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一、問(wèn)題意識(shí)

中國(guó)社科院2012年5月份發(fā)布的2012城市競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)皮書(shū)，指出過(guò)去十年是中國(guó)城市崛起的十年。我國(guó)常住人口城市化率已達(dá)到50%，城市戶籍人口達(dá)到33%。中國(guó)城市化的快速擴(kuò)張，伴隨著大量土地的非農(nóng)使用，城市建設(shè)對(duì)土地的需求越來(lái)越大。征地拆遷成為中國(guó)城市化進(jìn)程中相伴而生的必然現(xiàn)象，征地拆遷的可持續(xù)性影響甚至決定了城市化的可持續(xù)性。征地拆遷涉及到土地增值收益的重新分配，各利益主體紛紛采取各種措施力爭(zhēng)利益最大化，利益的博弈必然導(dǎo)致矛盾、沖突和糾紛。為了追求可持續(xù)的城市化和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定快速發(fā)展，化解征地拆遷中顯現(xiàn)的矛盾和沖突，不同學(xué)科的學(xué)者對(duì)征地拆遷進(jìn)行了廣泛的研究。歸結(jié)而言，主要有以下兩種有代表性的理論和觀點(diǎn)：第一，制度改革，主張改革現(xiàn)有的征地模式，放開(kāi)土地市場(chǎng)，允許集體建設(shè)用地入市交易，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。該觀點(diǎn)認(rèn)為征地拆遷制度及相關(guān)法律的模糊之處剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)利，侵犯了農(nóng)民的土地利益。征地拆遷中的沖突和矛盾激化，是農(nóng)民對(duì)不合理制度的抗?fàn)帯Ｎㄓ型黄片F(xiàn)有的征地拆遷體制，才能合理保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。第二，制度改良，在充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)行征地拆遷模式滋生的諸多問(wèn)題的基礎(chǔ)上，肯定既有的征地拆遷體系和制度的合理性。該觀點(diǎn)主張，正是憑借中國(guó)特殊的土地制度安排，才保證了中國(guó)經(jīng)濟(jì)30年的快速發(fā)展。在分稅制財(cái)政體制下，政府低價(jià)征地高價(jià)賣地獲得的“土地財(cái)政”為地方政府建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施提供了資金保證，是城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的前提條件。正是在這個(gè)意義上，中國(guó)的土地制度尤其是征地制度成為中國(guó)模式的核心之一。

根據(jù)《憲法》第13條、《土地管理法》第43條的規(guī)定土地出讓市場(chǎng)由國(guó)家壟斷，國(guó)家對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的壟斷表現(xiàn)在兩個(gè)方面：土地征收階段，國(guó)家是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一合法的征收主體；土地出讓階段，國(guó)家是唯一合法的賣方主體。土地的市場(chǎng)交易行為只能發(fā)生在國(guó)家和開(kāi)發(fā)商之間，農(nóng)地的所有者和承包經(jīng)營(yíng)者并不具備適格的土地交易主體資格。“這實(shí)在是一門(mén)由法律保障政府獨(dú)家壟斷獲取經(jīng)營(yíng)土地暴利的新生意。”周其仁完成于2003年的關(guān)于中國(guó)城市化的論文直指行政權(quán)力導(dǎo)致“低成本土地”，“低成本土地”誘發(fā)政府機(jī)構(gòu)和官員的違法、腐敗行為，并刺激了土地的大量浪費(fèi)，影響了資本的有效配置。為了保障農(nóng)民權(quán)益、防止土地腐敗行為、有效配置土地資源，應(yīng)在區(qū)分公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，修改關(guān)于“城市土地屬于國(guó)家”的憲法準(zhǔn)則，逐步、漸進(jìn)完成土地制度的根本變遷。[①]蔣省三等揭示了在分稅制改革之后，政府財(cái)政吃緊，土地出讓金成為地方政府的主要財(cái)政來(lái)源，分稅制度影響了地方政府“土地財(cái)政”邏輯的形成。[②]而土地使用“公共利益”的模糊也刺激了地方政府的征地行為。李保平主張制度構(gòu)建中，在區(qū)分公益性和商業(yè)性用地的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立不同的供地體系，從而有效規(guī)制政府公共權(quán)力的行使，糾正政府的違法腐敗行為。[③]對(duì)于 “經(jīng)營(yíng)性用地”，應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行“征購(gòu)”，將市場(chǎng)定價(jià)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償給土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人。[④]簡(jiǎn)言之，現(xiàn)行征地制度體系導(dǎo)致了不合理的政府征地行為，在征地拆遷過(guò)程中政府權(quán)力肆無(wú)忌憚，忽視了對(duì)農(nóng)民權(quán)利和利益的保護(hù)；另一方面，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)日益覺(jué)醒，農(nóng)民的權(quán)利訴求難以得到有效表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，從而滋生了關(guān)于土地維權(quán)的諸多糾紛和社會(huì)熱點(diǎn)事件。想要改變以征地拆遷為主的農(nóng)地沖突和矛盾，法律制度的反思和重構(gòu)至關(guān)重要，“全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)果斷地、及時(shí)地修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律，承認(rèn)農(nóng)民集體執(zhí)行流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法性。”[⑤]

因土地等級(jí)好壞的差異，等量資本投在等面積土地上會(huì)產(chǎn)生不同的生產(chǎn)率，從而形成農(nóng)地的級(jí)差地租。農(nóng)地的價(jià)值主要體現(xiàn)在其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中作為生產(chǎn)要素所起的作用。中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同區(qū)域的農(nóng)地的價(jià)值有一定差異，但因土地只限制于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地的平均價(jià)值并不高。非農(nóng)建設(shè)用地的價(jià)值來(lái)源與農(nóng)地不同，土地的自然屬性——不可移動(dòng)性使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展之下，特定位置的建設(shè)用地具有遠(yuǎn)高于一般建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值；土地的政策屬性——用途管制形成了相對(duì)稀缺的建設(shè)用地市場(chǎng)，建設(shè)用地價(jià)值遠(yuǎn)高于農(nóng)地價(jià)值。簡(jiǎn)言之，農(nóng)地轉(zhuǎn)非的土地增值收益，來(lái)自于土地的自然屬性與國(guó)家的政策管制，與勞動(dòng)力和資本的投入無(wú)關(guān)，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策管制相關(guān)，從而土地增值收益所得應(yīng)由全國(guó)人民分享，各級(jí)政府代表了各地區(qū)人民的利益，政府基于農(nóng)地轉(zhuǎn)非而獲得一定比例的土地增值收益具有合理性。基于此，賀雪峰認(rèn)為地方政府合理合理有效利用土地財(cái)政是實(shí)現(xiàn)“地利共享”的重要方面，土地財(cái)政保證了良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，也為中央財(cái)政有能力全面支農(nóng)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以“地利共享”為核心的土地制度是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的基礎(chǔ)制度。[⑥]周誠(chéng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后，土地升值主要是基于外力增值，其投資來(lái)源于整個(gè)社會(huì)，因此增值應(yīng)該歸全社會(huì)所有，而不能歸原權(quán)利人獨(dú)享[⑦]。在此基礎(chǔ)上，陳柏峰主張我國(guó)土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式具有一定的合理性，能防止少數(shù)人獨(dú)享土地發(fā)展增值收益，法律層面應(yīng)堅(jiān)持這一模式，并通過(guò)完善具體制度來(lái)保障土地發(fā)展增益全民共享。[⑧]既保障失地農(nóng)民的利益，亦兼顧社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。當(dāng)前中國(guó)征地拆遷糾紛頻發(fā)，矛盾突出，一些地方政府未能依法執(zhí)法，征地拆遷也滋生了政府官員的腐敗行為。任何制度都有可能滋生腐敗行為，征地拆遷制度并不是腐敗行為產(chǎn)生的原因，不能以因噎廢食的方式防止腐敗，貿(mào)然改變中國(guó)的征地拆遷制度。

