農(nóng)地福利化：實(shí)踐機(jī)制、后果呈現(xiàn)及其優(yōu)化路徑
——以滬郊埭村為個(gè)案的初步分析
馬流輝
來源：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)）版》2013年第6期
摘 要：在滬郊的農(nóng)村，制度化社會保障體系的建立和穩(wěn)定性非農(nóng)就業(yè)的實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)地原初具有的生活保障和就業(yè)承載功能逐步剝離，呈現(xiàn)出“去保障化”的趨勢。但在現(xiàn)有的農(nóng)地制度安排下，農(nóng)戶的承包權(quán)已經(jīng)物權(quán)化，各級政府的惠農(nóng)補(bǔ)貼和畸形農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場形成的虛高地租，強(qiáng)化了農(nóng)地的收益效應(yīng)。在這一情勢下，“去保障化”的農(nóng)地轉(zhuǎn)而成為滿足農(nóng)民“多多益善”心理的福利，農(nóng)地福利化傾向凸顯。本文以滬郊埭村為個(gè)案，對農(nóng)地福利化的實(shí)踐機(jī)制進(jìn)行分析，并呈現(xiàn)這一發(fā)展趨勢的社會經(jīng)濟(jì)后果，最后提出破解農(nóng)地福利化困境的優(yōu)化路徑，以期為下一步的農(nóng)地制度改革提供參考。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地福利化；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)地制度改革
一、研究問題與個(gè)案概況
鑒于中國現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)過程的長期性和艱巨性，以“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的農(nóng)地制度安排，一直以來發(fā)揮著農(nóng)村社會“穩(wěn)定器”和農(nóng)村勞動力“蓄水池”的功能效應(yīng)。甚或從某種程度來說，今天我們所討論的“中國奇跡”或曰“中國模式”也無不從這一具有中國特色的農(nóng)地制度中獲益，享盡其所釋放的制度能量。在城市化落后于工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)背景下，高水平、普惠式的社會保障體系短期內(nèi)尚無法囊括所有社會成員，尤其是占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民。所以，于廣大的農(nóng)民或農(nóng)民工而言，農(nóng)地①不僅具有一般生產(chǎn)資料的經(jīng)濟(jì)功能，還具有諸多社會功能。也正因如此，維持這種低個(gè)人化的農(nóng)地制度才具有了現(xiàn)實(shí)的合理性。
姚洋認(rèn)為，土地仍然是我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，在社會保障體系不完善或根本不存在的情況下，土地的社會保障功能不可忽視。土地作為社會保障的替代物，為占據(jù)中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供基本的生活保障，從而成為維護(hù)社會穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。[1]曹錦清指出，中國在現(xiàn)階段及今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)“必須毫不動搖地堅(jiān)持”這項(xiàng)農(nóng)村基本制度，有一個(gè)十分重要，也十分簡單的理由：土地（耕地與宅地）承載著億萬農(nóng)戶“社會保障”重任。[2]顯然，在以上論述中，“土地保障論”成為部分學(xué)者捍衛(wèi)現(xiàn)有農(nóng)地制度合法性的重要根由。不過，此類觀點(diǎn)也遭致一些學(xué)者的質(zhì)疑和批評。劉遠(yuǎn)風(fēng)承認(rèn)土地所具有的保障功能，但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，土地保障不是社會保障。土地保障本質(zhì)上是農(nóng)民無法享受社會保障情況下土地社會功能對社會保障的一種強(qiáng)制替代，它客觀上造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率和農(nóng)民發(fā)展的不公平。[3]而秦暉對“土地社會保障論”的批判則更為徹底，他認(rèn)為“國家保障”與“土地保障”并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系，拿“土地保障”說事可能隱含著這樣的邏輯：我們沒有“國家福利”，但有“土地福利”，卻有可能使人誤以為我們的農(nóng)民已經(jīng)具有了“另一種類型”的社會保障，從而取消了建立農(nóng)村社會保障體系的任務(wù)，這無疑是有害的。[4]徐廣義則從土地利用效率、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村社會保障制度等六個(gè)方面，全面系統(tǒng)地分析了“社會保障型”農(nóng)村土地制度所帶來的負(fù)面作用。[5]可見，無論是“土地保障論”的支持者還是批評者，他們都承認(rèn)既存的農(nóng)地制度安排，并將其作為討論的前提，不同的只是他們對這一制度安排的接納程度和秉持立場。也可以說，支持者直面國情，維護(hù)以土地替代社會保障的正當(dāng)性，而反對者則努力超越現(xiàn)狀，希圖以制度化的社會保障取代土地保障。但問題的是，爭論的雙方都沒有進(jìn)一步追問，如果農(nóng)地不再承擔(dān)相應(yīng)的社會保障功能，或者說，國家和政府相應(yīng)的制度安排將農(nóng)地原初具有的社會功能徹底剝離，這是否意味著因現(xiàn)有農(nóng)地制度安排所衍生的一系列問題便可以迎刃而解？并以此為契機(jī)，將中國的農(nóng)地制度改革引入更為合理的發(fā)展方向？其實(shí)，問題遠(yuǎn)非這么簡單。
