新型城鎮(zhèn)化視野下的重點生態(tài)功能區(qū)的新農村建設
——關于海南白沙美麗鄉(xiāng)村建設的調研*
海南師范大學海南省生態(tài)文明研究中心 王習明 周聰敏 王睿
摘要：新型城鎮(zhèn)化不僅要防止城市病，而且要讓農村居民特別是重點生態(tài)功能區(qū)的居民享受城市文明而又不破壞生態(tài)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。我國重點生態(tài)功能區(qū)集中在中西部山區(qū)，多數(shù)是國家級貧困縣。重點生態(tài)功能區(qū)的新農村建設是新型城鎮(zhèn)化的重要組織部分。海南省白沙縣的美麗鄉(xiāng)村建設為推進國家重點生態(tài)功能區(qū)的新農村建設做了有益探索。白沙個案表明：要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標，國家必須完善生態(tài)補償機制，加強國家重點生態(tài)功能區(qū)的新農村建設，優(yōu)先安排資金，按生態(tài)文明的理念改造貧困村莊的住房和完善公共服務體系，使當?shù)鼐用窦饶芟硎芘c城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務和居住條件，又能提高生態(tài)文明水平特別是生態(tài)產品的生產能力。
關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 中西部貧困山區(qū) 國家重點生態(tài)功能區(qū) 生態(tài)文明村
作者簡介：王習明，男，1964年生，博士，博士生導師，海南師范大學教授，海南省生態(tài)文明研究中心研究員，主要研究方向為生態(tài)文明、思想政治教育、鄉(xiāng)村治理。
周聰敏，女，海南師范大學馬克思主義學院碩士生。
王睿，男，瓊州學院馬克思主義學院教師、海南省生態(tài)文明研究中心研究人員。
新型城鎮(zhèn)化就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既考慮農民向城市轉移，也考慮市民向農村轉移，還要考慮農村自下而上的自我城市化道路；就是要工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)化（簡稱“五化”）同步，在推進城鎮(zhèn)化的同時加強新農村建設，既防止“城市病”，又防止“鄉(xiāng)村病”，完善基本公共服務體系和生態(tài)保護體系，使城鄉(xiāng)居民都能享受便捷、舒適、生態(tài)的生活。
國家重點生態(tài)功能區(qū)的新農村建設是新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分。目前我國有25個國家重點生態(tài)功能區(qū)，總面積約386萬平方公里，占全國陸地國土面積的40.2%；2008年底總人口約1.1億人，占全國總人口的8.5%；含436個縣級行政區(qū)（簡稱“縣”），只有11個在廣東省，其他425個全部屬于中西部地區(qū)。中西部國家重點生態(tài)功能區(qū)約有70%屬于國家扶貧重點縣和連片特困地區(qū)（合稱“國家級貧困縣”）。如不計黑龍江省、內蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)3個資源大省，中西部國家重點生態(tài)功能區(qū)還有315個縣，其中278個縣是國家級貧困縣，占88.25%。也就是說，中西部國家重點生態(tài)功能區(qū)絕大多數(shù)都是國家級貧困縣。能否讓這些國家級貧困縣的農村居民脫離貧困，享受現(xiàn)代文明成果，是新型城鎮(zhèn)化的難點問題。國家重點生態(tài)功能區(qū)特別是其中的國家級貧困縣大多處于江河的發(fā)源地和上游，動植物種類豐富，自然景觀特色鮮明，其生態(tài)文明建設的成敗不僅關系到當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且直接影響城鎮(zhèn)的生態(tài)質量。如何將國家重點生態(tài)功能區(qū)特別是其中的國家級貧困縣的農村建成高水平的生態(tài)文明村，是新型城鎮(zhèn)化必須解決的重要問題。海南省白沙縣的生態(tài)文明村建設（當?shù)胤Q為“美麗鄉(xiāng)村建設”）為解決這一問題做了有益的探索。
