2014年是中共十八屆三中全會做出全面深化改革決定后的第一年，也被海內(nèi)外普遍看作是新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政的正式發(fā)力年，各項改革措施紛紛啟動。
除經(jīng)濟領(lǐng)域的改革外，政府簡政放權(quán)、戶籍制度、生育政策、教育制度等一系列改革也同樣引人矚目。
在兩會召開前夕，長期致力于研究中國經(jīng)濟發(fā)展和制度轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟學(xué)教授，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長、中國經(jīng)濟研究中心主任姚洋接受本刊專訪，憑借其多年來的研究與觀察，對未來5到10年，內(nèi)地政府轉(zhuǎn)型與簡政放權(quán)中的問題和改革方向發(fā)表了自己的看法。
政府轉(zhuǎn)型是市場化改革的必需
記者：十八屆三中全會全面深化改革的決定出臺以來，各界不斷掀起解讀熱潮，焦點主要集中在公布的60條上。在您看來，有沒有60條中沒有提到，但是對中國未來發(fā)展也至關(guān)重要的改革內(nèi)容？
姚洋：十八屆三中全會設(shè)立的目標(biāo)，是比較符合中國現(xiàn)實的，也是確實需要我們改革的。然而一個重要改革內(nèi)容，是公報沒有提及的，即政府本身的轉(zhuǎn)型問題。
雖然改革方案提到要“減少審批”、“限制政府權(quán)力”等，但是這并非根本性的內(nèi)容。根本的問題在于政府的定位，到底應(yīng)該是運動員還是裁判員。
如果說，我們在未來的改革過程中遇到阻力、或者最終出現(xiàn)改革不徹底的結(jié)果，可能還是因為政府在經(jīng)濟中的作用太大了。
記者：政府在經(jīng)濟中的作用大到何種程度？
姚洋：先說中央政府。目前其財政收入約占全國GDP的1/4，如果再加上社保、賣地等收入，大概能占到1/3甚至更強，除此以外，中國的GDP大概還有1/3是國有企業(yè)創(chuàng)造的。也就是說，政府直接控制的和間接控制的經(jīng)濟資源可以達到60%。
再看地方政府，雖然沒有中央政府所掌握的壟斷型企業(yè)，但是它們擁有各種所謂的融資平臺。以重慶為例，2002年以來，重慶市政府推動了八個投資集團的建立和發(fā)展，以這“八大投”為代表的地方政府融資平臺，由于擁有土地等資源且較容易獲得銀行貸款，把大量的資金吸進，然后就可以控制更多的企業(yè)、土地和資金，控制了整個地方的經(jīng)濟。令真正的民營企業(yè)、中小企業(yè)的活動空間大量被擠壓。
我認為，地方政府的融資平臺實際上是加強政府對經(jīng)濟的干預(yù)，與實現(xiàn)三中全會提出的“讓市場在資源配置中起決定作用”的目標(biāo)背道而馳，在未來央地關(guān)系的調(diào)整中應(yīng)該注意。
記者：也就是說，目前政府的很多做法實際是加強了權(quán)力，而非放權(quán)，與三中全會提出的目標(biāo)方向是不一致的？
姚洋：是的。這些措施都和市場化改革的最終目標(biāo)不一致，市場化改革還是首先要解決主體的問題，只要地方政府和國有企業(yè)還是經(jīng)濟和金融領(lǐng)域的主體，改革就仍然存在著矛盾。
記者：那么除了地方政府要重新定位，被看作是政府影響經(jīng)濟的另一工具國有企業(yè)，在市場化的改革中又應(yīng)該如何轉(zhuǎn)型？
姚洋：我認為，如果沒有去行政化，現(xiàn)有的國企改革并無太大意義。國企最徹底的改革應(yīng)是全部轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;公眾公司”，也就是上市，里面可以有國有股，但不控股，這樣就實現(xiàn)了市場化。關(guān)鍵是國企的老總不再是組織部門任命的官員，而是市場中的企業(yè)家，而國資委則只需扮演出資人的身份。
官員導(dǎo)致簡政放權(quán)推行難
記者：我們注意到，并非十八屆三中全會才開始強調(diào)市場作用，“政府簡政放權(quán)，讓市場成為主導(dǎo)”的口號早已喊了多年，但為何實踐中卻讓人感覺推進得十分緩慢？
姚洋：實現(xiàn)政府讓位市場主導(dǎo)，簡政放權(quán)非常重要。過度審批對經(jīng)濟的傷害非常大！我經(jīng)常提的一個比喻，政府的管制之多，就像一個老太太拎著一百個雞蛋，想到市場上賣掉，由于一百個雞蛋中可能有一個是壞的，所以監(jiān)管部門就把每一個雞蛋都放在顯微鏡下面檢查，挑出那一個壞的。
我們的政府審批就是這樣，為了查出一個“壞雞蛋”，不惜成本地搞事前監(jiān)管。以公司注冊為例，為了防止一個不良公司進入市場，就層層審批，導(dǎo)致大量正常的公司發(fā)展也受阻。為什么不能反過來呢？把事前審批簡單化，然后通過之后的監(jiān)督和懲罰，對賣“壞雞蛋”的人嚴懲。
為什么很多審批明明是毫無必要的，卻一直不能取消？因為這些審批本質(zhì)上全是站在官員的角度上設(shè)計的，是官員分散風(fēng)險心理的產(chǎn)物。一件事情，經(jīng)過越多的部門、越多的人審批，每個部門和個人承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險就越小。但是結(jié)果卻造成企業(yè)和老百姓在辦事的時候，一道一道地讓你出證明，一個機構(gòu)一個機構(gòu)地跑，結(jié)果整個系統(tǒng)都變得非常不理性。