發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村實(shí)踐表明，充分而穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)的提供和制度化社會保障體系的建立，使農(nóng)地的社會功能被進(jìn)一步剝離和替代，其原初所具有的保障功能嚴(yán)重弱化。農(nóng)地不再是農(nóng)民應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)，為他們提供基本生活保障的手段，農(nóng)地之于農(nóng)民的功能發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。不再承擔(dān)社會保障功能的農(nóng)地，在新的發(fā)展形勢下，它成為滿足農(nóng)民“多多益善”利益心理的福利②，農(nóng)地福利化在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村遂成一種普遍的趨勢。但“去保障化”的農(nóng)地或農(nóng)地福利化并不會自動修正農(nóng)地制度的諸種缺陷，它反而可能將農(nóng)業(yè)的發(fā)展拖入另一種困境。本文以滬郊的埭村為個(gè)案，分析農(nóng)地福利化的實(shí)踐機(jī)制，并呈現(xiàn)這一發(fā)展趨勢所帶來的諸種后果，最后針對農(nóng)地福利化的現(xiàn)實(shí)困境，提出具體的優(yōu)化路徑，為下一步的農(nóng)地制度改革提供參考。
埭村是上海遠(yuǎn)郊的一個(gè)行政村，全村共12個(gè)村民小組，戶籍總?cè)丝?894人，而本籍常住人口卻不到1000人，且老齡化比例甚高。埭村耕地總面積為3105畝，其中有600畝被工業(yè)區(qū)征用，212畝為水面，剩余的2293畝耕地中全部用于糧食生產(chǎn)。在2293畝的糧田中，超過90%的糧田由13戶來自安徽、浙江等地的農(nóng)民耕種，他們耕種的總面積達(dá)到2168畝。這意味著，全村僅有125畝的耕地分散在十幾個(gè)本地農(nóng)戶手中，他們一般以粗放經(jīng)營的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，僅僅為了滿足家庭的口糧需求，商品化程度極低。在埭村，農(nóng)地不再承擔(dān)社會保障的職能，村莊中不同年齡群體的村民都可以通過地方政府和附近企業(yè)的安排，實(shí)現(xiàn)體面的就業(yè)，獲得穩(wěn)定的收入，農(nóng)地福利化的趨勢明顯。
二、抽離與嵌入：農(nóng)地福利化的實(shí)踐機(jī)制
一直以來，農(nóng)地對廣大的農(nóng)民承擔(dān)著重要的社會保障功能，它在農(nóng)民家庭遭遇突發(fā)事件時(shí)，諸如疾病、失業(yè)等，起著社會風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對作用，能夠保障農(nóng)民家庭的基本生活。但在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，由于制度化社會保障體系的構(gòu)建和穩(wěn)定性非農(nóng)就業(yè)的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)地的社會保障功能嚴(yán)重弱化，而福利化傾向顯著。就埭村而言，其農(nóng)地福利化的機(jī)制是通過制度化抽離與利益性嵌入的共同作用而形塑。具體來說，制度化社會保障體系和穩(wěn)定性非農(nóng)就業(yè)將農(nóng)地的生活保障功能和就業(yè)承載功能抽離，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場帶來的高租金和各級政府提供的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼又對農(nóng)地進(jìn)行利益性嵌入，正是這兩方面的疊加共塑農(nóng)地福利化的實(shí)踐機(jī)制。
1.制度化社會保障體系替代農(nóng)地的保障功能
農(nóng)地與社會保障之間的糾結(jié)，一個(gè)重要的原因就是國家尚無力為廣大的農(nóng)民構(gòu)建起完善的社會保障體系，讓農(nóng)民享受和城里人一樣的福利待遇。所以，以均分的農(nóng)地制度安排，讓農(nóng)民得到一塊“份地”，以應(yīng)對生活的不確定性，讓農(nóng)地去代替國家的社會保障。而在發(fā)達(dá)地區(qū)，由于快速的工業(yè)化和城市化發(fā)展，地方政府有充沛的財(cái)政實(shí)力，有條件進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設(shè)，讓農(nóng)民較為均等地享受現(xiàn)代化的發(fā)展成果。如此一來，對發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民來說，政府所構(gòu)建的制度化社會保障體系，使農(nóng)地不必要承擔(dān)社會保障的職能。