歸結(jié)起來(lái)，主張進(jìn)行制度改革的學(xué)者對(duì)于中國(guó)土地制度的判斷主要基于以下兩點(diǎn)：第一，征地拆遷過(guò)程中，政府權(quán)力難以制約，官員貪污腐敗；被征地農(nóng)民的權(quán)益頻頻被侵害，土地補(bǔ)償款難以落實(shí)；補(bǔ)償安置欠妥等。第二，“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，農(nóng)民及農(nóng)民集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)被保護(hù)，政府不能隨意侵害。主張制度改良的學(xué)者肯定中國(guó)土地制度的判斷主要基于以下兩點(diǎn)：第一，“地利共享”的土地制度保證了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，土地制度實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生了一些問(wèn)題，但土地制度并不必然滋生腐敗，應(yīng)肯定政府在土地制度中的主導(dǎo)地位，同時(shí)從制度建設(shè)、程序規(guī)劃等方面嚴(yán)格規(guī)制政府行為；第二，雖則“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，應(yīng)充分保護(hù)所有權(quán)，但任何國(guó)家對(duì)于權(quán)利的保護(hù)都必須符合一定的限度條件，對(duì)權(quán)利的絕對(duì)保護(hù)并不現(xiàn)實(shí)。在已有關(guān)于征地拆遷制度的研究中，有學(xué)者對(duì)于兩種主張背后關(guān)涉的權(quán)利保護(hù)的問(wèn)題進(jìn)行了較充分的論證[⑨]，也有學(xué)者關(guān)注了征地過(guò)程中的政府行為，多主張征地拆遷中政府腐敗行為嚴(yán)重，應(yīng)改變現(xiàn)有的征地拆遷制度，從而減少政府腐敗行為發(fā)生的幾率，保證農(nóng)民的權(quán)益[⑩]。土地權(quán)利的設(shè)置及如何保護(hù)這一具體問(wèn)題對(duì)于土地制度的界定具有重要意義，但就中國(guó)的實(shí)踐而言，在以政府行為為主導(dǎo)、以集權(quán)主義發(fā)展模式成就中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展之下，如何認(rèn)清并理解政府行為在土地制度踐行中所處的地位至關(guān)重要�；�于此，筆者在此文中不關(guān)注分歧的第二點(diǎn)，而主要關(guān)注兩種觀點(diǎn)產(chǎn)生分歧的深層次原因的第一點(diǎn)：即雙方對(duì)于政府行為在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)處于怎樣地位的判斷？特別是對(duì)于中國(guó)這一特殊的經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展而言，如何正確認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)政府在以土地制度為核心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行為？

二、經(jīng)濟(jì)理論的較量和政府屬性的爭(zhēng)論

資本主義發(fā)展以來(lái)，不同的經(jīng)濟(jì)政策影響甚至決定了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性和多樣性，同樣刺激了經(jīng)濟(jì)政策理論的繁榮和推進(jìn)。不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家致力于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的短期或長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)、政治困境，闡釋并建立了不同的經(jīng)濟(jì)政策理論。其中，比較有代表性且產(chǎn)生廣泛影響的是由亞當(dāng)斯密和后繼者至《國(guó)富論》發(fā)表以來(lái)，逐步確立的自由放任的經(jīng)濟(jì)政策。自由市場(chǎng)理論主張市場(chǎng)作為“看不見(jiàn)的手”能最大化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行為主體的福利，政府應(yīng)避免對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的干預(yù)。19世紀(jì)及20世紀(jì)初期，資本主義世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基本以自由市場(chǎng)理論為指導(dǎo)，資本主義經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)段的繁榮時(shí)期。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮也確立了自由市場(chǎng)理論的穩(wěn)固地位。發(fā)生于20世紀(jì)30年代的世界性經(jīng)濟(jì)大蕭條，引發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)災(zāi)難，將資本主義帶到了崩潰的邊緣。自由市場(chǎng)理論對(duì)經(jīng)濟(jì)的良性作用受到懷疑，經(jīng)濟(jì)學(xué)界積極探索新的經(jīng)濟(jì)理論解釋并解決這一次大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。正是在這一背景下，凱恩斯主義確立且對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到了重要作用。凱恩斯主義主張國(guó)家干預(yù)，認(rèn)為政府介入經(jīng)濟(jì)行為可以克服市場(chǎng)機(jī)制的盲目性，通過(guò)國(guó)家職能的作用，增加市場(chǎng)的有效需求，刺激投資，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高效發(fā)展。“凱恩斯革命”重新建構(gòu)了政府職能和國(guó)家的意義。上世紀(jì)30年代的大危機(jī)之后，西方國(guó)家以凱恩斯理論作為經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)思想，成就了長(zhǎng)達(dá)20年的低失業(yè)率和低通貨膨脹率的“黃金時(shí)代”。“市場(chǎng)的缺陷及市場(chǎng)的失靈被認(rèn)為是政府干預(yù)的基本理由。”[11]上世紀(jì)60年代后期，西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象，凱恩斯主義受到挑戰(zhàn)，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)興起，認(rèn)為政府不應(yīng)過(guò)多干涉市場(chǎng)行為，制度保障的自由市場(chǎng)有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的長(zhǎng)期目標(biāo)；凱恩斯理論的繼承者也積極對(duì)既有理論進(jìn)行修正，形成了“新凱恩斯主義”。“新凱恩斯主義”以不完全市場(chǎng)、協(xié)調(diào)失靈和信息不對(duì)稱為假設(shè)，論證了政府行為在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有的不可替代的作用。

