中國的土地制度在名義上是國有制和集體所有制，但在實際運行中卻出現(xiàn)土地級差地租為少數(shù)人占有，在某些地方甚至形成了以掠取和占有地租為中心的一種激勵機制，此為近10幾年來社會矛盾的主因。
作者：劉海波 中國社會科學院法學研究所
對于土地制度，很多人缺乏準確、深刻、簡潔的概念體系進行分析，也不理解土地制度的核心問題是什么。迄今為止，私有制、國有制優(yōu)劣的高度意識形態(tài)化的爭論還在進行，實際上，這對概念本身就是很不準確很不清晰的，在二者之間非此即彼的論調除了激發(fā)意氣之爭，對中國當下土地問題的討論甚至會有誤導的作用。
愚蠢的問題只能得到愚蠢的答案。本文以為，土地制度由對土地的財產(chǎn)權利和政府的土地政策構成。土地制度的核心問題是地租的公平分配與土地的合理利用，土地政策與土地權利的安排如何影響地租分配與土地利用，要在各種情勢之下具體地考察。
1 土地制度的核心概念與問題
就人對土地的財產(chǎn)權利而言，所有權的概念意義不大。所有權不是源頭，也不是起始點。同使用權、承包權等權利相比，所有權甚至沒有必要特別強調。現(xiàn)實中不存在、理論上也不應該存在絕對的權利，所有權和使用權的區(qū)別不是本質意義上的而只是類別意義上的。在英美普通法里面，所有權的重要性沒有被特別強調，因為具體的財產(chǎn)權利才是重要的；在法律意義上人們擁有的不是土地，只是土地上的財產(chǎn)權利，這反映的是人與人的關系，而不是人與物之間的關系。
討論土地問題，我們需要注重具體的財產(chǎn)權利。應該看到，無論是所有權、70年的土地使用權、一兩年的租賃權，甚至可以從某塊土地上通過的權利，都可以說沒有本質的區(qū)別；具體的財產(chǎn)權利產(chǎn)生了什么樣的利益，土地上財產(chǎn)權利的安排對于地租分配和土地利用的影響，才是問題的關鍵。早年放露天電影的時候，在地上畫個圈“占座”，晚上就有權利坐在那里，這就是為習慣所尊重的、時效為一個晚上的使用權或者優(yōu)先占用權，這也可以視為一種對土地的財產(chǎn)權利。
亨利·喬治把地租（土地收益）作為其思想的核心，形成了地租社會化理論。他用“外殼”與“核仁”來比喻土地與收益，反對僵化地從土地占有的形式來理解土地所有制。他說，“如果我們?nèi)〉昧撕巳�，可以讓他們�?jù)有外殼。沒有必要充公土地，只有必要充公地租。”
我一向反對對“國有”進行財產(chǎn)權利的理解，無論是國有企業(yè)還是國有土地。“國有”在涉及外國人時不是財產(chǎn)權利的問題，而是主權或政府特權問題；土地是中國人民的共同財產(chǎn)，它的意義在于對外國人的排斥，即外國人在獲得土地權利上或享有土地收益上不能同中國人平等。宗族所有、集體所有、單位所有、個人所有等等才具有財產(chǎn)權利的意義，因為這些所有制形式都對其他國民具有排斥性。
土地政策的內(nèi)容包括土地權利稅、用途管制、土地利用規(guī)劃、建設用地指標等等。土地政策可以最深刻地影響土地的市場價值和地租歸屬。如果北京三環(huán)內(nèi)的一塊土地被限制只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那么其權利者的收益也很有限。
地租是僅僅因為擁有土地上的權利就能夠給權利人所帶來的收益。地租由于土地的相對稀缺性產(chǎn)生，既可以由人地比例，也可以由于土地被人為壟斷的程度決定（即使地廣人稀也可以因為大地產(chǎn)制產(chǎn)生高額地租）。農(nóng)業(yè)土地與城市土地的地租非常不一樣，城市土地的地租差別也可以極度懸殊，這是因為地租由土壤肥瘠、區(qū)位位置等因素決定的。構成土地制度的政策和法律可以深刻影響地租分配的結果。
2 土地制度安排的歷史考察
中國歷朝歷代所最注重的，莫過于土地制度。
戰(zhàn)國之前的時代，中國實行的是典型的封建土地制度。歷代言封建不言井田，不謂真言封建，因為封建既是政治制度也是經(jīng)濟制度，兩個方面不可分割。在封建社會，階層是凝固的，出身決定了一個人的地位，身份決定一個人對于土地的權利。不過，領主所獲地租不完全是私人性的，可以說主要是公共財政性質的，因為屬民給領主所交的地租是財政和軍費來源。
大一統(tǒng)始于秦。關于奠定了強秦之基的商鞅變法,過去史學界有個標準的論點,即商鞅“壞井田,開阡陌”，推行了土地私有制。如今史學界仍堅持此種說法的人怕已不多,因為根據(jù)上世紀70年代以來的考古發(fā)現(xiàn)，可以明確知道秦朝實行的是嚴格的國家授地制，而不是什么“土地自由買賣”�？梢哉f均田制是由秦朝最早施行的制度；到了北周隋唐時代，實行的也是均田制。均田制是政府按人丁或勞力平均分配土地，增人增地，減人減地。均田制大致保證地租在社會成員當中的共享。