本文以海南省白沙縣的美麗鄉(xiāng)村建設為個案，是因為海南省是我國生態(tài)文明建設的先行者、示范區(qū)，肩負著“爭創(chuàng)中國特色社會主義實踐范例、譜寫美麗中國海南篇章”的使命；白沙縣是海南島的中部山區(qū)，既是國家重點生態(tài)功能區(qū)，又是國家級貧困縣。白沙的美麗鄉(xiāng)村建設對國家重點生態(tài)功能區(qū)內國家級貧困縣的新農村建設具有示范意義。
一、白沙概況
海南省于1999年2月開始生態(tài)文明建設，同年3月被國家環(huán)�？偩峙鷾蕿槲覈谝粋�生態(tài)示范省，2010年初被國務院確定為“全國生態(tài)文明示范區(qū)”。生態(tài)文明村（海南稱“文明生態(tài)村”）建設是海南生態(tài)文明建設的重要組成部分，開始于2000年；海南國際旅游島建設的國家戰(zhàn)略實施后，生態(tài)文明村的建設步伐明顯加快，至2012年底，海南累計投入50多億元，創(chuàng)建了13029個生態(tài)文明村（指自然村，下同），占全省自然村總數(shù)的55.89%。
海南省的生態(tài)文明村建設是由沿海、沿城市、沿旅游區(qū)、沿交通要道地區(qū)向島中的遠離城市、交通不便的貧困山區(qū)逐步擴展的，并且環(huán)保標準越來越高，配套公共服務也在完善。
白沙坐落在黎母山脈中段西北麓，是海南省最大河流、省城�？谑酗嬘盟饕獊碓�——南渡江的發(fā)源地；總面積為2117.73 平方公里，總人口20.3萬人（其中黎族人口12萬人、苗族1985人），農村人口占70%以上，居住在431個自然村中，80%的農村人口居住在200人以上的自然村中�？h政府所在地為牙叉鎮(zhèn)，距三亞市172公里、距�？谑屑s200公里，行車時間均需4小時。
白沙高山綿延，熱帶森林資源十分豐富，以闊葉喬木樹種為主，約有800多種，主要珍貴林木有：花梨、母生、子京、坡壘、石梓、青梅、紅椎、油丹、綠楠等等。白沙縣境內野生動物種類繁多，被列為國家重點保護的一類動物有：坡鹿、黑冠長臂猿、云豹、小爪水獺、斑嘴鵜鴣、游隼等6種；二類動物有：獼猴、穿山甲、巨松鼠、水獺、大靈貓、水鹿、猛禽、白鷴、孔雀雉、山瑞、蟒蛇等12種。
白沙是國家級貧困縣，農村居民的主要收入來源為割膠、種甘蔗和發(fā)展林下經(jīng)濟。2012年全縣生產總值（GDP）31.37億元，三次產業(yè)結構為60.1%：15.1%：24.8%，地方公共財政收入1.86億元，農民人均純收入5785元。盡管多數(shù)通村公路已經(jīng)硬化，但多數(shù)農民的住房低矮、破舊、狹小，居住條件極差；沒有污水處理和垃圾收集設置，其生活污水直接注入了河流。
二、白沙美麗鄉(xiāng)村建設的基本做法
白沙于2011年開始大規(guī)模的美麗鄉(xiāng)村建設，計劃利用5年的時間，分批整村改造230個人口超過200人的村，將其建成高水平的生態(tài)文明村。
（一）建設目標：突出保護生態(tài)環(huán)境和提高農民生活質量。白沙美麗鄉(xiāng)村建設要求，充分利用村莊的自然環(huán)境特色，重視村莊文化資源的保護和利用，突出民族特色，保持文化的差異性、自然的獨特性，塑造各具特色的村莊；通過科學合理規(guī)劃，整合土地資源，提高土地利用效率，滿足農民的生產生活需要和突出環(huán)境保護的功能。具體來說，就是要求村莊改造不砍伐村中的大樹、不破壞和改變村莊的自然環(huán)境，只是拆村民舊宅重建，將其平房建成樓房，提高通村道路的檔次（在修路時也盡可能不砍樹或少砍樹），修建村中的街道和娛樂休閑場所，配備污水排放、垃圾處理等環(huán)保設施，建設集中的牲畜養(yǎng)殖場所；引導農民在溝邊、路邊種植竹子，在房前屋后種植檳榔、花梨、沉香等經(jīng)濟樹種和本土珍貴樹種。
