什么中國邊際稅率如此之高，全球投資還要蜂擁進(jìn)入中國？答案是：“土地財(cái)政”。
借助土地的巨大融資能力，地方政府可以執(zhí)行無人能敵的稅收減免和地價(jià)補(bǔ)貼。其補(bǔ)貼規(guī)模之大，甚至使得如此高的稅率都變得微不足道。也正是由于地方政府的補(bǔ)貼遠(yuǎn)大于稅負(fù)的增長，中國企業(yè)才保持了相對(duì)競(jìng)爭對(duì)手的優(yōu)勢(shì)。
同樣的道理，中央政府之所以可以保持如此高的稅收增長，很大程度上是仰仗地方政府更高的土地收益。沒有“土地財(cái)政”的補(bǔ)貼，企業(yè)根本無法負(fù)擔(dān)如此沉重的稅收，中央政府的高稅率就不可持續(xù)。
“土地財(cái)政”的升級(jí)與退出
中國未來幾年最大的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)，就是在還沒有替代方案之前，輕率拋棄“土地財(cái)政”。
沒有一成不變的城市化模式。“土地財(cái)政”也是如此，不論它以前多成功，也不能保證其適用于所有發(fā)展階段。指出直接稅開征的風(fēng)險(xiǎn)，并非否定直接稅的作用，而是要發(fā)揮不同模式在不同階段的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，當(dāng)城市化進(jìn)入新的發(fā)展階段后，為不同模式的轉(zhuǎn)換尋找可行的途徑。
最優(yōu)的城市化模式，就是根據(jù)不同的發(fā)展階段、不同的空間區(qū)位，組合使用不同的模式。一旦原始資本積累完成，城市化進(jìn)入穩(wěn)定階段，其歷史角色就會(huì)逐步淡出并最后終結(jié)。不同模式過渡，沒有簡單的切換路徑。必須經(jīng)過復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)和幾代人的時(shí)間。
正確的改革策略應(yīng)當(dāng)是：積小改為大改。把巨大的利益調(diào)整，分解到數(shù)十年的城市化進(jìn)程中。要使每一次改革的對(duì)象，只占整個(gè)社會(huì)的很小部分。隨著城市化水平的提高，逐漸演變到直接稅與間接稅并重，乃至直接稅為主的模式。成功的轉(zhuǎn)換，是“無痛”的轉(zhuǎn)換。時(shí)間越長、對(duì)象越分散，社會(huì)承受力就越強(qiáng)，改革也就越成功。
具體做法是，當(dāng)把城市分為已完成城市化原始資本積累的存量部分和還沒有完成的增量部分。在空間上、時(shí)間上把不同的利益主體區(qū)分開，分別制定政策，分階段逐步過渡到更加可持續(xù)的稅收模式：
1）企事業(yè)單位和商業(yè)機(jī)構(gòu)，可率先開始征收財(cái)產(chǎn)稅；
2）永久產(chǎn)權(quán)（如僑房、公房等），可以開征財(cái)產(chǎn)稅；
3）小產(chǎn)權(quán)房、城中村可以結(jié)合確權(quán)同時(shí)開征財(cái)產(chǎn)稅；
4）有期限的房地產(chǎn)物業(yè)，70年到期后開征財(cái)產(chǎn)稅同時(shí)轉(zhuǎn)為永久產(chǎn)權(quán)；
5）老城新增住宅拍賣時(shí)就規(guī)定要交繳財(cái)產(chǎn)稅；
6）老城區(qū)及附近新出讓的項(xiàng)目 可以縮短期限，如從70年減少到20年或30年，到期后，開征財(cái)產(chǎn)稅；
7）所有已經(jīng)有完整產(chǎn)權(quán)的物業(yè)，需以公共利益為目的，才可以強(qiáng)制拆遷，物業(yè)均按市場(chǎng) 價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償；
8）愿意自行改建的，在容積率不變且不惡化相鄰權(quán)的條件下，允許自我更新；
9）愿意集體改造的，自行與開發(fā)商談判條件。個(gè)別政府鼓勵(lì)的項(xiàng)目 （如危舊房），可以容積率增加等方式予以獎(jiǎng)勵(lì)。