記者：如果說官員分散風(fēng)險的心態(tài)阻礙簡政放權(quán)的改革，那么該如何避免改革被這種心態(tài)影響？
姚洋：在這方面，全國和地方人民代表大會應(yīng)該發(fā)揮作用，討論哪些監(jiān)管是需要的，哪些是沒必要的，然后形成正式的法律法規(guī)。
另外，我認為簡政放權(quán)改革在方向上還有一些問題。簡化行政審批手續(xù)是對的，但是把中央的部分權(quán)力下放到地方是沒有用的，權(quán)力的下放只是意味著換了審批的部門，但并沒有簡化程序。應(yīng)該讓市場自身的淘汰機制發(fā)揮作用。
記者：有觀點認為，政府加強審批有助于解決產(chǎn)能過剩等經(jīng)濟問題？
姚洋：這完全是沒必要的。產(chǎn)能是否過剩，企業(yè)比政府更清楚，因為企業(yè)本身就參與在生產(chǎn)和市場的環(huán)節(jié)中�，F(xiàn)在，哪怕是一個私企想要去投資，也要經(jīng)過層層審批，難道私企決定投資幾千萬元或上億元事前沒有經(jīng)過考察和深思熟慮嗎？難道私企老板是鬧著玩兒的嗎？要知道，那可是私人企業(yè)家自己的真金白銀，他要對自己負責(zé)，對股東負責(zé)。政府部門怎么可能比企業(yè)更了解產(chǎn)能是否過剩呢？
相反，很多地方和行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，反倒是政府影響的結(jié)果。比如汽車行業(yè)，目前來看產(chǎn)能是過剩的，因為汽車企業(yè)是大企業(yè)，產(chǎn)值高，稅收高，對GDP影響大，各個省都在扶植，結(jié)果造成全國有數(shù)十家轎車廠，這才是真正的產(chǎn)能過剩。
在這方面，地方政府的影響非常大，造成了重復(fù)建設(shè)、過度投資、環(huán)境污染等很多嚴重問題，成為整個經(jīng)濟的“腸梗阻”。
記者：還有觀點認為政府審批有助于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整？
姚洋：我覺得政府即使什么也不做，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也會自動進行調(diào)整的，因為經(jīng)濟本身有自己的發(fā)展規(guī)律。
以制造業(yè)為例，現(xiàn)在中國制造業(yè)正處在一個發(fā)展時期內(nèi)的頂峰，當(dāng)經(jīng)歷了一段上升期后，制造業(yè)占的就業(yè)比重和GDP比重，都會出現(xiàn)下降，這是每個國家在發(fā)展中都要經(jīng)歷的，我推斷中國在未來五年左右就會出現(xiàn)這種情況。到了那個時候，國內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)就會自動發(fā)生調(diào)整，比如第三產(chǎn)業(yè)的比例可能將會上升。
改革不應(yīng)受利益集團左右
記者：所以說到底，政府轉(zhuǎn)型和簡政放權(quán)的最大阻礙還是來自政府自身？
姚洋：是的，政府轉(zhuǎn)型的最大阻礙來自三大利益集團，第一大利益集團是各部委，第二大利益集團是國有企業(yè)，第三個就是地方政府。它們各自有各自的權(quán)力，都怕動了自己的利益。其實，很多改革說到底就是要革“利益集團”的命。比如說，一旦減少審批，很多部門的權(quán)力就沒有這么大了，甚至不再需要這個部門。
比如戶籍制度改革，公安部一直在行使戶籍管理的權(quán)力，戶籍制度的存在與公安部的利益相關(guān)。理論上來說，公安機關(guān)是無權(quán)管理戶籍制度的，即使要管也是民政部門的事情，但是公安機關(guān)始終掌控著戶籍的注冊、審批和管理等，既擴張了部門職權(quán)，又可獲得很多實際的利益。所以，我們就會看到現(xiàn)在的情況，中央說戶籍制度要改革，但是到了部委這一層，就開始弱化。
因而，我認為未來戶籍改革的方式不太可能是直接取消戶口，而是通過慢慢地減少附加在戶籍上的好處，比如取消異地高考限制、放寬大城市落戶條件等，逐漸降低它的價值，最終取消。
但是，人口的流動和分布，也是一種市場選擇的結(jié)果，不是政府可以通過審批和管制就能改變的。
記者：但是未來落實大部分改革的正是這些“利益集團”，誰可以約束和改變它們？
姚洋：我們看到，目前中央已經(jīng)成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由習(xí)近平主席親自任組長。我認為，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體對利益集團還是非常警惕的，是有很大的決心的，現(xiàn)在就要看執(zhí)行力到底如何了。另外，民間應(yīng)該多發(fā)聲，上下合力，推動改革。
總之，一個創(chuàng)新型社會，一個完備的市場經(jīng)濟，需要一個合理的政治機制和經(jīng)濟民主來配合，也就是要把資源放在市場中，由市場而不是政府來配置資源。
來源: 鳳凰周刊（孫楊）
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