（二）建設模式：堅持整村推進、規(guī)劃先行、因地制宜、群眾自愿。整村推進就是以自然村為單位進行整村的民房改造和生態(tài)環(huán)境打造，以便整合土地資源，創(chuàng)建高檔次生態(tài)文明村、旅游度假村，并提高原宅基地的使用效率和配套公共基礎設施的使用效益；規(guī)劃先行就是縣政府要先根據(jù)省的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃對全縣的生態(tài)文明村建設進行整體規(guī)劃，然后根據(jù)縣的整體規(guī)劃對每一個自然村的建設進行科學的、長遠的、超前的設計，以使村莊的建設符合省、縣的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并具有發(fā)展的可持續(xù)性及一定的超前性，避免盲目的低起點、低標準的建設；因地制宜就是根據(jù)各村實際，選擇不同的資金籌措模式：在旅游開發(fā)價值大的村采用企業(yè)出資、政府扶持的“農民+企業(yè)+政府”模式，在偏遠貧困村采用農民貸款、政府貼息的“政府+農戶+金融機構”模式，在城中村、城邊村采用農轉非、直接納入城市建設規(guī)劃的模式；群眾自愿就是某個村是否參加村莊改造、選擇哪種資金籌措模式、選擇哪個建筑公司必須經(jīng)過村民代表大會通過并經(jīng)85%以上的戶主簽名同意。
（三）建設的規(guī)劃管理和資金籌措：強調政府的責任。政府不僅負責所有村的規(guī)劃設計和所有的公共基礎設施配套，包括通村公路、村中街道、環(huán)保設施、公共娛樂場所（如辦公室、籃球場等），而且給每個農戶提供建房補貼、聯(lián)系銀行貸款并提供貸款貼息資金，給每個村介紹共建的合作企業(yè)。用于生態(tài)文明村建設的財政資金來源主要包括縣財政設立的專項資金和縣政府整合的省級或省級以上部門下達的各項支農資金：專項資金每年不少于2000萬元；各項支農資金主要指土地整治、環(huán)境治理、水利建設、農村危房改造、農村道路建設、扶貧幫困等資金，每年超過1億元。政府直接用于農戶的建房補貼為每戶3萬多元，貸款貼息限額為每戶5萬元的5年期貸款。
三、白沙美麗鄉(xiāng)村建設的主要成效
從已經(jīng)建成的美麗鄉(xiāng)村來看，成績主要有如下：
（一）改善了村民的居住條件，提高了村民的生活質量。如位于鸚哥嶺原始森林的羅帥村，改造前，52戶民房就有50戶是危房：刮風就會將屋上的泥瓦吹落、下雨就會漏水，而且陰暗狹小，多數(shù)農戶的有效使用面積不到80平方米，臥室、廚房、廁所、雞舍、畜圈、雜屋全部混在一起。其街面是泥土路，晴天一身土，雨天兩腳泥。改造后，所有農戶的住房都是獨棟的2層小別墅，其使用面積有110平方和140平方兩種，每套都有一個廚房、一個餐廳、一個客廳、2個衛(wèi)生間、3到4個寬敞明亮的臥室。村中道路全部水泥化，其中主道寬約6米，兩邊各保留約1米寬的路肩和約2.5米寬的綠化帶；其排水排污系統(tǒng)和水電系統(tǒng)都高標準配套，還配備了公共垃圾采集池和污水處理池，修建了村文化室、衛(wèi)生室、水泥籃球場和器材齊全的健身小廣場。所有的村民都認為，改造后的居住條件相對于改造前不知要強多少倍了，從居住條件來說，他們已經(jīng)遠遠超過城里人。
（二）激發(fā)了村民通過辛勤勞動和節(jié)儉生活建設幸福家園的積極性。白沙村民以黎族為主，黎族人民勤勞智慧、熱情好客，但因自然條件限制和歷史文化影響，黎族人民養(yǎng)成了勞動所得主要用于吃喝而沒有積累財富的習慣，也很少投資于居住條件的改善。改造前，羅帥村多數(shù)農戶的年純收入超過2萬元，但村民有錢就喜歡結伴到酒店喝酒，因此只有2戶重建過住房，多數(shù)農戶沒有熱水器、電冰箱，也沒有儲蓄；改造期間，村民不再外出喝酒和閑逛，全部都留在村內營建家園；改造后，羅帥村結伴到酒店喝酒的次數(shù)明顯減少，所有的農戶都添置了新家具并還了部分建房所欠款，多數(shù)農戶購買了電冰箱和安裝了熱水器。羅帥的一位中年村民說：“政府出錢資助我們建家園，我們當然要積極投勞；政府幫我們籌集了建房資金，我們必須守信用，通過辛勤勞動和節(jié)儉生活籌集資金，爭取提前還清欠款；住上了寬敞明亮的小別墅，就必須添置一些配套的新家具，如熱水器、電冰箱；有了這些現(xiàn)代電器，我們感到生活質量明顯提高。”