處于上海地區(qū)的埭村，早在上世紀(jì)90年代便開始進(jìn)行社會保障制度建設(shè)，只不過囿于財(cái)力的限制，當(dāng)時(shí)的社會保障水平比較低，并不能滿足農(nóng)民的實(shí)際需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，今天埭村的村民基本上都被納入三種不同類型的社會保障體系之中，即農(nóng)保、鎮(zhèn)保③和社保（見表一）。加入社會保障體系而帶來的保障收益遠(yuǎn)高于農(nóng)地的產(chǎn)出收益，這樣，農(nóng)地于埭村的村民而言，已經(jīng)不是他們基本生活保障的依托。換而言之，埭村的村民不再將農(nóng)地作為其生活保障的手段，而完善的社會保障體系則成為他們應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制。
表一 埭村村民享受的社會保障情況
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社會保障類型 |
參保人數(shù) |
收益額度④ |
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農(nóng)保 |
1065人 |
540元/月 |
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鎮(zhèn)保 |
302人 |
1050元/月 |
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社保 |
527人 |
1500元/月 |
資料來源：根據(jù)村干部提供的資料整理而成。
制度化社會保障體系的建立，替代了農(nóng)地具有的社會保障功能，終結(jié)了農(nóng)地保障化的路徑依賴，農(nóng)地不再是農(nóng)民唯一的生活保障來源。所以，在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，“農(nóng)地保障論”不再是為現(xiàn)存農(nóng)地制度合法性辯護(hù)的充分理由。理論上說，這里農(nóng)地的“去保障化”趨勢為農(nóng)地的規(guī)模流轉(zhuǎn)帶來了契機(jī)，同時(shí)，這一發(fā)展趨勢也為下一步的農(nóng)地制度改革營造了一定的空間。
2.穩(wěn)定性的非農(nóng)就業(yè)抽離農(nóng)地的就業(yè)功能
以往，在非農(nóng)就業(yè)不發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)條件下，農(nóng)民通過在單位面積的農(nóng)地上投入物化勞動和活勞動，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)就業(yè)，以滿足家庭生計(jì)的需求。但受制于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性，農(nóng)業(yè)中存在龐大的不充分就業(yè)，或“隱形失業(yè)”。[6]不過，在非農(nóng)就業(yè)前景黯淡的歷史時(shí)期，以家庭承包的形式將農(nóng)民固定在農(nóng)地上，讓他們實(shí)現(xiàn)不充分的農(nóng)業(yè)就業(yè)，也不失為一種妥帖的權(quán)宜之計(jì)，起碼這對整個(gè)社會的穩(wěn)定有所裨益。因此，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地的就業(yè)功能，以維護(hù)家庭承包制安排，當(dāng)然具有正當(dāng)性。不過，就發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況來看，它所呈現(xiàn)的卻是另一番景致。
上海工業(yè)化的發(fā)展由來已久，其蓬勃的發(fā)展勢頭也恩澤了上海本地的農(nóng)民，埭村的村民自然也不例外。埭村的青壯年村民一般都在附近的區(qū)工業(yè)區(qū)就業(yè)，也有小部分村民在上海的市區(qū)就業(yè)。但總體而言，村民在附近工業(yè)區(qū)就業(yè)的居多。尤為重要的是，不但這些青壯年農(nóng)民可以在非農(nóng)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)就業(yè)，就連那些“無市場勞動力”⑤也能夠在政府安排的公益性崗位和村附近企業(yè)提供的照顧性工作中實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)（見表二），以獲得穩(wěn)定的收入。充分而穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)抽離了農(nóng)地所具有的就業(yè)功能，在非農(nóng)就業(yè)收益凸顯的現(xiàn)實(shí)下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本甚高。對此，他們應(yīng)對的策略往往是，要么將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給外地人耕種，獲得一定的租金收入；要么對農(nóng)地采取粗放經(jīng)營，進(jìn)行低商品化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，僅僅滿足家庭的口糧需求。這就充分說明，埭村的農(nóng)民對不再承載就業(yè)吸納功能的農(nóng)地的態(tài)度發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，農(nóng)地之于農(nóng)民的功能也隨之改變。
