全國耕地面積“逆增長”

    降蘊(yùn)彰

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)多渠道獲悉，遵照國務(wù)院安排，目前國土資源部正在準(zhǔn)備第二次全國土地調(diào)查 (以下簡稱“土地二調(diào)”)成果的發(fā)布工作，預(yù)計(jì)在年底之前，“土地二調(diào)”中獲得的全國實(shí)際耕地面積、建設(shè)用地面積等一系列重要數(shù)據(jù)將正式對外公開。

　　由國土資源部主抓的“土地二調(diào)”于2007年啟動(dòng)，在2009年年底結(jié)束。對于“土地二調(diào)”最終會(huì)得出怎樣的結(jié)果，國土資源部等方面此前一直對外嚴(yán)守秘密。12月3日，中央政治局召開會(huì)議，國土資源部匯報(bào)了“土地二調(diào)”的調(diào)查成果。按照會(huì)議要求，國土資源部將正式對外公開實(shí)際調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)土地利用管理。

　　2008年《中國國土資源公報(bào)》公布的全國耕地面積是18.26億畝，據(jù)悉，“土地二調(diào)”中獲得的全國實(shí)際耕地面積將高于這個(gè)數(shù)字，全國耕地面積出現(xiàn)“逆增長”。對此，業(yè)內(nèi)普遍的預(yù)測是，“土地二調(diào)”結(jié)果公布之后，在接下來的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，國土資源部在用地管制上，可能會(huì)有所放松，農(nóng)地征用也可能再掀高潮。

　　與業(yè)內(nèi)普遍的預(yù)測不同，一位不愿署名的國土資源部專家做出的分析是，由于近三年國內(nèi)公路、鐵路等各類占地較多，預(yù)計(jì)目前全國耕地面積數(shù)據(jù)會(huì)低于“土地二調(diào)”結(jié)果。下一步，在土地建設(shè)指標(biāo)、土地用途管制等方面，土地主管部門仍將實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，主要利用的是城鎮(zhèn)工業(yè)存量用地、過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。

　　在嚴(yán)格保護(hù)耕地的同時(shí)，國務(wù)院在明年將重啟中斷6年多的退耕還林工程。目前，國家林業(yè)局方面已經(jīng)開始著手編制退耕還林工程規(guī)劃，初步確定從2014到2020年再退耕還林8000萬畝。

　　公開“二調(diào)”數(shù)據(jù)

　　“土地二調(diào)”于2007年7月1日正式啟動(dòng)，調(diào)研的主要內(nèi)容包括各省、市、縣的農(nóng)村土地面積、城鎮(zhèn)土地面積、基本農(nóng)田面積等數(shù)據(jù)，以及各級土地利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)等情況，采用的是衛(wèi)星遙感成片技術(shù)，中央和地方財(cái)政為此總計(jì)投入超過150億元。

　　2009年年底“土地二調(diào)”匯總結(jié)果顯示，除了全國耕地面積比2008年公布的數(shù)字有所增加，建設(shè)用地是5.36億畝，比上一年官方公布的相應(yīng)數(shù)據(jù)多出4000多萬畝。

　　全國耕地面積、建設(shè)用地面積之所以都出現(xiàn)“逆增長”，主要原因一是過去地方政府出于多用地、多占地的利益考慮，上報(bào)時(shí)存在少報(bào)、瞞報(bào)；二是，過去采用航拍，受限于飛機(jī)數(shù)量、地形、天氣等原因，統(tǒng)計(jì)面積因此也有遺漏。

　　中國政府曾在1984-1997年完成第一次全國土地調(diào)查。當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)稅還未取消，中央也還沒有實(shí)施糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等政策，為減輕稅收壓力，地方政府普遍采取了少報(bào)耕地面積的策略。1995年底，國家統(tǒng)計(jì)局公布的全國耕地面積是14.2億畝，但1997年全國土地調(diào)查結(jié)束，國務(wù)院公布的全國耕地面積是19.6億畝。耕地面積同樣出現(xiàn)“逆增長”。

　　“土地二調(diào)”中耕地面積再度出現(xiàn)大幅“逆增長”，主要是源于近些年中央實(shí)施的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。2004年糧食直補(bǔ)政策出臺(tái)，由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大都與耕地面積相關(guān)，因此各地少報(bào)、瞞報(bào)的耕地面積都開始顯露出來。據(jù)前述國土資源部專家介紹，在“土地二調(diào)”中，僅黑龍江省的耕地面積就多出7萬畝，內(nèi)蒙、新疆等省市的耕地面積也都有較大幅度上升。