（三）改善了村莊的衛(wèi)生條件、健全了保護生態(tài)環(huán)境的設施，提高了村民的生態(tài)文明意識。仍以羅帥村為例，改造前，由于臥室、廚房、廁所、雞舍、畜圈、雜屋全部混在一起，沒有垃圾收集箱，也沒有人專門處理垃圾，垃圾是到處亂扔，人畜糞便與污水沒有處理就直接流到了河里。改造后，家禽全部放養(yǎng)在各自的山林里，家禽吃林中的蟲子，其糞便也直接做了山林的肥料；柴草、農具和釀酒的器具全部放在專門修建的全村公用的釀酒作坊里，摩托車和農用機動車放在專門修建的、有保安看守的車棚里；建設了家畜集中養(yǎng)殖區(qū)，在集中養(yǎng)殖區(qū)，每家都有一間專門養(yǎng)豬的屋，豬糞進沼氣池，既可生產沼氣，又可用回收做肥料；修建了公共垃圾采集池、污水處理池和凈化污水的人工濕地，公共垃圾有專人定時處理。由于環(huán)保和衛(wèi)生設施齊全，且打掃及時，村中基本上消除了亂倒污水、亂扔垃圾、亂放雜物的現(xiàn)象，村民的環(huán)保意識和生態(tài)文明意識明顯提高。
（四）提高了村莊的宅基地的利用效率、完善了公共基礎設施，奠定了發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的基礎。白沙美麗鄉(xiāng)村建設將所有平房都改建成樓房，并對房前屋后的空地進行了合理規(guī)劃，每個村莊都節(jié)省出大量的宅基地，為完善公共基礎設施和發(fā)展鄉(xiāng)村旅游提供了空間。因為這些空出的宅基地除了可用于修建生態(tài)環(huán)保設施外，還可修建供旅游用的停車場或賓館，村民多余的房間也可用來接待游客。如羅帥村改造前使用的宅基地面積約25畝，改造后使用的宅基地只有12畝，節(jié)省出的13畝原宅基地，其中10畝免費交給投資改造村莊的企業(yè)使用50年，用于建設汽車旅館和休閑生態(tài)酒店，另3畝出租給企業(yè)用于建設100個停車位的生態(tài)停車場，再加上平均每個農戶可提供1個客房，現(xiàn)在已有能力提供200間客房了。
四、白沙美麗鄉(xiāng)村建設面臨的主要問題
（一）建設資金嚴重不足。目前，白沙用于美麗鄉(xiāng)村建設的資金主要來源于縣財政的專項資金和縣政府整合的各項支農資金，每年合計約1.2億元，但遠遠不能滿足需求。
首先，農民改造房屋的資金缺口很大。雖然政府給每個農戶補貼3萬多元，在政府出面協(xié)調并貼息后，銀行允許每個農戶憑林權證最高可貸5萬元（最高期限為5年），但由于絕大多數(shù)農戶沒有儲蓄，框架結構的樓房建筑成本每平方超過1100元，建一套面積超過100平方的住宅，連同裝修至少需要15萬元。因此，農戶即使想?yún)⒓?/span>美麗鄉(xiāng)村建設，但如果沒有企業(yè)的出資，也因無法湊足建房資金而不敢參與，如新村；只能選擇“政府+農戶+金融機構”模式建設的多數(shù)農戶因缺少資金也只建了一個框架或只建了一層，其新建住宅的優(yōu)勢根本無法發(fā)揮，甚至連正常住宅功能也難以保證，如黑欖村、道順村。有的村雖選擇了“農民+企業(yè)+政府”模式，但由于企業(yè)資金不足，必須要每個農戶先付2萬元才能啟動建設，而多數(shù)農戶沒有儲蓄習慣，難以一次性拿出2萬元，因此遲遲不能動工。如福財村農民2012年12月就從舊房搬出，住在了臨時搭建的棚子里，到2013年9月還沒有動工。羅帥村住宅改造能迅速完成，采用的是“農民+企業(yè)+政府”模式，住宅的建造裝修除政府出資外都由企業(yè)出資或墊付。但企業(yè)是要謀利的，企業(yè)只會選擇有旅游開發(fā)價值的村莊，企業(yè)改造村莊是為了獲取節(jié)省的宅基地用于建造賓館。
其次，配套基礎設施建設投入不足、不及時。那吉村和羅帥村都是白沙美麗鄉(xiāng)村建設的榜樣，都有企業(yè)投資，但都存在基礎設施建設不配套或配套不及時的問題。羅帥村家畜集中養(yǎng)殖區(qū)建成近2年都沒有通水通電、沒有建煮豬食的設備、沒有建配套沼氣池。那吉村在臨時搭建的棚子住了2年多時間才搬進新房；入住了半年多時間，還沒有通自來水、沒有建污水處理設置。
