當前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 調(diào)查報告 >> 定居，是農(nóng)民工在市民化問題上的關(guān)鍵性微觀決策。調(diào)查農(nóng)民工家庭的定居意愿，對解決城鎮(zhèn)化問題具有政策意義。浙江嘉善縣緊鄰上海，地勢平坦，勞動密集型工業(yè)發(fā)達。2012年全縣戶籍人口38萬（城鎮(zhèn)人口18萬，農(nóng)村人口20萬），外來人口34萬。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然地方政府投入較大，但農(nóng)民工普遍持“流而復返”的傾向。2012年，外來農(nóng)村戶籍人口在嘉善購房的不到0．3％，大部分農(nóng)民工在工廠附近的農(nóng)村租房，還有一部分是在工廠宿舍居住。只有7．3％的農(nóng)民工認為自己會留在務工地養(yǎng)老，并出現(xiàn)“壯年回鄉(xiāng)”現(xiàn)象。“流而復返”現(xiàn)象背后的制度原因，是子女教育、升學和農(nóng)村宅基地制度，其結(jié)果是農(nóng)民工在務工地加班賺錢，壓抑社會交往，把幾個人生目標都安排在老家完成。可以說，城鎮(zhèn)更多是以高勞動報酬吸引了勞動力的流動，而不是人的流動。
部分壯年農(nóng)民工為子女的課堂離開務工地
壯年農(nóng)民工帶子女回鄉(xiāng)讀書的原因有三點：一是入學和考試政策限制資格；二是務工地的升學考試競爭更激烈；三是地方財力和投入有限，中央教育經(jīng)費缺乏瞄準機制。
嘉善縣對農(nóng)民工子女教育的投入和工作力度不可謂不大。據(jù)嘉善教育局測算，嘉善每增加1個義務教育階段的農(nóng)民工子女，財政支出平均增加1萬元。目前，嘉善49％的公辦義務教育資源都由外來人口享受，公辦學校共吸收了2．2萬義務教育階段農(nóng)民工子女中的80％，其余20％由民辦學校吸收。民辦學校有靈活機動的優(yōu)勢，可起到查缺補遺的作用。嘉善縣為了保證民辦學校質(zhì)量，實行捆綁式辦學，一對一的與公立學校教研同步，并派駐義務校長、義務教導主任，還給予民辦學校一定的編制，享受公辦教師一樣的社會保障。
然而，農(nóng)民工子女就讀幼兒園和小學的人數(shù)很多，初中很少，高中極少。在嘉善接受義務教育的農(nóng)民工子女有2．2萬人，另有700多人接受普高、職高教育。全縣共12所民辦學校，其中只有兩所民辦初中，沒有民辦高中。農(nóng)民工家庭居住在工廠或附近的農(nóng)村新社區(qū)，子女一般也在村里上幼兒園和小學。從小學五年級開始，就陸續(xù)有農(nóng)民工子弟退學回家鄉(xiāng)，以準備小升初考試。留下來的學生很少，大多成績不佳，一般初中畢業(yè)后就開始打工。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民工家庭打算在子女上初二之前一同回鄉(xiāng)。35歲—40歲的農(nóng)民工正值壯年，卻不得不為了讓子女取得好的升學成績，放棄更高的工資和更豐富的發(fā)展機會，回到家鄉(xiāng)照顧子女上學。例如，一位來自湖南邵陽偏遠農(nóng)村的女售貨員，孩子上小學五年級，因貪玩成績差，為此她煩心不已，正在準備像同村人一樣，帶孩子回老家鎮(zhèn)上上學。據(jù)她講，同村的農(nóng)民工家庭中，孩子到六年級前后時，有八成家庭都回到老家農(nóng)村，或在老家縣城買房照顧孩子上學。在這些陪孩子回鄉(xiāng)的家庭中，收入較低者一般留夫妻中一人在務工地繼續(xù)打工賺錢，另一人帶孩子回鄉(xiāng)；而收入較高者則舉家回鄉(xiāng)。極少數(shù)（2012年不足0．3％）有穩(wěn)定高收入或父母支持的農(nóng)民工家庭，在務工地成功買房，而買房也基本都是為了取得中學劃片招生和考試的資格。因此，才出現(xiàn)“一家兩戶”現(xiàn)象，即在當?shù)刭彿康霓r(nóng)民工家庭，夫妻一方加入當?shù)爻擎?zhèn)戶口以便孩子有資格入學考試，另一方則保留農(nóng)村戶籍以享受土地等權(quán)益。