　　在建設(shè)用地方面，由于國土資源部對建設(shè)用地指標(biāo)控制很嚴(yán)，也導(dǎo)致建設(shè)用地瞞報(bào)成風(fēng)。“土地二調(diào)”中“新增”4000萬畝建設(shè)用地，主要就是市縣政府在GDP增速、土地出讓金的壓力之下，違規(guī)違法占地未被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾表示，“每年的土地指標(biāo)差不多都被省、市瓜分完了，到了縣里已經(jīng)所剩無幾，但縣里的建設(shè)卻照樣搞得紅紅火火。”

　　對于國土資源部方面為何遲遲不對外公布“土地二調(diào)”的成果，前述國土資源部專家的解釋是，2010年國土資源部就曾將“土地二調(diào)”情況向國務(wù)院做了匯報(bào)，考慮到公布結(jié)果可能造成地方違規(guī)征地再掀高潮，有關(guān)方面最終還是對“土地二調(diào)”結(jié)果采取了保密手段。從2009年開始，在每年發(fā)布的《中國國土資源公報(bào)》中，再?zèng)]有出現(xiàn)新的全國耕地面積數(shù)據(jù)。

　　重啟退耕還林

　　在實(shí)施3年多的保密措施之后，國土資源部之所以要公布“土地二調(diào)”結(jié)果，除了是要與中央推進(jìn)新一輪土地改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等政策相配套，還有一個(gè)極為重要的目的就是，重啟“暫停”多年的退耕還林政策。

　　退耕還林是朱镕基總理在任時(shí)于1999年做出的一項(xiàng)重大決策。政策出臺(tái)的背景是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，同時(shí)提高農(nóng)民收入。

　　在退耕還林政策實(shí)施的第二年，國內(nèi)糧食總產(chǎn)量開始下跌，一直延續(xù)到2003年。全國糧食總產(chǎn)量從1998年的最高位51229.5萬噸下降到2003年的43065萬噸，一下退回到十年前的糧食生產(chǎn)水平。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，除了干旱、農(nóng)民種糧積極性不高之外，更重要的原因是城市發(fā)展大量占用耕地，以及一些地區(qū)盲目推行“退耕還林、退耕還草”政策，導(dǎo)致全國糧食生產(chǎn)面積大幅銳減。

　　為了提高農(nóng)民種糧積極性，從2004年起，中央開始推出糧食直補(bǔ)、糧食最低收購價(jià)等政策。到2006年國家開始徹底取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對農(nóng)民的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等政策的支持力度也進(jìn)一步加大。受糧食直補(bǔ)、免交農(nóng)業(yè)稅等政策推動(dòng)，2007年全國糧食總產(chǎn)量終于再度超過50000萬噸。

　　2007年下半年，國務(wù)院在安排國土資源部開展“土地二調(diào)”之后，于8月9日又下發(fā)了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，宣布停止退耕還林工程，同時(shí)還明確，在退耕還林補(bǔ)助政策期滿后，中央財(cái)政將繼續(xù)對退耕農(nóng)戶給予直接補(bǔ)貼，以保障退耕農(nóng)戶的利益不受損害。

　　前述國土資源部專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，現(xiàn)在中央決策層認(rèn)為，退耕還林并不會(huì)影響糧食產(chǎn)量，也不會(huì)影響18億畝耕地紅線，退耕還林的土地都是一些25度以上陡坡地、嚴(yán)重沙化的土地，而中國糧食產(chǎn)量已經(jīng)實(shí)現(xiàn)連續(xù)十年豐產(chǎn)、高產(chǎn)，下一步實(shí)施退耕還林、還草政策，不僅可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還可以促進(jìn)草業(yè)發(fā)展，增加畜牧業(yè)產(chǎn)量，在肉、蛋、奶等畜產(chǎn)品方面也對糧食安全起到重要補(bǔ)充作用。

　　前述國土資源部專家補(bǔ)充表示，從近年全國糧食產(chǎn)量來看，特別是以前西部退耕還林比較多的省份，對糧食產(chǎn)量的影響很小，部分省份的產(chǎn)量還有提高，這說明退耕還林在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，并不會(huì)造成糧食減產(chǎn)。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)還獲悉，目前國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家林業(yè)局等方面正在籌劃重啟退耕還林工程，國家林業(yè)局退耕辦方面也已經(jīng)著手編制退耕還林工程規(guī)劃，內(nèi)蒙古、貴州、甘肅、湖南、湖北、四川等省份也都已經(jīng)向國務(wù)院遞交了重啟退耕還林工作的報(bào)告。預(yù)計(jì)明年兩會(huì)前后，全國范圍內(nèi)的退耕還林工程將重新啟動(dòng)。