（二）生態(tài)文明的理念體現(xiàn)得不夠充分、全面。生態(tài)文明的理念就是尊重自然、順應自然、保護自然的理念，白沙美麗鄉(xiāng)村建設已有一定的體現(xiàn)，但還不夠充分、全面。
首先，村莊改造還存在不夠生態(tài)的現(xiàn)象。白沙日照很充分，每年日照時間超過2000小時，其中最需能量的冬季平均每天日照時間超過8小時。按生態(tài)文明的理念，應充分利用太陽能。但白沙完成生態(tài)文明村建設的村莊所使用的路燈仍不是太陽能電燈，村民所使用的熱水器幾乎全部是電能。白沙森林資源豐富，甘蔗、水稻、玉米等高稈農作物種植面積大，充分利用這些可再生資源，用樹枝、樹葉和農作物枝葉做燃料，或者用它們的綠色枝葉飼養(yǎng)牲畜，然后用牲畜的糞便制作沼氣，是最符合生態(tài)文明的理念的。但是，白沙美麗鄉(xiāng)村建設沒有將開發(fā)利用沼氣放在優(yōu)先地位，沼氣沒有發(fā)揮應有的作用，所設計的廚房都沒有柴禾灶，政府還提倡并鼓勵村民使用電能和液化氣做飯。
其次，旅游開發(fā)沒有突出生態(tài)文明主題。生態(tài)文明村要開發(fā)旅游業(yè)，應該突出生態(tài)文明主題，讓游客感受每個鄉(xiāng)村地區(qū)獨有的各具特色的生活方式和鄉(xiāng)村民俗文化，體驗生態(tài)的多樣性和自然環(huán)境的優(yōu)美性，提高生態(tài)文明意識。但白沙已經(jīng)開始鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的樣板工程“羅帥村”，并沒有開發(fā)類似的鄉(xiāng)村旅游項目和生態(tài)旅游項目。游客到羅帥村只能感受清新的空氣和欣賞美麗的自然風景，而無法通過品黎族村民的特有佳肴、喝黎族村民自釀的酒、觀賞黎族婦女的錦繡、參加黎族農民特有的生產勞動，體驗黎族文化的獨特性；無法通過看動植物的介紹，了解物種的多樣化和各個物種的特有的功能。羅帥村在開發(fā)旅游資源時，也沒有開展各種形式的生態(tài)文化建設，組織各種形式的生態(tài)文明宣傳活動，讓游客在旅游中受到生態(tài)文明的熏陶，提高保護生態(tài)環(huán)境的自覺性。
第三，生態(tài)保護的激勵機制還不完善。主要表現(xiàn)在政府沒有建立對節(jié)省宅基地的獎勵制度，農民在生態(tài)文明村建設中節(jié)省的宅基地不能轉換成建設用地指標由政府收購儲藏；農民承包的山林被劃為天然林保護范圍的，不準砍伐，農民也得不到合理的補償；對于農民自愿栽種有益生態(tài)保護的非經(jīng)濟林，也沒有獎勵。因此，農民仍在毀壞天然林保護范圍外的有利于生態(tài)保護的雜木而栽種經(jīng)濟價值較高卻不利于環(huán)保的橡膠樹。
（三）沒有建立與生態(tài)文明村建設相配套的公共服務體系。主要表現(xiàn)在農村義務教育和幼兒教育體系還存在著較大問題，嚴重影響生態(tài)文明村建設。由于學校合并，白沙縣大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都只有一所學校、一個幼兒園，而白沙平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄面積達200平方公里，再加上山區(qū)道路崎嶇，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校和幼兒園都沒有校車接送，因此，絕大多數(shù)農村小孩上幼兒園和小學都必須寄宿，公立學校雖然不收住宿費，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校（含幼兒園）寄宿每個月生活費最低為250元、每周的接送費為40元，每月合計超過400元；如果到縣城寄宿（其中農村中學生全部在縣城寄宿），每月生活費和接送車費合計要超過600元。白沙多數(shù)農村家庭都至少有2個小孩在上學。這樣，多數(shù)農戶每年供小孩上學的支出就達到1萬多元，超過家庭收入的一半，很難積蓄資金來進行住宅改造和投入生態(tài)環(huán)境保護。為了省錢，許多農民縮短了小孩進幼兒園的時間，只讀1年幼兒園甚至不讀幼兒園。沒按正常讀幼兒園的小孩進小學后往往與同學搞不好關系、學習成績差，這又導致他們對學習不感興趣、不愿與外人交往。這可能是多數(shù)黎族農村青少年初中畢業(yè)就不愿上學、也不愿長期外出打工的原因。黎族青年不能通過上大學、外出打工轉到非農行業(yè)就業(yè)，必然增加對生態(tài)環(huán)境的壓力。
