當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 文件解讀 >> 農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是堅(jiān)持農(nóng)民集體所有制;第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用;第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益
《中央中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“《決定》”)中提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方 向、重點(diǎn)和要求。目前各地已經(jīng)開始了農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)實(shí)踐。各地的實(shí)踐中，尤其需要注意的是，對(duì)中央有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的部署，不要誤讀、誤判， 必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面領(lǐng)會(huì)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進(jìn)。農(nóng)村土地制度改革必須遵循習(xí)近平總書記在山 東考察時(shí)的講話精神，要有序推進(jìn)，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法 律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。
一、農(nóng)村土地制度改革的三條底線
農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是堅(jiān)持農(nóng)民集體所有制;第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用;第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。
過(guò)去在征收農(nóng)民土地時(shí)，長(zhǎng)期存在兩個(gè)問(wèn)題：一是城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須把農(nóng)民的集體土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國(guó)有;另一個(gè)是征收集體土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較 低。十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”恰恰對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題提出了改革的要求。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性 建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)，這部分土地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高對(duì)農(nóng)民征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國(guó)家、集 體、農(nóng)民三者利益。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地被征收為城市建設(shè)用地后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時(shí) 土地管理法授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級(jí)人民政府組織實(shí)施，補(bǔ)償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土 地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。然而，土地要素市場(chǎng)和其他資源要素市場(chǎng)不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng) 村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意改變用途;城里的建設(shè)用地也必須按商貿(mào)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等分類使用。按照規(guī)劃，各類用地的價(jià)格 是不同的，因此土地市場(chǎng)是按用途分類的。我們所說(shuō)的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一，而不是說(shuō)各種不同用途、不同類別 的土地可以通過(guò)市場(chǎng)交易后隨意使用。
有人說(shuō)小產(chǎn)權(quán)房不合法是對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的一種歧視，其實(shí)這是很大的誤解。小產(chǎn)權(quán)房不合法，根本原因在于它不符合土地利用規(guī)劃，違反了土地 的用途管制，與所有權(quán)無(wú)關(guān)。無(wú)論在農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，不按規(guī)劃確定的用途使用土地，都是不允許的。我國(guó)嚴(yán)格保護(hù)耕地的基本國(guó)策不會(huì)改變，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用 途管制的原則也不能突破。這是全世界通行的做法。因此，土地不能擅自改變用途，要按規(guī)劃分類管理。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)不應(yīng)當(dāng)理解為“不用規(guī)劃，只 要有地想干什么都行”。
十八屆三中全會(huì)《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。 改革的方向明確了，但還需要做大量工作。既需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，又要摸著石頭過(guò)河，要與時(shí)俱進(jìn)修改一些不合時(shí)宜的法律，及時(shí)總結(jié)各地試點(diǎn)實(shí)踐中的好做法好經(jīng) 驗(yàn)，推動(dòng)制度設(shè)計(jì)向前推進(jìn)。
二、準(zhǔn)確理解農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押
《決定》還提出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。這與過(guò)去的規(guī)定相比有很大的突破。
按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的。抵押、擔(dān)保實(shí)際上就是處分 權(quán)的表現(xiàn)，因?yàn)橐坏┑盅簱?dān)保，到期無(wú)法償還債務(wù)，那土地就變成別人的了，變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買賣。但是，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行 每一筆貸款都需要有效抵押物，而農(nóng)民又難以滿足這個(gè)條件，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為農(nóng)村 集體組織的成員權(quán)是不許抵押的。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過(guò)是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，并不會(huì)威脅到他的 承包權(quán)。
至于誰(shuí)能接受抵押擔(dān)保的土地?這也是大問(wèn)題。我認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事，因?yàn)檫@種抵押 很容易導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是可能引發(fā)高利貸;第二是可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名的私下買賣土地。抵押擔(dān)保的是哪些權(quán)利、誰(shuí)有權(quán)接受、要避免出現(xiàn)哪些問(wèn)題，都需 要在下一步改革設(shè)計(jì)中進(jìn)行很細(xì)致的研究。