囿于不同的限制條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要不同的經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行指導(dǎo)，隨著實(shí)踐的變化，不同的經(jīng)濟(jì)理論也會(huì)逐步修正、推演和深化，以期進(jìn)一步有效指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政治活動(dòng)。就世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史而言，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“滯漲”跡象，則多呼吁自由市場(chǎng)，限制政府干預(yù)；一旦“市場(chǎng)失靈”，經(jīng)濟(jì)蕭條，則強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)主動(dòng)及時(shí)介入，通過(guò)宏觀財(cái)政政策和貨幣政策來(lái)調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，比如應(yīng)對(duì)2008年以來(lái)的金融危機(jī)時(shí)，各主權(quán)國(guó)家紛紛介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，積極救市。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的波動(dòng)與反復(fù)，直接導(dǎo)致了不同經(jīng)濟(jì)理論的興起和衰落，也催生了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的“百家爭(zhēng)鳴”現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，不管何種理論作為主要的指導(dǎo)思想，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)已經(jīng)成為常規(guī)事項(xiàng)，“西方社會(huì)歷史和現(xiàn)實(shí)中的‘自由市場(chǎng)制度’從來(lái)就不曾是純粹的‘自由放任’的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有哪個(gè)政府會(huì)讓自由市場(chǎng)放任自流，市場(chǎng)要受到大量的治理制度和政府政策的影響。即使是號(hào)稱世界上最自由的經(jīng)濟(jì)體——美國(guó)，也歷來(lái)就不曾放棄過(guò)對(duì)自由市場(chǎng)的管制，差異僅僅在于，根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)際運(yùn)行的時(shí)代要求，不同時(shí)代的政府管制的范圍和干預(yù)的程度是不同的”，[12]但自由市場(chǎng)理論與凱恩斯主義之間的爭(zhēng)論一直存在，只是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的演變，爭(zhēng)論的內(nèi)容也隨之發(fā)生改變，現(xiàn)在爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)該占多大的比重，即政府應(yīng)該在多大程度上對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制。

對(duì)政府的定性和判斷直接決定了政府應(yīng)該在多大程度上對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管控。在對(duì)政府起源的探討中，柏拉圖表明城邦的存在是為了實(shí)現(xiàn)正義，政府的公共性體現(xiàn)在對(duì)正義的維護(hù)。亞里斯多德認(rèn)為“人是政治的動(dòng)物”，個(gè)人自發(fā)組成城邦，以實(shí)現(xiàn)正義的生活方式。早期的政治家多從道德上思考“政府”的公共性屬性，認(rèn)為城邦具有實(shí)現(xiàn)正義生活的內(nèi)在要求。近代資產(chǎn)階級(jí)革命以來(lái)，政治學(xué)家多從公共的契約精神闡釋政府的公共性。盧梭從社會(huì)契約的角度分析了個(gè)體讓渡自由，以形成公共權(quán)力機(jī)關(guān)——政府，“政府是臣民和主權(quán)者所建立的一個(gè)中間體，以便兩者得以相互適應(yīng)，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維持社會(huì)以及政治的自由。”[13]傳統(tǒng)的政治學(xué)理論主張公共性是政府的第一屬性，政府的存在是為了實(shí)現(xiàn)公共利益、公共目標(biāo)并滿足公共服務(wù)的訴求；經(jīng)濟(jì)學(xué)家致力于政策研究時(shí)，也假定政府執(zhí)政是一種“仁慈的暴政”（benevolent despot）——政府為了實(shí)現(xiàn)了公共利益而執(zhí)政。與此相對(duì)，至亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》發(fā)表以來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界確立了理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，認(rèn)為個(gè)人在本質(zhì)上是利己的，人的一切活動(dòng)都是為了追求個(gè)人利益最大化。公共選擇理論利用“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”[14]，分析個(gè)體在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)的行為，認(rèn)為個(gè)體在這兩類市場(chǎng)上的行為動(dòng)機(jī)并無(wú)二致，都是以追求個(gè)人利益最大化為目標(biāo)。政治家和政府官員也是理性人，其從事政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的依然是追求自身利益的最大化。基于此，公共選擇理論認(rèn)為，代表政府行為的工作人員并不必然具有高尚的道德，也可能在公務(wù)中謀私利；其次，政府作為機(jī)關(guān)法人組織，也有自身的利益訴求[15]，這就使得政府官員的行為偏好難以保證政府作出的決策恰好符合集體偏好結(jié)構(gòu)，符合公共利益的訴求。正如公共選擇理論的創(chuàng)立者布坎南所言：“政府的缺陷至少和市場(chǎng)一樣嚴(yán)重。”[16]具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：行政管理政策的失誤、官僚機(jī)構(gòu)的低效和浪費(fèi)、政府的擴(kuò)張性和政府的尋租行為。為了防范政府的失敗，公共選擇理論主張，應(yīng)著手改革公共決策體制和政治制度，具體而言應(yīng)進(jìn)行立憲改革；約束政府的公共支出行為；限制政府權(quán)力，提高社會(huì)民主程度。[17]同時(shí)，利用自由市場(chǎng)的作用改善政府行為。公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”引入政治學(xué)，強(qiáng)調(diào)政治活動(dòng)中政府行為的自利性特征。在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，關(guān)于政府公共性與自利性屬性的爭(zhēng)論此消彼長(zhǎng)，一旦經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主張自由市場(chǎng)，政治上則要求縮小政府“公共職能”，大量由政府實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)轉(zhuǎn)而由其他組織完成，政府管理部門(mén)出現(xiàn)“市場(chǎng)化”的發(fā)展趨勢(shì)[18]；一旦經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主張國(guó)家干預(yù)，政治社會(huì)活動(dòng)中政府的“公共性”就有擴(kuò)張的趨勢(shì)，政府承擔(dān)更多本來(lái)由社會(huì)承擔(dān)的職能。