財(cái)產(chǎn)稅可以有不同的名目，直接對(duì)應(yīng)相關(guān)的公共服務(wù)。通過區(qū)別不同的政策對(duì)象，按照不同的階段，將完成城市化的地區(qū)漸進(jìn)式地過渡到可持續(xù)的“稅收財(cái)政”，同時(shí)，建立與之相對(duì)應(yīng)的，以監(jiān)督財(cái)稅收支為目的社區(qū)組織。
城市新區(qū)部分則應(yīng)維持高效率的“土地財(cái)政”積累模式。但維持，并不是意味著無需改變。其中，最要緊的，就是必須盡快將住房地產(chǎn)分為投資和消費(fèi)兩個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)。現(xiàn)在的房地產(chǎn)政策之所以效率低下，一個(gè)很重要的原因，就是我們希望用一個(gè)政策同時(shí)達(dá)成“防止房地產(chǎn)泡沫”和“滿足消費(fèi)需求”兩個(gè)目標(biāo)。要想擺脫房地產(chǎn)政策的被動(dòng)局面，就必須將投資市場(chǎng)和消費(fèi)市場(chǎng)分開，并在不同的市場(chǎng)分別達(dá)成不同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)——在投資市場(chǎng)，防止泡沫破裂；在消費(fèi)市場(chǎng)上，確保居者有其屋。
市場(chǎng)區(qū)分后，就可以組合利用價(jià)格和數(shù)量兩個(gè)杠桿，使政策的“精度”大幅提高。在投資市場(chǎng)上（商品房），控制數(shù)量（比如，將供地規(guī)模同其空置率掛鉤）放開價(jià)格，避免不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值暴跌觸發(fā)的系統(tǒng)性危機(jī)；在消費(fèi)市場(chǎng)上（保障房），控制價(jià)格增加數(shù)量，滿足新市民進(jìn)入城市的基本消費(fèi)需求。
在這里需要特別指出的是，“土地財(cái)政”下，中國貨幣的信用的“錨”就是土地。在某種意義上，人民幣是“土地本位”貨幣。中國之所以沒有產(chǎn)生超級(jí)通貨膨脹，關(guān)鍵在于人民幣的信用基石——“土地”——的價(jià)值和流動(dòng)性屹立不倒。一旦房價(jià)暴跌，土地就會(huì)貶值，信用就會(huì)崩潰，泛濫的流動(dòng)性就會(huì)決堤而出。
“人的城市化”
真正用來滿足需求并成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之錨的，是保障房供給。這部分供給應(yīng)當(dāng)盡可能的大。理想的狀態(tài)，就是要做到新加坡式的“廣覆蓋”。所謂“廣覆蓋”就是除了有房者外，所有居民都可以以成本價(jià)獲得首套小戶型住宅。只要不能做到“廣覆蓋”，保障房就會(huì)加劇而不是減少社會(huì)不滿，“尋租”行為就會(huì)誘發(fā)大規(guī)模腐敗。
而要做到“廣覆蓋”，首先必須解決的問題就是資金。中國金融系統(tǒng)總體而言，資金非常豐沛，關(guān)鍵是如何設(shè)計(jì)出足夠的信用將其貸出來。目前的保障房不能進(jìn)入市場(chǎng)。這種模式?jīng)Q定了保障房無法像商品房那樣利用土地抵押融資。依靠財(cái)政有限的信用，必定難以滿足大規(guī)模建設(shè)的巨額資金需求。
如何既能與商品房市場(chǎng)區(qū)隔，又可以進(jìn)入市場(chǎng)流通以便于融資？一個(gè)簡單的辦法就是“先租后售”——“先租”目的是與現(xiàn)有商品房市場(chǎng)區(qū)隔；“后售” 則是為了解決保障房建設(shè)融資。舉例而言：假設(shè)50平方米保障房的全成本是20萬元（土地成本2000元/平方米，建安成本2000元/平方米）。一個(gè)打工者租房支出大約500元/月，夫妻兩人每年就是1.2萬元，10年就是12萬元，15年就是18萬元。屆時(shí)只需補(bǔ)上差額，就可獲得完整產(chǎn)權(quán)。
這個(gè)假設(shè)的例子里，各地的具體數(shù)字可能不同，但理論上講，只要還款年限足夠長，輔之以政府補(bǔ)助和公積金（可分別用來貼息和政府物業(yè)費(fèi)）,即使從事收入最低的職業(yè)，夫妻兩人也完全有能力購買一套完整產(chǎn)權(quán)的住宅。