（四）建設的順序不合理。白沙美麗鄉(xiāng)村建設的頭兩批村莊大多屬于有旅游開發(fā)價值（企業(yè)愿意出資）的村莊、城鎮(zhèn)周邊村莊（配套基礎設施投資少）、經(jīng)濟條件好（農戶能自籌一定資金建造住宅）的村莊。這種安排的好處是見效快，但也存在著沒有按生態(tài)文明的需要進行建設的問題。因為經(jīng)濟條件好的村莊往往會有部分農戶在美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃前就自籌資金建造了樓房，其生態(tài)文明村建設的效果就會有影響。如道順村有5戶在規(guī)劃前建了樓房，其村莊改造的整體效果就遠遠不如羅帥村。經(jīng)濟條件差的村莊往往是深入到大山深處的村莊，其村莊的污水和垃圾處理水平往往直接關系到大山生態(tài)環(huán)境的質量；而且經(jīng)濟條件差的村莊的住房往往最破舊，將舊房全部撤除后重新修建也較容易。如新村、高岸村兩個村莊都處在小河上游、三面都有森林，這兩個村的住房全部年久失修，90%以上屬危房，生活污水全部直接排放到小河，如果盡早納入生態(tài)文明村建設，其生態(tài)環(huán)境保護效果會更明顯。但它們沒有納入頭兩批建設。
五、關于國家重點生態(tài)功能區(qū)內國家級貧困縣加強新農村建設的思考
白沙美麗鄉(xiāng)村建設的實踐表明，在國家重點生態(tài)功能區(qū)內的貧困山區(qū)進行新農村建設，應確立“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品、是最普惠的民生福祉”的思想，充分體現(xiàn)生態(tài)文明理念，突出生態(tài)文明村建設。
（一）確保文明生態(tài)村建設成為國家重點生態(tài)功能區(qū)公共財政支出的重點。既然“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力”；國家重點生態(tài)功能區(qū)是我國生物多樣性富集區(qū)、主要江河源頭區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持的重要預防區(qū)和重點監(jiān)督區(qū)，在保持流域和全國生態(tài)平衡，減輕自然災害，確保全國生態(tài)安全方面具有重要作用，國家重點生態(tài)功能區(qū)就應將保護和改善生態(tài)環(huán)境視為保護和發(fā)展生產力，將保護和改善生態(tài)環(huán)境當成經(jīng)濟建設的重點。既然“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品、是最普惠的民生福祉”，國家重點生態(tài)功能區(qū)提供了良好生態(tài)環(huán)境，就應給國家重點生態(tài)功能區(qū)更多的財政投入（生態(tài)補償）。既然“抓民生要抓住人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，抓住最需要關心的人群”；國家重點生態(tài)功能區(qū)內的國家級貧困縣的農民是最需要關心的人群，他們最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題是居住條件的改善和生態(tài)環(huán)境的保護；而生態(tài)文明村建設是國家重點生態(tài)功能區(qū)內國家級貧困縣農民改善居住條件和保護生態(tài)環(huán)境的有效途徑，因此國家重點生態(tài)功能區(qū)公共財政支出應優(yōu)先用于生態(tài)文明村建設。