表二埭村“無市場勞動力”就業(yè)情況
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崗位名稱 |
提供者 |
就業(yè)群體 |
就業(yè)吸納 |
待遇水平 |
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三 支 隊(duì) 伍 |
河道保潔員（8人） |
市政府為主 鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼 上海市“千人萬人”就業(yè)項(xiàng)目 |
退休農(nóng)民 |
21人 |
760元/月 |
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道路保潔員（3人） |
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垃圾清運(yùn)員（10人） |
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村 級 協(xié) 管 員 |
綜治協(xié)管員（2人） |
鎮(zhèn)政府上海市“4050”再就業(yè)項(xiàng)目 |
剩余精英 |
6人 |
1620元/月⑥ |
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就業(yè)援助員（2人） |
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殘疾人援助員（1人） |
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農(nóng)產(chǎn)品檢測員（1人） |
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居家養(yǎng)老服務(wù)員 |
鎮(zhèn)政府 |
剩余精英（女性） |
14人 |
1620元/月 |
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放水員 |
村集體 |
退休農(nóng)民 |
12人 |
300元/月 |
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保安 |
企業(yè) |
剩余精英 |
17人 |
2200元/月 |
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倉庫管理員 |
企業(yè) |
剩余精英 |
15人 |
2000元/月 |
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資料來源：根據(jù)村干部提供的資料整理而成。
制度化社會保障體系的構(gòu)建替代了農(nóng)地的社會保障功能，穩(wěn)定性非農(nóng)就業(yè)的實(shí)現(xiàn)抽離了農(nóng)地的就業(yè)承載功能，由此，農(nóng)地對埭村的村民來說，其功能發(fā)生了徹底轉(zhuǎn)化，“去保障化”的趨勢明顯。而政府提供的公益性崗位和附近企業(yè)安排的照顧性工作，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)地“去保障化”的特征。進(jìn)而言之，不再承擔(dān)社會保障功能的農(nóng)地，在各種制度和政策的交互作用下，其福利化傾向凸顯。農(nóng)地對本地農(nóng)民而言，其所具有的生產(chǎn)性功能嚴(yán)重萎縮，它轉(zhuǎn)而成為滿足本地農(nóng)民剛性利益需求的福利。在高地租和高補(bǔ)貼的背景下，大量的利益被嵌入農(nóng)地，改變著農(nóng)民對農(nóng)地的態(tài)度，農(nóng)地真正成為農(nóng)民可以坐享其成的“福利田”。[7]
3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的虛高抬升農(nóng)民的利益預(yù)期
正如前文所述，農(nóng)地的“去保障化”和當(dāng)?shù)卮罅糠寝r(nóng)就業(yè)的存在，使得埭村農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本甚高，在農(nóng)資價(jià)格的飆漲和勞動力成本的上升的現(xiàn)實(shí)條件下，農(nóng)業(yè)的收益空間極其有限。因此，埭村農(nóng)民理性的選擇便是將農(nóng)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以獲得租金收入。由于外地農(nóng)民的大量涌入，埭村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體已經(jīng)被外地農(nóng)民所代替。⑦埭村的13戶外地農(nóng)民耕種了2168畝耕地，占全村可耕地面積的90%以上。不過，受村社成員權(quán)的限制，這些外地農(nóng)民并不享受各級政府所發(fā)放的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但要支付遠(yuǎn)高于市場價(jià)格的農(nóng)地租金，一畝糧田的租金高達(dá)700元。無補(bǔ)貼的糧食生產(chǎn)注定是微利的，外地農(nóng)民要想提高務(wù)農(nóng)的收益，唯一的辦法只能擴(kuò)大農(nóng)地的經(jīng)營規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。但這種追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)的“惡性競爭”，促成了當(dāng)?shù)鼗无r(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成，造就農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的虛高，從而將外地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益空間進(jìn)一步壓縮，使其永遠(yuǎn)“卡”在糊口水平。