關(guān)于中國(guó)土地制度向何處去的爭(zhēng)論，實(shí)則體現(xiàn)了自由市場(chǎng)理論和國(guó)家干預(yù)主義的較量。制度改革的研究者主張放開(kāi)土地交易市場(chǎng)，逐步縮小征地范圍，允許集體土地入市交易，確立國(guó)有土地和集體土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，集體建設(shè)用地的所有人和使用權(quán)人能充分利用市場(chǎng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)利益最大化，同時(shí)滿足中國(guó)城市化和工業(yè)化的發(fā)展需求。“成都的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明明，農(nóng)民集體建設(shè)用地可以在中國(guó)的城市化、工業(yè)化中發(fā)揮更大的作用，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，就不但不應(yīng)該歧視農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的權(quán)利，而且要為集體建設(shè)用地公開(kāi)、合法、有序地入市，創(chuàng)造更完備的條件。”[19]自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是這種主張的理論資源，“農(nóng)民并不靠實(shí)施，他們手里本來(lái)就擁有潛在的巨大財(cái)富……問(wèn)題的關(guān)鍵是政府能否借助市場(chǎng)力量，四兩撥千斤，把他們手里的東西由潛在財(cái)富變成現(xiàn)實(shí)財(cái)富。”[20]“農(nóng)民自用的建設(shè)用地一旦經(jīng)由市場(chǎng)定價(jià)，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財(cái)富。”[21]強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)可以解決政府主導(dǎo)的城市化導(dǎo)致的諸多社會(huì)矛盾；另一方面，農(nóng)民作為“理性經(jīng)濟(jì)人”可以依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則作出有利于己的交易行為，杜絕政府對(duì)農(nóng)民利益的侵害；同時(shí)，市場(chǎng)也可以以價(jià)格為支點(diǎn)對(duì)土地的供給與需求進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，避免土地價(jià)格過(guò)高或過(guò)低。制度改良的研究者充分肯定《憲法》秩序之下的中國(guó)土地制度，認(rèn)為現(xiàn)行土地制度消滅了土地利益集團(tuán)，保證了“地盡共利、地利共享”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。因?yàn)閲?guó)家通過(guò)對(duì)土地的用途管制，保證了偏緊的建設(shè)用地供給現(xiàn)狀，使建設(shè)用地具有一定的稀缺性，從而使征收為建設(shè)用地的土地具有高于農(nóng)業(yè)用途土地的市場(chǎng)價(jià)值。按照《土地管理法》第47條的規(guī)定，被征收的土地以被征收前的用途，即農(nóng)業(yè)用途確定價(jià)值，國(guó)家作為唯一的征收主體，實(shí)際上獲得了土地的增值收益。由于土地收益從本質(zhì)上來(lái)源于社會(huì)發(fā)展，具體而言包括國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應(yīng)政策、城市化速度等四個(gè)因素的共同作用，是社會(huì)大眾共同努力的結(jié)果，那么就應(yīng)該由社會(huì)大眾分享土地增值收益帶來(lái)的成果，國(guó)家占有土地增值收益有利于實(shí)現(xiàn)“地利共享”。認(rèn)可《憲法》秩序之下的土地制度實(shí)則是肯定國(guó)家干預(yù)，將國(guó)家（政府）的公共性放在第一位。正是因?yàn)閲?guó)家的干預(yù)（用途管制和城市發(fā)展規(guī)劃），保證了偏緊的建設(shè)用地供給，提高了建設(shè)用地的價(jià)格；另一方面，國(guó)家作為唯一的征收主體，限制集體建設(shè)用地入市，全面控制土地一級(jí)市場(chǎng)，為土地增值收益歸公奠定了合法基礎(chǔ)。各級(jí)政府憑借土地增值收益，大刀闊斧地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了城市化、工業(yè)化的平穩(wěn)進(jìn)行。雖則土地財(cái)政存在一些弊端，但不能徹底否定它，而應(yīng)該從制度上完善它。

西方社會(huì)經(jīng)歷了自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)到福利國(guó)家的轉(zhuǎn)變，以及發(fā)展到后福利國(guó)家時(shí)代，研究者開(kāi)始質(zhì)疑政府的失敗，政府行為并不總是有效，政府也并不總是能制定符合公共利益的政策規(guī)劃，政府的作用在某種程度上甚至削弱了社會(huì)福利。公共選擇理論指明政府行為的自利性特征，積極主張減少政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。中國(guó)式征地拆遷的進(jìn)行裹挾著上述的理論紛爭(zhēng)，特別是公共選擇理論成為中國(guó)土地制度改革中政府必須推出土地市場(chǎng)的重要依據(jù)和理論資源。政府官員和政府在征地拆遷中的違紀(jì)、腐敗、尋租等行為成為政府應(yīng)該將土地權(quán)利歸還給農(nóng)民的主要原因。任何理論制度的產(chǎn)生都有其復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景，就特定的歷史時(shí)期和歷史境遇而言，理論都有其合理性和有效性。自由資本主義時(shí)期的經(jīng)濟(jì)繁榮造就了自由主義思潮，經(jīng)濟(jì)上主張自由市場(chǎng)，政府應(yīng)作為“守夜人”，不得過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而上世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)則成就了凱恩斯主義，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國(guó)家干預(yù)有其必要性，政府的公共性置于第一位。從不同理論在歷史上的此消彼長(zhǎng)來(lái)看，我們不能斷然否定任何一種理論的作用，同樣不能將另一種理論無(wú)原則性拔高或貶損其他理論。經(jīng)過(guò)有效的假設(shè)，嚴(yán)密的論證并有實(shí)踐檢驗(yàn)的理論都應(yīng)該得到應(yīng)有的尊重，至于其是否適應(yīng)中國(guó)的改革發(fā)展，則要看其是否真正契合中國(guó)的實(shí)際狀況且有利于實(shí)現(xiàn)中國(guó)所追求的社會(huì)目標(biāo)。在中國(guó)語(yǔ)境下討論中國(guó)土地制度的改革問(wèn)題，到底應(yīng)使用哪一種理論作為指導(dǎo)，同樣必須回歸到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)處境，同時(shí)要正視改革開(kāi)放以來(lái)土地制度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，而這些成就的取得到底基于怎樣的土地政策，關(guān)鍵要回答政府在土地制度的運(yùn)行中處于何種地位？政府的干預(yù)在多大程度上刺激或減損了土地制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，以及政府的干預(yù)在多大程度上侵犯了被征地主體的權(quán)益。周其仁教授是中國(guó)土地制度的資深研究者，曾參與制定了相關(guān)土地政策，也密切關(guān)注中國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展，并持續(xù)撰文為中國(guó)土地制度的改革出謀獻(xiàn)策。周教授關(guān)于中國(guó)土地制度的觀點(diǎn)極具代表性，筆者將主要以周其仁教授的《還權(quán)賦能》一文為支點(diǎn)，在全面理解中國(guó)式征地拆遷相關(guān)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，嘗試著厘清中國(guó)土地制度行進(jìn)的方向。