私人地主制或自由土地制度在安史之亂后定型，此為中國歷史一大分期。封建制確有其不平等的一面，但一旦領主喪失了其公共職能（地方行政、軍事）而變?yōu)榧兇獾牡刂?/span>—如法國大革命前的情況那樣—社會就更不穩(wěn)定。從地租的公平分配的角度，甚至可以說封建土地制度都比私人地主制好，因為地租的共享與分享至少可以保證社會比較穩(wěn)定。歷代變亂的原因除了政府暴政腐敗，還有土地的集中，即社會成員地租享有的巨大差距。
族田制是族田地租在宗族成員當中均享和共享的制度，是范仲淹創(chuàng)造的。宋仁宗皇祐二年（1050年），范仲淹在蘇州長洲、吳縣置田10余頃，將每年所得租米供給各房族人做衣食、婚嫁和喪葬之用，始稱“義莊”。明代中葉以來，在長江以南，尤其是福建和廣東的許多地方，宗族、寺廟、會社等組織占有的土地逐漸超出了私人地主及自耕農(nóng)所占土地，成為當?shù)刈顬橹匾耐恋厮姓�。馮桂芬說：“千百族有義莊，即千百族無窮民。”章學誠稱，創(chuàng)建義莊可以“補王政所窮”。用一句話來概括，就是追求地租在社會成員中公平分配。
比較俄國的村社與中國的族田，前者強調成員的同等份地，后者是成員對族田地租的分享，最直接形式是每個宗族成員均分族田地租（實物或貨幣）。族田在實踐中的操作形式比較復雜，比如成員租種要減免地租額，族人還享受族田地租提供的族內(nèi)公共服務：祭祖賽神、修橋補路、教育、賑濟孤寡等。
中國共產(chǎn)黨領導土地革命在開始階段只是實現(xiàn)了均地小農(nóng)，實現(xiàn)了大致的臨時的地租均享；農(nóng)業(yè)集體化才算完成制度創(chuàng)新，建立了村社土地制度。集體化的意義在于根本消滅了私人對于地租的競爭性獲取，實現(xiàn)村社成員對于村社地租的均享。
再看看美國的實踐。1862年5月林肯簽署的《宅地法》規(guī)定，凡一家之長或年滿21歲、從未參加叛亂之合眾國民眾，在宣誓獲得土地是為了墾殖目的并繳納10美元費用后，均可登記領取總數(shù)不超過160英畝（960畝）的宅地，登記人在宅地上居住并耕種滿5年，就可獲得土地執(zhí)照而成為該宅地的所有者。從1862年至1900年，至少有60萬個美國家庭從中得到好處。據(jù)統(tǒng)計，依據(jù)《宅地法》及其補充法令，聯(lián)邦政府到1950年有2.5億英畝土地授予移民。美國處理土地問題的辦法，是國家先控制了大片土地再公平地分給國民私有。美國因為地廣人稀及工業(yè)化進程已經(jīng)開始等特殊歷史條件，這個措施已經(jīng)能夠保障農(nóng)地地租在社會成員中大致均享，佃農(nóng)階層不會出現(xiàn)。
3 地租均享的極端重要性
所謂地租公平分配就是地租在社會成員中均享與共享。地租分配的問題是土地制度的根本，沒有做好這一點，一定要出大事情。法國革命、俄國革命、中國革命、尼泊爾普拉昌達的革命，其中的階級斗爭都是非常殘酷的，這是不以人的意志為轉移的。
中國革命的勝利，一是靠中國共產(chǎn)黨這種新型組織，二就是靠土地革命。蔣介石在臺灣能立足，也是因為他用贖買方式進行了平均地權的土地改革。土地是從事一切其它活動的前提，一旦少數(shù)人壟斷地租，社會矛盾就會非常激烈。
土地制度是社會激勵機制的重要組成部分。一個社會如果激勵人們?nèi)フ加泻吐尤〉刈�，這個社會很容易陷入鎖死的發(fā)展困局中，因為掠取地租的努力是為了剝奪他人，打個比方來說，就是要通過騎到他人頭上而不是造汽車的辦法來走路。如果社會上出現(xiàn)了一批這樣的人，那么社會矛盾就會變成是你死我活性質的。中國皇朝時代一個重要的問題是興衰的周期律，為什么會這樣呢？有很多人說因為沒有民主，但我們不僅要注意到皇朝時代的政治體制，也要注意它的經(jīng)濟制度。我認為，政治體制在其中的作用很小，歐洲和日本封建制度就沒有這個周期率，我們要看到中國的土地食利資本主義與興衰治亂周期之間的關系。
一旦陷入土地食利的惡性資本主義，經(jīng)濟發(fā)展就不會導致勞動者剩余的增加，即普通勞動者恩格爾系數(shù)的降低，也就無從擴展內(nèi)需。中國典型的土地食利資本主義發(fā)展了千余年，在近代沒有走向工業(yè)化，是合乎邏輯的。如果沒有近代的共產(chǎn)主義革命，就還是不能打破這個困局。中國共產(chǎn)黨領導的土地革命和農(nóng)業(yè)集體化徹底打破了這個發(fā)展陷阱，消滅了攢錢買地的“攢”字，這是中國工業(yè)化和經(jīng)濟成長的根本前提。當然，集體化之后的失誤是另外一個問題，特別是忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，村社共耕或者集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制導致的低效率。