高額的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金使原本“去保障化”農(nóng)地的價(jià)值得以再現(xiàn)，抬升了埭村農(nóng)民對農(nóng)地的利益預(yù)期。農(nóng)地雖然不再承擔(dān)原初的社會職能，但它在另一層面滿足了農(nóng)民的利益需求，成為增加農(nóng)民福利的重要方式。一般來說，人們對利益的需求總是剛性的，“多多益善”是一種普遍的心理。所以，即便農(nóng)地的功能發(fā)生變化，但只要它依然能夠給農(nóng)民帶來實(shí)實(shí)在在的好處，滿足農(nóng)民的利益需求，農(nóng)民當(dāng)然不會輕易放棄屬于自己的農(nóng)地權(quán)利。
由畸形農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場帶來的虛高地租，重新喚起了農(nóng)民對農(nóng)地的利益預(yù)期，促使他們重估農(nóng)地在當(dāng)下的價(jià)值。因社會保障體系和非農(nóng)就業(yè)，被抽離了相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)功能的農(nóng)地，在高昂農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的作用下，實(shí)現(xiàn)了功能的轉(zhuǎn)換，完成了從“農(nóng)地社會保障”向“農(nóng)地經(jīng)濟(jì)福利”的躍遷。在此背景下，農(nóng)地成為農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)福利的重要手段，農(nóng)地福利化的趨勢得以空前強(qiáng)化。
4.政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加強(qiáng)化農(nóng)民的福利意識
相較于其它產(chǎn)業(yè)而言，農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)的糧食作物生產(chǎn)更是如此，即便是發(fā)達(dá)國家，其農(nóng)業(yè)的發(fā)展也離不開強(qiáng)大的政府補(bǔ)貼。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部2006年的預(yù)算，美國2004年花在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上的資金超過80億美元，在2006年的預(yù)算中該項(xiàng)支出更是超過160億美元。[8]黨的十七屆三中全會確定了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的基本方針，這標(biāo)志著中國的現(xiàn)代化已經(jīng)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期，國家對農(nóng)業(yè)支持的力度可謂史無前例，一系列旨在激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的惠農(nóng)政策接踵而至。但問題是，當(dāng)前中國農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生了深刻的階層分化，[9]不同的農(nóng)民階層對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的態(tài)度存在較大差異。由此帶來的后果是，這種統(tǒng)一性的惠農(nóng)政策在實(shí)踐中并不一定能夠兌現(xiàn)政策設(shè)計(jì)的初衷，反而會不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
上海的工業(yè)化和城市化發(fā)展水平位居全國的前列，巨量的工業(yè)產(chǎn)值，使上海有強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力去助推農(nóng)業(yè)的發(fā)展。上海農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的0.6%，但“十一五”期間，上海財(cái)政支農(nóng)資金占全市財(cái)政支出比重從2006年的5.1%提高到2010年的7.5%。[10]即便有政府的各種補(bǔ)貼，在非農(nóng)就業(yè)的比較優(yōu)勢下，務(wù)農(nóng)對上海農(nóng)民的吸引力仍然有限，外地農(nóng)民逐漸成為上海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力。政府一系列惠農(nóng)政策，非但沒有激發(fā)本地農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，反而進(jìn)步一強(qiáng)化了農(nóng)民對土地的福利意識。農(nóng)民根據(jù)承包地的多寡獲得政府的各種補(bǔ)貼，至于承包戶有無實(shí)際農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為，政府是不需要考慮的。以埭村為例，擁有一畝糧田的承包戶，每年可以獲得政府各類補(bǔ)貼共計(jì)約300多元。