壯年農(nóng)民工帶子女回鄉(xiāng)讀書的原因有三點。第一是入學和考試政策限制資格。2013年之前異地中、高考放開前，因為很難參加當?shù)刂锌�，家長就帶孩子提前回家鄉(xiāng)讀初中，以適應家鄉(xiāng)省份的教材和考試要求。異地中、高考政策放開后，仍然有“三個3”（3年連續(xù)本地初中學籍、繳納3年的養(yǎng)老保險、浙江省居住證滿3年）的條件限制，導致部分人群仍然無法參加考試。第二是務工地的升學考試競爭更激烈。農(nóng)民工流出地一般是欠發(fā)達省份，升學考試競爭相對比嘉善縣更��；另外，本地學生有父母監(jiān)督和多種補習輔導班，農(nóng)民工在務工地常常加班，少有時間管教孩子，孩子留下考試很難能取得理想的升學成績。例如，2013年有152個農(nóng)民工子女符合條件參加了異地中考，只有72個考取高中，比例不足一半。第三是地方財力和投入有限，中央教育經(jīng)費缺乏瞄準機制。嘉善縣2012年財政收入為52億元，在農(nóng)民工子女教育上的財政投入為1．2億元，使農(nóng)民工子女享受了嘉善縣一半的教育資源。然而，中央的義務教育經(jīng)費還是瞄準戶籍所在地發(fā)放，沒有起到補償和激勵農(nóng)民工流入省份提供教育服務的作用。
宅基地塑造農(nóng)民工人生計劃圖
在與城市高房價的對比之下，農(nóng)民工很容易把對家庭、家族、親友圈的責任和目標，安排在老家實現(xiàn)。
在城鎮(zhèn)生活不僅能獲得更好的就業(yè)機會，還可以享受現(xiàn)代化所帶來的種種便利，農(nóng)民工家庭為什么還把積蓄用于回農(nóng)村修建樓房，或者在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)買房呢？主要原因在于城鄉(xiāng)地價差異懸殊，價格差距不能反映價值差距。在農(nóng)村集體用地制度下，宅基地無法反映全社會對農(nóng)村環(huán)境、生活方式和區(qū)位條件的需求，造成農(nóng)村居所“價低質(zhì)優(yōu)”。在農(nóng)村，農(nóng)民是本村宅基地唯一合法使用者，農(nóng)民按村集體身份免費獲得宅基地，建房只需付成本，不占白不占；而城市居民越來越渴望農(nóng)村的生活方式，但有錢也不能買。
城鄉(xiāng)定居的相對價格塑造了農(nóng)民工對幾件人生大事的計劃表。馬克思說：“人是社會關(guān)系的總和”。除了從勞動雇傭關(guān)系獲取收入和個人享受，農(nóng)民工的價值體系，還要求它完成接力兒孫、贍養(yǎng)老人的家庭目標，以及落葉歸根、與親友做伴的社會目標。分戶后，宅基地基本是免費占用，農(nóng)村自建房的成本一般每平方米只需1000元左右。在與城市高房價的對比之下，農(nóng)民工很容易把對家庭、家族、親友圈的責任和目標，安排在老家實現(xiàn)。相對于城鎮(zhèn)商品房，在農(nóng)村建房有成本低、建筑樣式和建筑面積可自主調(diào)節(jié)等好處。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有兩個以上孩子或老人有疾病的農(nóng)民工家庭，平均每年積蓄不超過1萬元，等孩子上初中時會選擇住在家鄉(xiāng)農(nóng)村老屋，稍微裝修翻新，以便孩子在鎮(zhèn)里上學。更普遍的情況是，有兩個或兩個以下孩子的年輕夫婦，每月打工收入7000元左右，10年可以攢下20萬—40萬元，回農(nóng)村可以建三層左右樓房，還能帶一個小院。如果在老家縣城買100平方米的商品房需要30萬元 （3000元／平方米），在嘉善則需要80萬元（8000元／平方米）。城市100平方米商品房只夠兩代的小家庭居住，難以接濟父母和親友。所以，只有少數(shù)條件較好的農(nóng)民工家庭，在父母支援下，會貸款在老家鎮(zhèn)上或縣城買房，其首要目的大多不是個人享受，而是方便孩子上學。