不應該混淆的是，限制地租的集中，削弱掠取地租的動機，并非限制土地的集中使用，也并非削弱在土地上追求有效利用的動機。
4 土地制度的問題出在哪
中國的土地制度在名義上是國有制和集體所有制，但在實際運行中卻出現(xiàn)土地級差地租為少數(shù)人占有（用亨利·喬治的話語來說，是棄掉了核仁，只要外殼），在某些地方甚至形成以掠取和占有地租為中心的一種激勵機制，此為近10幾年來社會矛盾的主因。在此，簡要地對中國土地的地租均享與合理利用問題進行一點分類別的討論。
首先以草原的利用為例。中國的草原占地廣闊，草原必須在大范圍內(nèi)進行游牧才能有效利用，而且必須配合相應的社會機制，對成員的放牧行為進行嚴格管理。歷史上，牧民們的養(yǎng)畜規(guī)模、冷暖季草場的放牧時限、輪牧轉場的時間等都由部落統(tǒng)一部署，違者將受到部落習慣法的嚴懲。這種整體管理機制是建立在草場的部落所有制的基礎上。建國后，人民公社的體制剛好符合上述要求，因此成就了牧區(qū)的黃金年代。但將草場分到各戶后，就根本上破壞游牧的可能性。牧戶定居后，定居點和飲水區(qū)附近人畜活動頻繁，在以戶為單位劃定的草場上，放牧半徑極度縮小，牲畜吃踩頻繁，造成草地超載和過度放牧，導致定居點和水源區(qū)周圍往往成為草場退化、沙化最嚴重的地區(qū)，而牧民則陷于貧困。針對這樣的現(xiàn)狀，中國牧區(qū)應該建設橫跨適度地域范圍的牧社組織，恢復游牧方式，同時賦予牧社組織成員平等額度的牧權，通過放牧額度的交易可以進一步實現(xiàn)草原的有效利用。
我國大陸農(nóng)村實行的是村社土地制度或集體所有土地制度，相比日、韓、臺灣地區(qū)的土地私有制與限田制度的結合，該制度實際上更具優(yōu)勢，能夠保障地租的均享和實現(xiàn)土地有效利用。村社土地制度保證農(nóng)地地租在村社成員中的均享，這就要求“增人必增份，減人必減份”，“份”就是村社土地地租的份額；或者如李昌平所說的，多占地成員與少占地成員之間需結平衡賬。目前條件下，需要弱化的是村社成員的承包權，強化其享有地租的權利，村社應有從事土地出租、收取地租和在成員中分配地租工作的機制。這個模式可以不通過土地流轉，而是通過篩選最佳租地農(nóng)戶的方式實現(xiàn)土地更合理的利用，因為農(nóng)民集體會有足夠的動力考慮土地的有效率利用，從事土地整理和土地配套設施建設，追求地租的最大化。這個模式下，土地整理、土地配套設施建設和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體分別為村社和農(nóng)戶，既可以解決土地細碎化問題，也可以通過精耕細作發(fā)展勞動密集型的適度規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營。
談到我國的城市土地制度，很多人在批評土地財政，但城市土地制度的問題不是土地財政造成的，而是土地財政不徹底不全面造成的—沒有對于私人投資土地獲利的可能性“趕盡殺絕”，沒有對于土地增值收益“顆粒歸倉”，歸于公共財政。目前的城市土地制度尚欠缺土地權利稅（房產(chǎn)稅），包括地上權利的保有稅、權利轉讓的利得稅（至少80%）、權利繼承遺產(chǎn)稅、權利贈與的贈與稅。土地權利稅的意義一個是實現(xiàn)地租在社會成員之間的公平分配，共享均享，另一個是資源的有效配置。一個人能夠住在什么地方，取決于他當下的財富創(chuàng)造能力，那么，中等收入者通過住房市場擁有中等住房就不應當是什么困難的事情。土地權利稅事實上將導致不動產(chǎn)價值的重估，導致房產(chǎn)喪失其大部分投資屬性。
發(fā)展公租房的思路是不錯的，但公租房建設不能代替土地權利稅的作用。新加坡的保障房體系一般被認為是成功的，但新加坡可以視為是個大村社，其保障房邏輯和按成員權分配宅基地的中國村社類似，只有新加坡這種城市共和國才宜采用這種制度。中國是大國，非農(nóng)土地的地租分配問題更加復雜，還是應該主要靠稅收的辦法，實現(xiàn)“均占地價、增值歸公”。在這個問題上，政府應該理直氣壯抑制和消滅土地食利者。與此同時，房產(chǎn)稅不能成為完全地方性的稅種，要基于城市性質和全國、全省、全地區(qū)分享。
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