國家重點生態(tài)功能區(qū)內國家級貧困縣地方公共財政收入雖然不多，但國家投入的扶貧開發(fā)資金、各項支農資金并不少，其公共財政支出總額遠遠超過地方公共財政收入。如果將地方公共財政支出的重點確立為生態(tài)文明村建設，文明生態(tài)村建設資金不足的問題將會得到緩解。以白沙為例，2012年縣級公共財政收入雖只有1.86億元，但全縣公共財政支出達到17.37億元。如果將白沙公共財政支出的1/5用于生態(tài)村文明建設，其建設資金總額就有3.474億元，是目前白沙美麗鄉(xiāng)村建設資金的3倍，就不會出現(xiàn)建設資金嚴重不足的問題。事實上，海南全省2008-2012年的民生投入已占地方公共財政支出總額的70.8%。如果國家重點生態(tài)功能區(qū)內的國家級貧困縣堅持有所為有所不為，將良好的生態(tài)環(huán)境和居住條件看成最重要、最普惠、最急需的民生，一定會集中更多的財力投入到生態(tài)文明村建設中。當然，國家重點生態(tài)功能區(qū)的地方政府還應創(chuàng)新生態(tài)文明村建設的投入機制，以激勵企事業(yè)單位和公民個人積極投入到中西部貧困山區(qū)的文明生態(tài)村建設中。
（二）堅持生態(tài)優(yōu)先、以人為本、規(guī)劃先行、因地制宜的原則。生態(tài)優(yōu)先，就是新農村建設應充分體現(xiàn)生態(tài)文明理念，將保護和改善生態(tài)環(huán)境放在首位，將充分利用本地可再生資源放在優(yōu)先地位，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護的重要性和緊迫性決定建設順序和資金投入的方向，將資金優(yōu)先投入到急需生態(tài)保護的村莊；在建設過程中，要盡可能保留原生態(tài)，不砍伐大樹，不移植外地生物品種。以人為本，就是新農村建設要有助于村民生活質量的提高、生態(tài)環(huán)境與村民居住條件同時改善，建設方案應由村民民主決定、建設過程應由村民代表參與管理、建設質量應盡可能讓所有村民滿意。規(guī)劃先行，就是新農村建設應由縣政府提前統(tǒng)一規(guī)劃，其全縣規(guī)劃既要符合國家和省的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃，又要有利于全縣的生態(tài)環(huán)境改善和全縣人民生活質量的改善，且有一定的超前性。在規(guī)劃時，既要尊重專家的建議，又要尊重人民群眾的意見。全縣的整體規(guī)劃應經(jīng)縣人民代表大會審定。因地制宜，就是新農村建設不能強求一律，要根據(jù)各地的自然環(huán)境和民俗文化確定建設的模式：城鎮(zhèn)周邊的村應納入城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，與新型城鎮(zhèn)化相結合；生態(tài)特別脆弱、不適宜人居的地方應進行生態(tài)移民，在異地建設；能夠就地建設的，適宜以自然村為單位整體建設的應以自然村為單位整體建設，適宜以村民小組、村委會、鄉(xiāng)為單位整體建設的應分別以村民小組、村委會、鄉(xiāng)為單位整體建設；村莊的整體布局、村民住宅的結構和外觀，應體現(xiàn)地域文化、民俗習慣，能充分發(fā)揮當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，盡可能利用本地可再生資源。除生態(tài)移民，要盡可能保留原有的村民小組。
（三）完善公共服務體系。國家重點生態(tài)功能區(qū)內的國家級貧困縣進行新農村建設，不能沿襲發(fā)展工業(yè)或種植經(jīng)濟作物增加收入的老路。因為發(fā)展工業(yè)或改種經(jīng)濟作物都容易對生態(tài)環(huán)境造成負面影響，就如在海南山區(qū)種植橡膠或小葉桉樹會影響生物的多樣性和水土保持一樣。2008年前，海南中部山區(qū)為發(fā)展經(jīng)濟、提高收入，曾出現(xiàn)大面積的砍伐原始森林改種小葉桉樹、橡膠樹等經(jīng)濟林的行為，已經(jīng)導致森林物種開始減少、空氣中的氧離子含量開始降低、南渡江等河流旱季水位明顯下降和雨季山洪明顯增多的后果。