三、中國(guó)式征地拆遷的背景分析和《還權(quán)賦能》的文本考察

        農(nóng)村土地制度的合理安排不僅能促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，也能為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中國(guó)過(guò)去二三十年所取得的巨大的發(fā)展成就，土地制度改革的貢獻(xiàn)“功不可沒(méi)”。[22]作為后發(fā)內(nèi)生型現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地成為必要選擇。農(nóng)地非農(nóng)使用的過(guò)程中，征地拆遷不可避免。根據(jù)陳錫文等的資料，1961年至2001年的41年里，國(guó)家共征地4530.19畝，并且自1983年起每年的征地規(guī)模都在110萬(wàn)畝以上，并且持續(xù)上漲，2001年征地規(guī)模達(dá)到143萬(wàn)畝。[23]據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2003年至2006年，每年實(shí)際新增建設(shè)用地568.4萬(wàn)畝。就征地制度的實(shí)踐效果而言，產(chǎn)生了以下積極作用：第一，為城市化、工業(yè)化的發(fā)展提供了土地這一重要的生產(chǎn)要素；第二，為國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)節(jié)省了巨大的成本；第三，通過(guò)“土地財(cái)政”解決了地方財(cái)政困境，改善了地方基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第四，為中央財(cái)政綜合考量國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行合理的財(cái)政再分配提供了制度支持。低成本的土地資源促使了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的不可或缺的組成部分。如若制度的踐行能完全符合政策的意圖和目的，則征地拆遷不至于引起諸多的爭(zhēng)論。在踐行征地制度的過(guò)程中，也滋生了諸多問(wèn)題和產(chǎn)生了不良的后果，具體而言，有以下幾點(diǎn)：第一，征地程序缺乏透明性；第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；第三、法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以有效執(zhí)行；第四，行政權(quán)力難以制約，權(quán)力腐敗[24]；第五，農(nóng)民的社會(huì)保障難以到位，農(nóng)民權(quán)益被侵害；第六，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。[25]研究者認(rèn)為類似問(wèn)題如果不能妥善處理，則中國(guó)經(jīng)濟(jì)“要面臨系統(tǒng)性崩潰的危險(xiǎn)境地”。[26]正是基于這種擔(dān)憂，周其仁教授對(duì)成都進(jìn)行的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革進(jìn)行了持續(xù)的研究，認(rèn)為成都土地制度的探索是中國(guó)土地制度改革的方向，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不僅不會(huì)妨礙、延緩城市化和工業(yè)化，而且可以有力推動(dòng)城市化和工業(yè)化的健康發(fā)展……把本來(lái)屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利真正還給農(nóng)民，并經(jīng)由打破城鄉(xiāng)壁壘的土地合法流轉(zhuǎn)與統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，形成農(nóng)民與各相關(guān)利益方共同分享城市化土地增值的新格局。”[27]

周其仁教授對(duì)成都改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)集中體現(xiàn)在《還權(quán)賦能》這一研究報(bào)告中。研究報(bào)告主要分五個(gè)部分：一、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大下的成都實(shí)踐；二、在征地模式內(nèi)起步；三、突破征地制度的嘗試；四、“確權(quán)”、“產(chǎn)權(quán)”與還權(quán)賦能；五、成都經(jīng)驗(yàn)的啟示。二、三部分是對(duì)成都土地改革具體經(jīng)驗(yàn)的呈現(xiàn)，介紹了郫縣的“占補(bǔ)平衡”做法；蛟龍工業(yè)港的起步與發(fā)展；三道堰的小城鎮(zhèn)建設(shè)；以及災(zāi)后重建的制度創(chuàng)新，比如錦江實(shí)施的集體土地的招、拍、掛。第四部分是對(duì)二、三部分的小結(jié)和理論提升，認(rèn)為成都直面改革的風(fēng)險(xiǎn)，改革成果的取得直接得益于“確權(quán)”，并且最終能落實(shí)到“賦能”上，同時(shí)也離不開(kāi)政府的職能轉(zhuǎn)變。最后一部分是對(duì)這一研究報(bào)告的總結(jié)和啟示，認(rèn)為應(yīng)改革探索現(xiàn)行國(guó)家征地制度的現(xiàn)實(shí)途徑，具體而言是改變級(jí)差土地收益的分配模式；適當(dāng)擴(kuò)大征地制度的彈性；尋找保護(hù)耕地的新機(jī)制；縮小征地與擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市并舉。

通過(guò)對(duì)該研究報(bào)告的閱讀和分析，筆者發(fā)現(xiàn)成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)取得成就的原因主要有以下幾個(gè)方面：

第一，成都市地方財(cái)政收入較高，其中土地增值收益占較大比例。“與全國(guó)大都會(huì)城市的情況一樣，‘土地財(cái)政’是成都政府可支配財(cái)力的第一支柱。”[28]較高的地方財(cái)政收入為郫縣、蛟龍工業(yè)港、三道堰等地的發(fā)展提高了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。“2003—2007年成都市財(cái)政支出用于農(nóng)村和農(nóng)民的部分共254億元，相當(dāng)于同期財(cái)政支出的15.2%。其中，2007年成都市財(cái)政對(duì)農(nóng)村農(nóng)民的支出117億元，等于2002年（10億元）的10倍以上。”[29]政府能夠低價(jià)征地高價(jià)賣地的原因有兩個(gè)，其一是土地的外力增值，因社會(huì)性投資產(chǎn)生外部性效果，隨著工商業(yè)的發(fā)展和公共事業(yè)設(shè)施的健全，土地價(jià)格上漲，[30]這與土地不可移動(dòng)的自然屬性密不可分；其二是國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制，采取偏緊的建設(shè)用地供給政策，主導(dǎo)了土地的市場(chǎng)交易行為。正是基于這兩個(gè)原因，類似成都這樣的地方政府才有機(jī)會(huì)獲得豐厚的“土地財(cái)政”，也才可能向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村和大多數(shù)農(nóng)民提供財(cái)政支持，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和發(fā)展。簡(jiǎn)言之，沒(méi)有土地用途管制和偏緊的建設(shè)用地供給政策，就難以收獲“土地財(cái)政”，沒(méi)有“土地財(cái)政”，成都市也無(wú)財(cái)力向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，成都市一系列的改革也將遭遇瓶頸，“從成都市目前操作中的集體土地入市項(xiàng)目來(lái)看，能夠盈利的幾乎沒(méi)有，基本都是在‘城市反哺農(nóng)村’的大前提下，由政府支付相當(dāng)數(shù)量的補(bǔ)貼來(lái)完成。”[31]也有人憂心成都模式的可持續(xù)性和可推廣性，“成都市一個(gè)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的西部較發(fā)達(dá)城市，現(xiàn)在可以每年拿出相當(dāng)數(shù)量的資金支持新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，問(wèn)題是這種支持能否持續(xù)下去？”[32]