目前“工商資本下鄉(xiāng)”已經(jīng)越來(lái)越普遍，也成為帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也有限制：第一不 能改變所有權(quán);第二不能改變用途，原來(lái)是耕地的不能去蓋廠房;第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。而這次三中全會(huì)《決定》對(duì)什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明 確，限定得也更加嚴(yán)格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民一家一戶很難干或干不了的，可以引入適合的工商企業(yè);其次，進(jìn)入農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)是要來(lái)搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)的， 不能用于房地產(chǎn)開發(fā)也不能進(jìn)行與農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)的非農(nóng)建設(shè)。
三、要區(qū)分農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)與宅基地使用權(quán)
三中全會(huì)《決定》提出，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這是一個(gè)新的突破，積極探索了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種可能實(shí)現(xiàn) 形式。但是，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的重大問(wèn)題，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，選擇若干地方先進(jìn)行試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)。抵押后還不上債務(wù) 怎么辦?房子收走了農(nóng)民流離失所怎么辦?轉(zhuǎn)讓在什么范圍內(nèi)進(jìn)行?等等，這些問(wèn)題，都必須經(jīng)過(guò)試點(diǎn)才能夠得到答案。應(yīng)該指出的是，這些試點(diǎn)必須按照程序依法 獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能自行其是、擅自開展。尤其值得注意的是，宅基地不等于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地是我國(guó)的特有概念，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是農(nóng)民 “自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員申請(qǐng)，用于自住，不能用于商業(yè)用途。必須遵循一戶一宅原則，宅基地面積由各省級(jí)人民政府規(guī)定; 農(nóng)戶依法獲批宅基地后，可以無(wú)償長(zhǎng)期使用。還有一點(diǎn)必須明確，農(nóng)民對(duì)宅基地只有占有和使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體 所有。
宅基地制度存在的問(wèn)題比較突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村戶籍人口不斷增加，土地指標(biāo)有限，很多地方已經(jīng)很多年沒有分配過(guò)宅基地了，“一戶一 宅”的承諾難以兌現(xiàn)。此外，由于宅基地的土地?zé)o償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章建房等情況。因此，現(xiàn)行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結(jié) 各地經(jīng)驗(yàn)，逐步向前推進(jìn)改革。
根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前，法律規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地只享有占有和使用權(quán)，而對(duì)承包地享有占有、使用和收 益權(quán)。因?yàn)檎厥墙o農(nóng)民自用的，不是搞經(jīng)營(yíng)的，所以少了收益權(quán)。十八屆三中全會(huì)提出賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不是要分給農(nóng)民什么新的財(cái)產(chǎn)，而是要讓法律 賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到更好的保障和實(shí)現(xiàn)。為此，目前正抓緊農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，同時(shí)建立完善的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，擴(kuò)大和增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性 收益。
十八屆三中全會(huì)提出，允許農(nóng)民對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，就賦予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)新的權(quán)能，也能在一定程度上緩解農(nóng)民融資難題。慎重穩(wěn)妥推 進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，就是為了逐步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度的改革，保障農(nóng)民對(duì)宅基地的用益物權(quán)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。
四、如何加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，主要是堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集 體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā) 展合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等。
創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，關(guān)鍵是要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。一是，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系;二是，努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營(yíng)水平;三是，大力支持發(fā)展多種形式的新 型農(nóng)民合作組織;四是，培育壯大龍頭企業(yè);五是，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)新機(jī)制，大力培育發(fā)展多元服務(wù)主體。我們完全可以通過(guò)擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模來(lái)彌補(bǔ)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模 的不足。
五、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制
十八屆三中全會(huì)提出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，應(yīng)該講，目前我們還是不完全的城鎮(zhèn)化。土地資源集約化利用，還是一個(gè)比較大的難題。不完全 的城鎮(zhèn)化躲不過(guò)去，但一定能走得過(guò)去。完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，就是要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城 鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。
完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放 開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。今后隨著這一改革的推進(jìn)，大批農(nóng)民工將在城鎮(zhèn) 落戶，并被完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)真正的“人口城鎮(zhèn)化”�！稕Q定》還要求穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，就是說(shuō)對(duì)那些在城鎮(zhèn)常年 務(wù)工的、暫時(shí)不能或者不愿落戶的農(nóng)民工也要提供基本公共服務(wù)。
城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，要協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好農(nóng)民與城市的關(guān)系。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，順應(yīng)著人民對(duì)美好生活的新期待。
(作者：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任)
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