國家重點生態(tài)功能區(qū)的農民要保護生態(tài)環(huán)境，不能發(fā)展工業(yè)或改種經(jīng)濟作物，經(jīng)濟收入不能增加，但可通過完善教育、醫(yī)療、交通、信息等公共服務體系來降低教育、醫(yī)療的支出和生產生活成本。如用扶貧資金支付貧困山區(qū)學生（含幼兒園的學生）的寄宿費、生活費和接送費，就相當于提高了每個農戶的收入。以白沙為例，相當于每個農戶每年提高了1萬多元的收入。讓貧困山區(qū)的農民子女免費接受高質量的幼兒教育和義務教育，不僅可降低農民的教育支出，提高農民的生活水平；而且有利于提高農民子女的教育水平，便于他們將來從傳統(tǒng)的農業(yè)中解放出來，發(fā)展生態(tài)產業(yè)和保護生態(tài)環(huán)境。交通條件的改善不僅可以降低農民的生產生活成本，而且為農民外出打工提供了方便。信息網(wǎng)絡系統(tǒng)的建立可以讓農民開闊眼界，降低信息獲取成本。
（四）旅游應適度開發(fā)且突出民俗和生態(tài)兩大主題。適度開發(fā)，就是要考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力，能夠持續(xù)發(fā)展，在開發(fā)旅游時要盡可能少占地、少毀壞原始植被，不能對生物的多樣化造成影響。突出民俗主題，就是要讓游客體驗當?shù)剞r民的生活，了解當?shù)氐拿袼罪L情和非物質文化遺產，增進游客對祖國文化多樣性的了解。可建立民俗主題生活區(qū)，讓游客參加帶有民俗特點的生產、娛樂和生活。突出生態(tài)主題，就是通過展示當?shù)氐纳鷳B(tài)資源和生態(tài)文化，引導游客了解生態(tài)的多樣化及其對人類生活的作用，增強游客的生態(tài)文明意識，養(yǎng)成保護生態(tài)環(huán)境的習慣�？山⑸鷳B(tài)主題公園，通過實物介紹、圖片展覽、影片播放等，培養(yǎng)游客的生態(tài)意識。
（五）完善生態(tài)補償機制和激勵機制。首先應完善生態(tài)林保護、防護林保護、草原保護、濕地保護的補償機制，既給承擔保護責任的地方政府進行財政補貼，又給承擔保護責任的個人和集體進行經(jīng)濟補償，而且要不斷提高補償標準，使保護生態(tài)不再遭受經(jīng)濟損失。其次應建立財政的轉移支付與森林資源保有量、潔凈水外流量、農業(yè)產量掛鉤的機制。以縣級為單位，人均森林資源保有量、人均潔凈水外流量、人均農業(yè)產量超過全國、全省平均水平的地方應獲得中央和省級財政轉移支付且獲得的數(shù)量與超出的數(shù)量成正比。第三應對節(jié)省或退出宅基地的農戶和農民集體進行補償。第四應將生態(tài)保護的績效與政府領導人的政績考核和職位升遷掛鉤。
六、關于國家重點生態(tài)功能區(qū)內國家級貧困縣新型城鎮(zhèn)化道路的思考
國家重點生態(tài)功能區(qū)內的國家級貧困縣因工業(yè)不發(fā)達，也不允許招商引資發(fā)展工業(yè)，提供的就業(yè)機會少，城鎮(zhèn)吸納人口少，因此農村人口占總人口的比例大。這些地區(qū)多是少數(shù)民族聚集區(qū)，少數(shù)民族大多以山寨為聚集點，每個村寨的人口常在數(shù)百或上千。如海南的黎村、四川的羌寨等。這些人口較多的村寨往往位于風景秀麗的地方，保留有特色鮮明的文化習俗，很容易改造成風情小鎮(zhèn)。因此，除生態(tài)特別脆弱、不宜人居的外，人口較多的村寨都應就地打造成風情鎮(zhèn)。
在打造風情鎮(zhèn)時應堅持“五化”同步，讓這些村寨的居民既能保存?zhèn)鹘y(tǒng)文化習俗和保持風景秀麗的環(huán)境，又能享受與城鎮(zhèn)居民同等的居住條件、基本公共服務，并與外面建立信息網(wǎng)絡聯(lián)系。
在打造風情鎮(zhèn)時應給生態(tài)旅游留下發(fā)展空間。除保留少部分有民族特色的舊房子供參觀瀏覽外，村民居住的房子應改建成三層左右的樓房，以節(jié)省土地修建供賓館，讓不愿外出打工的村民能在本村就業(yè)。
*本文是海南省哲社基金項目“公共文化與思想道德建設研究”（編號HNSK（GJ）13-107）的研究成果。文中資料除注明外，均來自作者2013年3-9月在海南白沙的實地調研。在調研期間得到了中共白沙縣委組織部的支持和幫助。
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