首先，城鄉(xiāng)間居住成本的差異所造成的最重要影響是，導致農(nóng)民工不約而同地計劃回家鄉(xiāng)建房，從而獲得居住與社交的滿足，這樣的預期塑造了農(nóng)民工的社交圈子。在問到對未來的打算時，61．9％的農(nóng)民工表示最終會回家，16．6％表示爭取留在本地，14．8％表示這里不能發(fā)展就到別的地方。在問到“您認為您將來會在哪里養(yǎng)老”時，只有7．3％的農(nóng)民工認為自己會留在務工地養(yǎng)老，3．2％的農(nóng)民工認為會在其他城市養(yǎng)老。在落葉歸根預期的引導下，農(nóng)民工在城市加班加點、壓抑在城市的社交活動，把社交滿足放到春節(jié)，放到未來老年在老家農(nóng)村實現(xiàn)。我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民工為了多賺錢而努力加班，每月工作28天，每天工作12小時，做飯、吃飯、打掃衛(wèi)生和照顧孩子幾乎占去所有的空余時間，唯一的娛樂活動就是睡前看一會兒電視或玩手機；每個月僅有的兩三天空閑時間，由于不愿意多花錢消費，最多約同鄉(xiāng)在家里一起吃飯。另外，高強度工作節(jié)奏和不需要交流的工作特點，導致農(nóng)民工無暇在務工地拓展社交，很難結(jié)交到真正的朋友，社交圈子還是以親族、老鄉(xiāng)為主。很多農(nóng)民工是由老鄉(xiāng)介紹入行，業(yè)緣和地緣重合，也導致他們無法在城市發(fā)展出滿意的社交圈子。所以，很多農(nóng)民工即使收入較高，未來也想和親友一起回家鄉(xiāng)居住。例如，據(jù)一位廣告行業(yè)的農(nóng)民工介紹，嘉善縣80％以上的廣告公司老板都是安徽六安人，大家差不多賺夠錢了，加之最近嘉善的廣告行業(yè)生意越來越難做，部分人準備回老家做小生意。一位做室內(nèi)裝修20多年的個體戶，在江西老家已經(jīng)修建起四層別墅，又有余錢后換了一輛好車，但在務工地一直租房而不購房，他打定主意未來要回農(nóng)村。在問到最需要政府提供的前三項服務時，用工信息和就業(yè)機會排在第一位，占28．7％；第二位是子女教育，占24．22％：第三位是社會保險，占13．45％。廉租房和住房補貼等居住幫助服務需求程度適中，大多被視為第二重要，且選擇次數(shù)不多，分別處在第二重要政府服務的第三和第五位。
其次，將積蓄用在農(nóng)村建房或老家小城鎮(zhèn)買房的意義是，履行對父母和子女的責任。在農(nóng)村，自建樓房能容納大家庭居住，方便贍養(yǎng)老人和照顧小孩，為整個家庭帶來居住享受。而關(guān)于什么算“好”的居住享受，是在互相對比中決定的。同村人總是在互相比較和模仿中翻新房屋，改善居住條件。另外，父母的樓房一般讓小兒子同住，同時資助其他子女建房結(jié)婚。筆者在農(nóng)民工流出地云南省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兒子說媒前父母要把自家房屋修好，再讓女方家庭來考察。兒子結(jié)婚成家后，父母一般要資助他在新的宅基地上蓋起新居。有些經(jīng)濟條件好的家庭，即便女兒已經(jīng)嫁到城市，擁有住房，但仍為了公平起見，多蓋一層房子分給女兒。若房間能夠出租，租金為女兒留著。
最后，工作和工作地點不穩(wěn)定，以及農(nóng)村宅基地、房屋升值預期，共同導致農(nóng)民工把積蓄投到農(nóng)村、老家房屋而不是城市房屋。一方面，嘉善縣勞動密集型工業(yè)發(fā)達，有很多低端體力活崗位，上手容易但對技能經(jīng)驗提升不大。農(nóng)民工由老鄉(xiāng)介紹到此，也依靠老鄉(xiāng)社會網(wǎng)絡打聽更好的去處，隨時準備換工作或工作地點。另外，在工廠工作有一定風險，如果出現(xiàn)工傷意外，就必須回老家休養(yǎng)。所以，在不穩(wěn)定預期下，租房有靈活的優(yōu)勢，購房（通常要貸款）則不利于應變。另一方面，嘉善的外來農(nóng)民工親眼見證了當?shù)卮迕袷窃谡鞯鼗蛞龑Ъ芯幼『�，靠租金與集體經(jīng)濟致富，并獲得每月1100元的養(yǎng)老金待遇。所以，他們對自己老家的房與地都產(chǎn)生了補償收益上漲的預期，帶有投資性質(zhì)的把能占的宅基地都占上，增加建筑面積；另外，認為國家應該反哺農(nóng)業(yè)，報答農(nóng)民為國種糧的歷史貢獻的意識開始出現(xiàn)，農(nóng)民越來越珍視自己的農(nóng)村戶籍和它所附著的權(quán)益。