第二，成都市“土地財(cái)政”從全局著眼，實(shí)施財(cái)政傾斜，限制土地處于特定位置的某一類農(nóng)民獲得巨額利益，有利于維護(hù)“弱者”的權(quán)利。“在2005—2006年一年時(shí)間里，這個(gè)行政村（向前村）以1732萬(wàn)元財(cái)政投資，完成了總面積4979畝的土地整治，新增耕地面積1081畝。”[33]關(guān)于政府公共性和自利性的爭(zhēng)論由來(lái)已久，研究者撰文駁斥“土地財(cái)政”時(shí)，也多以政府自利性和權(quán)力腐敗為理由。上述成都市政府的做法明顯具有公共性，“土地財(cái)政”取之于民用之于民。“民”并不是某一特定位置的人，而是行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至是縣域內(nèi)的所有人。就向前村而言，以村域?yàn)閱挝贿M(jìn)行的土地整治，新增加的耕地及產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)由村民分享收益。“這就使成都市的農(nóng)村特別是那些遠(yuǎn)離中心城區(qū)的偏遠(yuǎn)的低地價(jià)地區(qū)，也得到了一筆僅靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)村和農(nóng)民自己根本無(wú)從籌措的資本，用于增加農(nóng)業(yè)資產(chǎn)的存在，加大農(nóng)民收入的流量。”[34]就周其仁教授的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，成都市從全局規(guī)劃的立場(chǎng)，對(duì)偏遠(yuǎn)地域的農(nóng)村實(shí)行財(cái)政傾斜，改善遠(yuǎn)離中心城區(qū)農(nóng)村和農(nóng)民的面貌。政府主導(dǎo)的土地市場(chǎng)交易之下，以及政府主導(dǎo)的“土地財(cái)政”之下，成都市向偏遠(yuǎn)農(nóng)村財(cái)政傾斜的做法才有能成為現(xiàn)實(shí)。放開(kāi)土地交易市場(chǎng)，允許集體土地入市交易，在完全開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，偏遠(yuǎn)地區(qū)的集體土地何以能賣出高價(jià)，獲得改善農(nóng)村和農(nóng)民收入的資本？現(xiàn)行土地制度賦予成都市政府代表當(dāng)?shù)剞r(nóng)民分配土地增值收益的權(quán)力，用于支持農(nóng)村建設(shè)；個(gè)體農(nóng)民不會(huì)因?yàn)橥恋氐奈恢枚�獲得巨大的土地極差收益，杜絕了土地食利階層的產(chǎn)生。

第三，成都市因“增減掛鉤”獲益的行為是政府主導(dǎo)行為，并非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為。“增減掛鉤”是典型的政府主導(dǎo)行為，由政府立項(xiàng)之后，獲得指標(biāo)的區(qū)域進(jìn)行土地整治，繼而獲得建設(shè)用地指標(biāo)，出售指標(biāo)獲得收益。郫縣長(zhǎng)林村通過(guò)“拆院并院”，凈增耕地263畝，按照增減掛鉤政策，“郫縣政府因此就可以在‘當(dāng)年農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)’之外，增加征地263畝，再作為經(jīng)營(yíng)性用地公開(kāi)拍賣。”“該項(xiàng)目在城鎮(zhèn)建新區(qū)的拍地所得共11億人民幣（每畝拍賣均價(jià)420萬(wàn)元）……收支相抵，這個(gè)掛鉤項(xiàng)目?jī)羲�得約4億元人民幣，歸市縣政府用于城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)投資。”“以263畝農(nóng)村建設(shè)用地置換到1.35億貨幣收入，平均每畝51.3萬(wàn)元。”[35]郫縣長(zhǎng)林村是該區(qū)域第一個(gè)掛鉤項(xiàng)目區(qū)，此時(shí)，政府主導(dǎo)之下，建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，每畝地才能拍出420萬(wàn)元的高價(jià)，每畝地置換的貨幣收入約51.3萬(wàn)元。根據(jù)統(tǒng)計(jì)“2006年—2008年三年內(nèi)成都市實(shí)施了15個(gè)掛鉤項(xiàng)目……城鎮(zhèn)建新區(qū)使用5331.22畝……以新增城鎮(zhèn)使用的面積算，平均合每畝15萬(wàn)元。”[36]從每畝51.3萬(wàn)元到每畝15萬(wàn)元，每畝土地的收益已經(jīng)下降了近65%。“成都市第二批共29個(gè)掛鉤項(xiàng)目已經(jīng)鋪開(kāi)，預(yù)計(jì)可謂建新區(qū)提供1.2萬(wàn)畝建設(shè)用地，以每畝市價(jià)平均15萬(wàn)計(jì)，投資農(nóng)村建設(shè)的資金高達(dá)18億元”。[37]市場(chǎng)上可供使用的建設(shè)用地指標(biāo)越多，建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)格將越低，這是由供求關(guān)系決定的。郫縣長(zhǎng)林村的建設(shè)用地指標(biāo)因其開(kāi)發(fā)較早，每畝地才能獲得較高收益，隨著各區(qū)域紛紛開(kāi)展“增減掛鉤”，建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格只會(huì)逐步下降。農(nóng)民作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，價(jià)格低時(shí)，不會(huì)出售指標(biāo)。但“增減掛鉤”的特殊之處在于，必須經(jīng)由土地整治，農(nóng)民上樓之后，用地指標(biāo)才可能增加，此處，“待價(jià)而沽”的行為并不現(xiàn)實(shí)。[38] “增減掛鉤項(xiàng)目，不過(guò)是成都市利用國(guó)家政策通過(guò)騰出農(nóng)民宅基地而換取城市建設(shè)用地指標(biāo)所付出的成本，與市場(chǎng)無(wú)關(guān)”。[39]不是處于任何地方的宅基地掛鉤之后都能獲得較高收入，并且建設(shè)用地指標(biāo)并不是沒(méi)有限制，即使沒(méi)有限制，按照調(diào)研報(bào)告的陳述，指標(biāo)價(jià)格也只會(huì)越來(lái)越低。