但無論是農(nóng)地的流轉(zhuǎn)租金還是政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，它們在農(nóng)民的家庭總收入中所占的比重顯然是微不足道的，更不足以構(gòu)成農(nóng)民家庭基本生活的保障。不過，這種依憑村社成員權(quán)而獲得的農(nóng)地福利，滿足了農(nóng)民的“多多益善”的利益心理，強(qiáng)化了農(nóng)民的福利意識，農(nóng)民對此趨之若鶩。至少從埭村的實(shí)際情況來看，“農(nóng)地保障論”在這里遭遇了挑戰(zhàn)，而農(nóng)地福利化才是較為貼切的概括。
制度化社會保障體系的構(gòu)建和穩(wěn)定性非農(nóng)就業(yè)的實(shí)現(xiàn)，抽離了農(nóng)地原初所具有的社會保障和就業(yè)承載功能，但得益于農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金和政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)地的利益性嵌入，使得農(nóng)地之于農(nóng)民的功能發(fā)生重要變化，“去保障化”的農(nóng)地轉(zhuǎn)而成為滿足農(nóng)民利益需求的福利，農(nóng)地福利化的趨勢得以顯現(xiàn)。簡言之，正是制度化的抽離和利益性的嵌入共塑農(nóng)地福利化的實(shí)踐機(jī)制。
三、內(nèi)卷與失序：農(nóng)地福利化的后果呈現(xiàn)
埭村的經(jīng)驗(yàn)展示了從農(nóng)地保障化到福利化的變遷歷程，但這一轉(zhuǎn)變并沒有自動消解因現(xiàn)有農(nóng)地制度安排而生發(fā)的諸種矛盾，農(nóng)地福利化反而帶來了更為嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)后果，倒逼地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。農(nóng)地福利化不僅讓農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營陷入“內(nèi)卷化”的困境，同時(shí)懸置了村集體對農(nóng)地的相應(yīng)權(quán)力，給鄉(xiāng)村治理制造了一系列頑疾，使鄉(xiāng)村秩序處于失序狀態(tài)。具體而言，農(nóng)地福利化的后果主要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營者利益以及鄉(xiāng)村治理三個(gè)方面得以呈現(xiàn)。
1.阻礙農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率
一般認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場的形成，合理配置資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使土地等市場要素向高效產(chǎn)權(quán)主體集中，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。[11]而農(nóng)地流轉(zhuǎn)能否形成規(guī)模經(jīng)營則取決于農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的前景，或者說，各種制度性安排能否將農(nóng)地的相應(yīng)功能替代。顯然，埭村已經(jīng)具備農(nóng)地流轉(zhuǎn)的條件，農(nóng)地福利化為農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營造成了良好的契機(jī)。不過，現(xiàn)實(shí)的邏輯從來不會讓位于理論的邏輯，悖論的是，農(nóng)地福利化并沒有如理論預(yù)期的那樣，為規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)提供便利條件，反而在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，降低了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。