由于住房最終可以上市，因此土地（及附著其上的保障房），就可以成為極其安全有效的抵押品。通過發(fā)行“資產(chǎn)擔(dān)保債券”（Covered Bonds）等金融工具，利用社保(3.11萬億元)、養(yǎng)老金(1.92萬億元)、公積金（2萬億）等沉淀資金獲得低息貸款，只需政府少許投入（貼息），就可以一舉解決“全覆蓋”式保障房的融資問題。
“先租后售”模式，看似解決的是住房問題，實(shí)際上卻意味著“土地財(cái)政”的升級(jí)。
這一模式同以往的“土地財(cái)政”一個(gè)重要的不同，就是以往“土地財(cái)政”是通過補(bǔ)貼地價(jià)來直接補(bǔ)貼企業(yè)，而“先租后售”保障房制度，則是通過補(bǔ)貼勞動(dòng)力間接補(bǔ)貼企業(yè)。2008年以后，制約企業(yè)發(fā)展的最大瓶頸已經(jīng)不是企業(yè)，而是勞動(dòng)力。新加坡和香港的對(duì)比表明，住房成本可以顯著影響本地的勞動(dòng)力成本，進(jìn)而增強(qiáng)本土企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭力。
“土地財(cái)政”另一個(gè)后果，就是“空間的城市化”并沒有帶來“人的城市化”——城市到處是空置的豪宅，農(nóng)民工卻依然在城鄉(xiāng)間流動(dòng)�，F(xiàn)在很多研究都把矛頭指向戶口，似乎取消戶籍政策就可以一夜之間消滅城鄉(xiāng)間的差距。取消戶籍制度，如果不涉及其背后的公共服務(wù)和社會(huì)福利，等于什么也沒做；如果所有人自動(dòng)享受公共服務(wù)和社會(huì)福利，那就沒有一個(gè)城市可以負(fù)擔(dān)得起。
戶籍制度無法取消與“土地財(cái)政”密切相關(guān)。由于沒有直接的納稅人，城市無法甄別誰有權(quán)利享受城市的公共服務(wù)，就只好以戶籍這種笨拙但有效的辦法來限定公共服務(wù)供給的范圍。要想取消戶籍制度，就必須改間接稅為直接稅。而改變稅制，就必須面對(duì)前文所述的制度風(fēng)險(xiǎn)。
但就算能夠用財(cái)產(chǎn)征稅取代戶籍，也還是解決不了農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦膯栴}——今天因?yàn)槿鄙儇?cái)產(chǎn)而擁有不了戶籍的非城市人口，明天也一樣會(huì)因?yàn)槿鄙儇?cái)產(chǎn)而無法成為合格的納稅人。因此，研究怎樣讓農(nóng)民可以獲得持續(xù)增值的不動(dòng)產(chǎn)，遠(yuǎn)比研究如何取消戶籍來得更有意義。
“先租后售”的保障房制度，使得戶籍制度變得無關(guān)緊要。它為非農(nóng)人口獲得城市資產(chǎn)和市民身份，直接打開了一條正規(guī)渠道——新市民只需居住滿一定時(shí)間，就可以通過購買保障房，成為城市的正式市民。
“土地財(cái)政”重建個(gè)人資產(chǎn)
現(xiàn)在的財(cái)政界，有一種普遍的看法，認(rèn)為中國現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)，已經(jīng)到了非調(diào)整不可的地步。理由是間接稅使每一個(gè)購買者都成為了無差別的納稅人，無法像直接稅那樣，通過累進(jìn)使高收入者承擔(dān)更多的稅負(fù)來調(diào)節(jié)貧富差距。
但現(xiàn)實(shí)中，真正導(dǎo)致貧富差距的深層原因，是有沒有不動(dòng)產(chǎn)。不動(dòng)產(chǎn)成為劃分有產(chǎn)階級(jí)和無產(chǎn)階級(jí)的主要分水嶺——有房者，資產(chǎn)隨價(jià)格上升，自動(dòng)分享社會(huì)財(cái)富；無房者，所有積累都隨房價(jià)上升縮水。房價(jià)上升越快，兩者財(cái)富差異就越大。財(cái)產(chǎn)不均是因，收入不均是果。用稅收手段只能調(diào)節(jié)貧富的結(jié)果；用不動(dòng)產(chǎn)手段才能調(diào)節(jié)貧富的原因。