所以，分戶免費獲得宅基地的制度，加上強大的家庭紐帶，維持著一代代農(nóng)民“半工半農(nóng)”的循環(huán)。對于來自偏遠落后農(nóng)村的貧困農(nóng)民工來說，宅基地有保障生計和維護穩(wěn)定的重大作用，但對于城郊富裕農(nóng)村或農(nóng)民工來說，可能無法激發(fā)他們后代進一步向上拼搏的干勁，不利于深化社會分工。
流入地政府缺乏靠自身力量將外來農(nóng)民工市民化的動力和承受力
未來，在有限財力和產(chǎn)業(yè)升級大戰(zhàn)略下，嘉善對外來農(nóng)民工的思路或可概括為“減少農(nóng)民工，提升市民化”。
必須承認，嘉善縣政府對外來農(nóng)民工的工作及其力度可圈可點，主要體現(xiàn)在加強社會管理創(chuàng)新、提供教育和其他基本公共服務方面。但當?shù)卣泊_實缺乏靠自身力量將外來農(nóng)民工市民化的動力和承受能力。
嘉善縣政府專門成立新居民局，負責外來人口的社會管理、信息登記、政策宣傳與咨詢等服務，還協(xié)助公安、計生、衛(wèi)生等部門開展工作。新居民局按800:1的比例對外來人口聚集區(qū)域配置專職協(xié)管員，共426名，2012年此項財政工資支出為852萬元。
另外，公安局也針對外來人口進行管理與服務。一方面是防范和打擊犯罪。外來農(nóng)民工參與犯罪案件占嘉善縣犯罪案件的90％左右，對公安部門工作壓力較大。另一方面，公安部門已經(jīng)連續(xù)3年針對4．7萬農(nóng)民工未成年子女開展幫教活動，每個派出所確定1—2個幫教對象，還推出了 “陽光媽媽”管理服務，增進農(nóng)民工家庭的教育意識。
教育方面投入力度很大，如前所述，嘉善公辦義務教育資源49％都由外來人口享受，公辦學校吸收了2．2萬義務教育階段農(nóng)民工子女中的80％。2012年，政府在農(nóng)民工子女教育上的財政投入為1．2億元。雖然嘉善本地人口負增長，但為了滿足農(nóng)民工子女的教育需求，嘉善還在繼續(xù)新建學校。2013年異地中高考限制有所放開，嘉善外來人口中未成年人數(shù)連年增加，甚至出現(xiàn)了父母已到上海工作，孩子還留在嘉善讀書的情況。
在社保方面，嘉善縣因為推行本地農(nóng)民“兩分兩換”工作，領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險人數(shù)短時間內(nèi)增加兩倍，對縣級養(yǎng)老保險基金已經(jīng)造成了很大壓力，無力增加外來農(nóng)民工社保。嘉善規(guī)定農(nóng)民工如果參加養(yǎng)老保險，就必須繳納五險，養(yǎng)老保險在嘉善繳滿10年才能領(lǐng)取。截至2012年共有6．3萬農(nóng)民工參保。
未來，在有限財力和產(chǎn)業(yè)升級大戰(zhàn)略下，嘉善對外來農(nóng)民工的思路或可概括為“減少農(nóng)民工，提升市民化”，即通過“騰籠換鳥、機器換人”產(chǎn)業(yè)升級政策，加上以積分設(shè)置公共服務門檻的方式，減少農(nóng)民工總數(shù)，特別是低端勞動工人人數(shù)，而把有限的財力和公共資源，集中用于吸引中高級管理技術(shù)人才在嘉善定居落戶。
調(diào)研思考
農(nóng)民工回鄉(xiāng)建房，并非像有些觀點所說的炫耀攀比，而是在一定制度文化條件下做出的理性選擇。