第四，“確權(quán)”“賦能”不是關(guān)鍵，政府支撐才是重點(diǎn)。以蛟龍工業(yè)港為例，“若沒(méi)有青羊區(qū)政府當(dāng)年的主動(dòng)支持和扶持，就不可能誕生蛟龍模式”“雙流縣……在縣域范圍內(nèi)自行調(diào)整配置了對(duì)地方來(lái)說(shuō)非常稀缺的規(guī)劃指標(biāo)，還為之墊付了審批過(guò)程需要的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅”“蛟龍模式就是租用農(nóng)民土地、自籌資金蓋廠房、然后再將標(biāo)準(zhǔn)廠房出租給中小企業(yè)”蛟龍模式其實(shí)就是“以租代征”，當(dāng)?shù)卣�府傾全力打造，除了組織配合“租”用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的集體土地之外，還代為墊付大量資金，幫忙辦理相關(guān)手續(xù)，強(qiáng)制性使其“合法化”。政府的鼎力相助才成就了蛟龍工業(yè)園，與“確權(quán)”“賦能”沒(méi)有任何關(guān)聯(lián)。蛟龍工業(yè)園的開(kāi)發(fā)模式之下，日漸增長(zhǎng)的土地增值收益主要由蛟龍工業(yè)港的經(jīng)營(yíng)者獲取， “這也有助于農(nóng)民分享仍由他們擁有的土地在未來(lái)可能增加的收益”“在制度上均優(yōu)于傳統(tǒng)的國(guó)家征地模式”。以蛟龍模式為代表的“以租代征”類型是否優(yōu)于國(guó)家征地模式，必須厘清兩個(gè)問(wèn)題：其一是國(guó)家征地模式與“以租代征”的核心差異在哪里？其二是國(guó)家征地模式是否等同于征地補(bǔ)償方式。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，正如《還權(quán)賦能》開(kāi)篇首先陳述的那樣，現(xiàn)行征地模式之下，政府獲得了豐富的“土地財(cái)政”收入，也正是這部分收入保證了成都市政府有能力有財(cái)力向農(nóng)村和農(nóng)民傾向�，F(xiàn)行征地模式的收益主要由各級(jí)政府以“土地財(cái)政”的方式獲取，通過(guò)行使公共管理職能讓大多數(shù)人受益。“只要蛟龍工業(yè)港集合起足夠的需求，即便有的中小企業(yè)沒(méi)有取得預(yù)想的成功而退出，源源不斷的新需求也能保證此模式屹立不倒。”蛟龍模式如若成功（實(shí)踐中企業(yè)失敗之后，棄土地而不顧，農(nóng)民不僅不能獲得額外收益，甚至連租金也難以收回，土地亦因此荒廢事情多有發(fā)生），獲得極大利益的是蛟龍工業(yè)園的掌權(quán)者和經(jīng)營(yíng)者；由于不能知曉農(nóng)民與蛟龍工業(yè)園之間具體簽訂的合同條款（對(duì)于這一部分，《還權(quán)賦能》沒(méi)有具體涉及），難以確定農(nóng)民作為土地的“出租方”到底能獲多大的土地遞增收益。簡(jiǎn)言之，兩者的核心差異在于，現(xiàn)行征地模式由政府獲得主要土地增值收益，而蛟龍模式由企業(yè)獲得主要土地增值收益。成都模式論證了第一種模式的合理性及可行性，實(shí)際上蛟龍模式能夠成功也得益于雙流縣的“土地財(cái)政”，沒(méi)有前期的政府墊資，蛟龍工業(yè)園難以成立。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)行征地模式的合理性與征地補(bǔ)償方式的不合理并不沖突，現(xiàn)行征地模式在保證政府獲得巨大土地增值收益的同時(shí)，并沒(méi)能處理好征地補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，滋生了諸多社會(huì)矛盾。完善現(xiàn)行征地模式的討論會(huì)中，可以進(jìn)一步研究這個(gè)問(wèn)題，提供較好的實(shí)踐對(duì)策。并不能因?yàn)檠a(bǔ)償方式的不合理而否定征地制度的合理性。

四、中國(guó)式征地拆遷的合理性辨析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題并不只是市場(chǎng)調(diào)節(jié)問(wèn)題，制度、文化等因素也能影響市場(chǎng)的運(yùn)行�，F(xiàn)代國(guó)家通過(guò)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管控是一個(gè)常規(guī)現(xiàn)象。公共選擇理論從“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)出發(fā)，質(zhì)疑了政府行為的公共性，證明政府行為的趨利性，從而主張政府應(yīng)退出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為。政府既是由個(gè)體組成，難以避免政府的自利性傾向；但另一方面，政府作為一級(jí)公共權(quán)力機(jī)關(guān)受到諸多的約束，洛克早就論述了“政治權(quán)力就是規(guī)定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)而制定法律的權(quán)利……所有這些都是為了公眾福利。”“任何個(gè)人或議會(huì)只是暫時(shí)享有這種最高權(quán)力，或如果掌權(quán)的人由于濫用職權(quán)而喪失權(quán)力，這種權(quán)利就會(huì)重歸社會(huì)。”[40]對(duì)于政府工作人員的約束并不僅僅只是道德上的約束，更是法律和制度上的約束。比如明文禁止國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是在媒體監(jiān)督、民主理念日益擴(kuò)大化的時(shí)代背景下，政府及其工作人員的行為受到多重約束。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家應(yīng)在多大程度上規(guī)范土地的運(yùn)行，應(yīng)如何規(guī)范土地的運(yùn)行是兩個(gè)不同的問(wèn)題。就中國(guó)所處的現(xiàn)代化階段而言，國(guó)家干預(yù)主義具有必要性，在土地制度上的具體表現(xiàn)即政府主導(dǎo)的征地拆遷具有合理性。

第一，“土地財(cái)政”有利于公共利益最大化。“公共利益是政府組織制度化創(chuàng)造和帶來(lái)的東西，在一個(gè)復(fù)雜的政治體系中，政府的各種組織和程序代表著公共利益的不同側(cè)面。復(fù)雜的公共利益是件復(fù)雜的事情。”[41]政府雖則不是最優(yōu)的能實(shí)現(xiàn)公共利益的代表，但是在已有的制度構(gòu)建中，與其他主體相比，政府是最合理的選擇。“土地財(cái)政”對(duì)于中國(guó)城市化階段性的成功助有一臂之力�！哆�權(quán)賦能》報(bào)告中所描述的成都模式的成功，不管是郫縣的土地整治，蛟龍工業(yè)港的崛起，還是三道堰的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，都以當(dāng)?shù)卣�府�?ldquo;土地財(cái)政”為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒(méi)有政府的大力扶持，成都模式根本就是“無(wú)本之木，無(wú)源之水”。政府主導(dǎo)“土地財(cái)政”分配，才能從全局出發(fā)，既讓中心城區(qū)的居民獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的各種效益，同樣也能從財(cái)政上扶持偏遠(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展，郫縣的土地整治即是例證。一旦放開(kāi)土地市場(chǎng)，主張集體土地入市，偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地如何獲得高價(jià)？換言之，能獲得巨額土地增值收益的僅僅只能是因土地位置而獲益那部分人，其次就是善于經(jīng)營(yíng)的企業(yè)主，蛟龍工業(yè)港的經(jīng)營(yíng)者將獲得巨大收益，而這部分收益，不可能由其他民眾分享。