農(nóng)地福利化確實(shí)促成了埭村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成，大量的外地農(nóng)民開始涌入，展開激烈的地權(quán)角逐，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營成為必然趨勢。但由此而形成的經(jīng)營形態(tài)并不是真正意義上的規(guī)模經(jīng)營，它只具有統(tǒng)計(jì)意義的規(guī)模。在缺乏村集體層面統(tǒng)籌的情況下，埭村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是發(fā)生于本地農(nóng)戶和外地農(nóng)戶之間的私下交易。在“人均一畝三分、戶均不過十畝”的國情下，外地農(nóng)戶要想獲得一定規(guī)模的農(nóng)地，他們必須跨越幾個(gè)村民組向不同的農(nóng)戶租地（見表三）。所以，外地農(nóng)戶雖然經(jīng)營面積達(dá)到了一二百畝，堪稱規(guī)模經(jīng)營，但這些地塊并不連片，而是處于高度分散的狀態(tài)。所以，與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營相匹配的各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和社會化服務(wù)體系，受限于地塊的零碎化，而無法與實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程相對接，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。
由農(nóng)地福利化而帶來的利益的驅(qū)動，使農(nóng)民的地權(quán)意識進(jìn)一步強(qiáng)化，農(nóng)地調(diào)整的空間極其有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從形式化規(guī)模經(jīng)營走向?qū)嵸|(zhì)性的規(guī)模經(jīng)營依然步履維艱。更重要的是，高度分散化的規(guī)模經(jīng)營由于耕作半徑的擴(kuò)大和管理幅度的增加，傳統(tǒng)的依靠家庭成員“過密化”勞動投入而換來農(nóng)業(yè)增長的方式宣告結(jié)束。而規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)間的集中性必然要求經(jīng)營者雇傭更多的勞動力，由此帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增加。所以，不論是從單位面積的產(chǎn)量還是從生產(chǎn)成本來看，高度分散化的規(guī)模經(jīng)營所致的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的降低，使農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營陷入“內(nèi)卷化”的困境，以規(guī)模經(jīng)營為主要特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。
表3 埭村外地糧農(nóng)的經(jīng)營規(guī)模與地塊分布
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序號 |
姓名 |
年齡（歲） |
籍貫 |
經(jīng)營規(guī)模（畝） |
地塊分布⑧ |
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1 |
田志華 |
51 |
江蘇泗洪 |
174.56 |
1—4組、6組、11組、12 組 |
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2 |
向建國 |
36 |
安徽巢湖 |
237.24 |
3組、5組、8—10組 |
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3 |
方世亮 |
61 |
安徽巢湖 |
136.83 |
1—4組、10—12組 |
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4 |
蘇秋高 |
47 |
浙江嵊州 |
144.71 |
2組、8組、11組 |
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5 |
范志峰 |
65 |
浙江嵊州 |
98.00 |
5組、6組、10組 |
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6 |
李建成 |
27 |
浙江嵊州 |
121.34 |
1組、3組、9組、10組 |
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7 |
徐玉堂 |
49 |
安徽巢湖 |
205.16 |
8組、10—12組 |
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8 |
趙國慶 |
45 |
浙江嵊州 |
166.78 |
1組、6組、9—11組 |
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9 |
閭燦宏 |
46 |
浙江嵊州 |
127.94 |
6組、8組、12組 |
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10 |
向先右 |
47 |
安徽巢湖 |
117.51 |
5組、6組、10組、11組 |
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11 |
向先澤 |
37 |
安徽巢湖 |
191.42 |
3組、9組、12組 |
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12 |
胡朝昌 |
38 |
重慶榮昌 |
219.63 |
2組、4組、10組、11組 |
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13 |
胡偉海 |
33 |
浙江嵊州 |
226.88 |
3組、8—12組 |
資料來源：根據(jù)《埭村2013年度土地流轉(zhuǎn)匯總表》整理而成。
2.損害經(jīng)營者的利益，加劇土客之間的沖突