農(nóng)民工辛勤工作攢下積蓄，用它回鄉(xiāng)建房、購房還是在務工城市購房，定會精心權(quán)衡。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工回鄉(xiāng)建房，并非像有些觀點所說的炫耀攀比，而是在一定制度文化條件下做出的理性選擇。農(nóng)民工不單考慮個人享受，還追求家庭、家族、社交的滿足，對財產(chǎn)價值也有投資性預期�；剜l(xiāng)建房，畢竟能讓農(nóng)民工在生命周期內(nèi)完成更多人生目標。
筆者認為，第一，城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化很可能是個長期的過程。一方面，為了讓更多農(nóng)民工把收入用于定居城市，就必須讓農(nóng)民工獲得不少于回鄉(xiāng)建房的人生滿足，這樣才會有自發(fā)自愿的農(nóng)民工市民化。另一方面，需要尊重農(nóng)民工的意愿，將“就地村鎮(zhèn)化”納入城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略范疇，把農(nóng)民工的根留住、留好，引導農(nóng)民工適度集中居住，推進基本公共服務均等化。
第二，東部沿海城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級過程會導致農(nóng)民工失去工作崗位，對農(nóng)民工流出省份既是機遇也是挑戰(zhàn)。要把中西部產(chǎn)業(yè)承接、集聚和發(fā)展放在更重要的位置。東部沿海發(fā)達城市將有限財力集中用于解決高端人才的定居問題，中西部可以更多利用農(nóng)民工“離土不離鄉(xiāng)”的低成本優(yōu)勢，打開一個“東部減少農(nóng)民工，全國提升市民化”的新局面。
第三，穩(wěn)妥改革戶籍上粘附的經(jīng)濟權(quán)益和社會權(quán)利。一方面，當前的農(nóng)村財產(chǎn)制度，把農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益與農(nóng)民的社會身份捆綁，如宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益權(quán)本來都是集體經(jīng)濟組織成員 （“社員”）的權(quán)利，卻限制只有本村村委會成員（“村民”）才能享受；另一方面，當前的戶籍制度，把農(nóng)民的社會權(quán)利與農(nóng)民的戶籍地捆綁，社會權(quán)利不能隨農(nóng)民工進城，如農(nóng)民子女義務教育經(jīng)費、升學考試權(quán)利等仍然是與戶籍地捆綁。目前，中國的經(jīng)濟要素在地理空間上正發(fā)生劇烈重構(gòu)，這兩方面的體制越來越難以適應發(fā)展需要。
首當其沖的就是宅基地制度，應該堅持所有制不變，放活一定期限內(nèi)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)。未來，需要中央層面制定政策法規(guī)，從某一時點一戶一宅劃清邊界，確定個人使用權(quán)長久不變。在確權(quán)頒證登記，以及堅持土地用途管制基礎(chǔ)上，允許有償出租、入股、轉(zhuǎn)讓一定年限內(nèi)的使用權(quán)，有序放開農(nóng)村宅基地或房屋使用權(quán)市場交易。在宅基地市場建立過程中，容易滋生糾紛與侵占，所以一方面要在政策設(shè)計上提前明確使用、收益、轉(zhuǎn)讓、處置等行為的邊界，從源頭減少混亂與糾紛的可能性：另一方面要加強基層法律服務，提高鄉(xiāng)村基層組織化程度，讓農(nóng)民掌握保護自己權(quán)益的工具。
另外，均等化的社會權(quán)利、公共服務政策應該瞄準社會身份進行常住地管理。例如中央的義務教育經(jīng)費應該瞄準農(nóng)民工子女，發(fā)放到就讀地；此外，可以考慮推出農(nóng)民（工）甚至全民“一卡通”，將職業(yè)教育現(xiàn)金券、社會保險補貼等社會分紅或社會補貼，直接發(fā)放到個人。
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