第二，現(xiàn)行征地制度并沒(méi)有導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距過(guò)大。“政府既是土地的‘征用者’，又是‘出售者’，可以合法地把低價(jià)征得的農(nóng)民土地，高價(jià)向市場(chǎng)出讓，這在推進(jìn)中國(guó)城市化的同時(shí)，不斷生出土地收益分配不公，城鄉(xiāng)差距過(guò)大，社會(huì)沖突加劇等嚴(yán)重問(wèn)題。”[42]“收益分配不公”“城鄉(xiāng)差距過(guò)大”立足點(diǎn)在于政府將獲得的巨大收益用于城市發(fā)展，對(duì)農(nóng)村投資不足，甚至政府及其工作人員利益輸送、尋租獲益。但成都模式很好地詮釋了征地制度之下，政府高價(jià)出讓土地獲得的收益，大部分支援了農(nóng)村建設(shè)，緩解了城鄉(xiāng)差距。“在奉行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略5年后，2008年程度城鄉(xiāng)居民收入比為2.61:1，不但扭轉(zhuǎn)此前20多年逐漸上升的勢(shì)頭，還比2003年略為收窄了1.1個(gè)百分點(diǎn)。”亨廷頓指出“現(xiàn)代化帶來(lái)的一個(gè)至關(guān)重要的政治后果便是城鄉(xiāng)差距，這一差距正是經(jīng)歷著迅速的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革的國(guó)家所具有的一個(gè)極為突出的政治特點(diǎn)，是這些國(guó)家不安全的主要根源。”中國(guó)作為內(nèi)生型后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，現(xiàn)代化過(guò)程必然伴隨城鄉(xiāng)收入差距的拉大。政府主導(dǎo)征地制度，有利于緩解城鄉(xiāng)差距，理由在于政府作為公共治理機(jī)構(gòu)在法律和制度的約束下，能從全局出發(fā)考量資金的分配。放任土地交易的市場(chǎng)，不僅不會(huì)緩解城鄉(xiāng)收入差距，甚至?xí)�造就土地利益的三元格局：城市因�(yàn)榉e聚政治經(jīng)濟(jì)等資源優(yōu)勢(shì)而獲益；城郊土地的所有者或經(jīng)營(yíng)者因出售土地而獲益，成為土地食利階層；偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民和農(nóng)民只能持續(xù)貧困下去，難以為繼。自由放任的土地市場(chǎng)之下，三元格局不僅不能緩解，反而會(huì)固化，形成新的危機(jī)。

第三，征地制度的踐行與規(guī)范政府行為并行不悖。地方政府基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的需要，進(jìn)行城市化改造和征地拆遷是對(duì)國(guó)家法律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的直接回應(yīng)。城市公共服務(wù)的提供、基礎(chǔ)設(shè)施的改善、社會(huì)保障體系的建立都需要大量的貨幣性收入。但在“任期制”的制約下，地方官員為了追求執(zhí)政期間的政績(jī)，會(huì)濫用公權(quán)力大肆違規(guī)圈地，針對(duì)這類情況，應(yīng)從程序上嚴(yán)格控制。比如，嚴(yán)格控制建設(shè)用地指標(biāo)的數(shù)量，對(duì)土地利用的性質(zhì)進(jìn)行明確界定避免“鉆法律空子”的行為。另外，針對(duì)政府行為不規(guī)范，操作過(guò)程不透明的做法，法律雖然規(guī)定了征地拆遷的公告公示程序、聽(tīng)證會(huì)等相關(guān)制度，但具體的操作機(jī)制并未能建立，導(dǎo)致實(shí)踐中被拆遷方未能參與征地拆遷方案、征地拆遷的合理性認(rèn)證、拆遷補(bǔ)償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)的確立，被拆遷方不能詳細(xì)了解征地拆遷的相關(guān)信息，被拆遷方在征地拆遷中集體“失聲”，喪失了話語(yǔ)權(quán)。政府應(yīng)及時(shí)公開(kāi)信息，在合理合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，與被征地主體協(xié)商談判獲得支持。

第四，應(yīng)加緊改革征地補(bǔ)償方式。我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然幾經(jīng)變革，但仍不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，難以滿足被征地被拆遷人的利益訴求。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立既要考量公眾的公共利益，更要顧及失地農(nóng)民的利益。征地補(bǔ)償方式的改革應(yīng)著重對(duì)失地農(nóng)民的保護(hù)，補(bǔ)償方式可以多樣化，保證失地農(nóng)民能可持續(xù)地維持家庭生活，并能對(duì)未來(lái)有長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。具體而言，可加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等多方面的社會(huì)保障；根據(jù)集體的不同情況，失地農(nóng)民的補(bǔ)償可多樣化，既可以以貨幣安置為主，也可以通過(guò)留地安置、土地入股等方式進(jìn)行安置。另一方面應(yīng)對(duì)以市場(chǎng)方式補(bǔ)償農(nóng)民的做法抱有足夠的警惕，類似城中村的改造，以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民，事實(shí)上造就了一個(gè)土地食利階層，不僅侵蝕了政府的“土地財(cái)政”，同時(shí)也削弱了法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性。

五、小結(jié)

       國(guó)家干預(yù)主義與自由市場(chǎng)理論交鋒的關(guān)鍵也不在于簡(jiǎn)單地要求國(guó)家干預(yù)或完全自由放任，而是國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間如何結(jié)合的問(wèn)題。“近年來(lái)兩種政策主張相互吸收、相互融合的傾向變得越來(lái)越明顯……德國(guó)奉行的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式中，日本及南朝鮮實(shí)行的政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中……都有突出的反映。”中國(guó)30年的實(shí)踐發(fā)展證明了國(guó)家對(duì)土地政策的干預(yù)具有可行性和合理性。社會(huì)主義國(guó)家理念追求公平、共同富裕，而不是嚴(yán)重的兩級(jí)分化和不加干涉的資本任意嗜血行為。法律保護(hù)任何人的私產(chǎn)，但在某一階段法律只可能保護(hù)少部分人的私產(chǎn)，在這個(gè)意義上，法律是有產(chǎn)階級(jí)的法律。但法律亦號(hào)稱追求社會(huì)公平正義，對(duì)于弱者的保護(hù)從來(lái)都是國(guó)家的責(zé)任和義務(wù)。保護(hù)私產(chǎn)的法律依然保護(hù)弱者的利益，而弱者利益的保護(hù)實(shí)則需要國(guó)家的宏觀調(diào)控。中國(guó)式的征地拆遷模式支撐了“土地財(cái)政”，同樣亦保護(hù)了弱者的利益。此處的弱者，即是那些千千萬(wàn)萬(wàn)土地處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，城市化的發(fā)展難以起企及的農(nóng)民，他們的利益只有在政府利用土地財(cái)政，大力發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施的前提下，才能得到有效保證。土地制度的有效運(yùn)行既離不開(kāi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境，更離不開(kāi)國(guó)家對(duì)土地制度的有效干預(yù)。放開(kāi)土地交易市場(chǎng)，極有可能造就土地利益的三元格局，并將這種格局固化，公共利益將成為空談�！哆�權(quán)賦能》所呈現(xiàn)的成都模式，是一個(gè)經(jīng)典的經(jīng)驗(yàn)材料，很好地論證了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府必須有效干預(yù)土地制度的運(yùn)行，通過(guò)“土地財(cái)政”實(shí)現(xiàn)對(duì)共公共利益和失地農(nóng)民的雙重保障。