要縮小社會(huì)財(cái)富差距，最主要的手段，不是稅收轉(zhuǎn)移和二次分配，而是要讓大部分公民能夠從一開始就有機(jī)會(huì)均等地獲得不動(dòng)產(chǎn)。“土地財(cái)政”向有產(chǎn)者轉(zhuǎn)移財(cái)富的功能，是當(dāng)前貧富差距加大的“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;，但通過“先租后售”，這一功能馬上就可以變?yōu)榭s小貧富差距的有力工具。
“現(xiàn)代人”的特征，就是擁有信用。土地財(cái)政通過“先租后售”保障房，幫助家庭快速完成原始資本積累，為勞動(dòng)力資本的城市化創(chuàng)造了前提。由于保障房的市場(chǎng)溢價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其成本，因此，保障房房改就相當(dāng)于以兌現(xiàn)期權(quán)的方式給所有家庭注資。
家庭的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)乃是從事“勞動(dòng)力再生產(chǎn)”的小微企業(yè)。將土地資本大規(guī)模注入家庭，可以快速構(gòu)筑社會(huì)的個(gè)人信用，使經(jīng)濟(jì)從國家信用基礎(chǔ)拓展到個(gè)人信用基礎(chǔ)。保障房“廣覆蓋”，為城市化的高速發(fā)展提供了一個(gè)巨大的社會(huì)穩(wěn)定器。它在利益急速變化的發(fā)展階段，極大地增加整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定性，擴(kuò)大執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)。
“先租后售”保障房可以顯著地提高配置家庭效率。國外的實(shí)踐表明，同儲(chǔ)蓄形態(tài)的養(yǎng)老金相比，住宅更加容易保值、增值。高流動(dòng)性的住宅可以在家庭層次將社保和養(yǎng)老金資本化。
“先租后售”保障房對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的意義，乃是借助“土地財(cái)政”作為融資工具為啟動(dòng)大規(guī)模保障房建設(shè)并將住房轉(zhuǎn)化為城市化的人口的原始資本，從而為城市化完成后轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政創(chuàng)造條件。1998年房改的成功，推動(dòng)了中國近十年的快速增長。保障房在規(guī)模上遠(yuǎn)超當(dāng)年的房改（甚至美國的《宅地法》），可以預(yù)見，這一改革一旦成功，中國經(jīng)濟(jì)至少還可以高速增長20年。
結(jié)束語
近代以來，中國一直都在模仿、追趕，鮮有能真正稱得上“有中國特色”的制度創(chuàng)新。而“土地財(cái)政”就是這樣一個(gè)偉大的制度創(chuàng)新，其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義遠(yuǎn)比大多數(shù)人的理解來得深刻、復(fù)雜。
“土地財(cái)政”只是一種金融工具。工具本身無所謂好壞，關(guān)鍵是如何使用。“土地財(cái)政”之所以廣受詬病，并非“土地財(cái)政”出了問題，而是如何使用“土地財(cái)政”出了問題。隨著城市化階段的演進(jìn)，“土地財(cái)政”用來解決的問題也應(yīng)當(dāng)及時(shí)改變。
從更長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段看，我們今天所擔(dān)心的問題，很可能會(huì)隨著原始資本積累階段的完成而自動(dòng)消失。
中國城市化最快的城市之一深圳，稅收收入占到政府收入的93%以上，來自土地的收益已經(jīng)微不足道。但深圳經(jīng)濟(jì)并未為無地可賣而“不可持續(xù)”——由于已經(jīng)完成了原始資本積累，深圳土地財(cái)政已經(jīng)悄然退出。深圳的實(shí)踐表明，我們可能根本無需為長大后不治自愈的“病”吃藥。
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