根據(jù)現(xiàn)有的農(nóng)地制度安排，村社成員權(quán)是農(nóng)民獲得農(nóng)地權(quán)益的唯一依據(jù)，在不同的歷史時(shí)期，此一制度保護(hù)了農(nóng)民的基本權(quán)利，有利于鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。在工農(nóng)關(guān)系逆轉(zhuǎn)，政府不斷對農(nóng)業(yè)追加投入的新形勢下，村社成員權(quán)依然是農(nóng)民享受各種政策性補(bǔ)貼的重要憑證。但問題是，在農(nóng)村社會階層已經(jīng)高度分化，農(nóng)地承包者和實(shí)際經(jīng)營者高度分離的現(xiàn)實(shí)情況下，這種旨在激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，在實(shí)踐中并沒有達(dá)到預(yù)期的政策效果。在地租和補(bǔ)貼的利益誘導(dǎo)下，農(nóng)地福利化的趨勢更加明顯，承包戶依憑擁有的承包權(quán)而坐享農(nóng)地帶來的好處。
畸形農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場而形成的虛高地租和各種惠農(nóng)政策而帶來的高額補(bǔ)貼，在村社成員權(quán)的作用下，兩者全部落入了承包戶的囊中，而真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際經(jīng)營者的利益空間被壓縮，利益嚴(yán)重受損。在既有的制度框架下，擁有農(nóng)地承包權(quán)而獲得地租是無可厚非的，但那些旨在保護(hù)實(shí)際經(jīng)營者而發(fā)放的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼被承包戶截取，在情理上是難以讓人接受的。埭村的村民除享受政府以“一卡通”形式發(fā)放的現(xiàn)金補(bǔ)貼外，還可以免費(fèi)領(lǐng)取各種實(shí)物農(nóng)資，如糧種、農(nóng)藥等。對于這些不事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村民來說，這些實(shí)物補(bǔ)貼其實(shí)對他們并沒有多大意義。因此，這在一定程度上激發(fā)了外地糧農(nóng)的憤怒，為爭奪農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼而引發(fā)各種矛盾，加劇了土客之間的沖突。以秸稈還田補(bǔ)貼為例，由于補(bǔ)貼歸承包戶所得，外地糧農(nóng)便要對田間的秸稈進(jìn)行焚燒，但此一行為是政府所禁止的，由此而帶來的矛盾是可想而知的。
農(nóng)地福利化提高了農(nóng)民對農(nóng)地的利益預(yù)期，他們深信農(nóng)地的租金和政府的補(bǔ)貼會一直飆漲，所以，本地農(nóng)民盡量縮短農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的期限，往往是一年。這樣一來，經(jīng)營者通過流轉(zhuǎn)所獲得的暫時(shí)地權(quán)，更處于高度的不穩(wěn)定狀態(tài)，他們?nèi)狈Π踩泻头�(wěn)定的生產(chǎn)預(yù)期。尤為重要的是，畸形農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育，塑造了地權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，培育了一批農(nóng)地經(jīng)紀(jì)人，他們成為土客之間農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介，在地權(quán)交易中，經(jīng)營者被迫接受經(jīng)紀(jì)人的盤剝。地租、補(bǔ)貼以及中介費(fèi)使得經(jīng)營者的收益“卡”在糊口的水平，他們不得不在異鄉(xiāng)重拾“半工半農(nóng)”的生活方式，以增加家庭收入。外地糧農(nóng)將自身的這一遭遇歸結(jié)為“外來者”的身份，從而積攢起土客之間的對立情緒，為下一次的土客沖突蓄積力量。
3.懸置村集體對農(nóng)地的調(diào)配權(quán)，引發(fā)鄉(xiāng)村治理危機(jī)
張路雄認(rèn)為，目前的承包耕地制度中只是片面強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)戶的權(quán)利。按照法律規(guī)定，在30年承包期內(nèi)，集體幾乎沒有任何權(quán)力。而承包戶卻有著30年以內(nèi)的所有權(quán)力，甚至可以一次性出售30年的土地使用權(quán)。這實(shí)際上是對所有權(quán)的侵占。[12]雖然《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)一再強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”是一個(gè)看不見、摸不著的“抽象的、沒有法律人格意義的集合體”。[13]2007年通過的《物權(quán)法》將土地的承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，而使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)具有了超越債權(quán)的性質(zhì)。由此，村集體對農(nóng)地的所有權(quán)被嚴(yán)重虛化。某種程度上來說，不僅村集體的所有權(quán)被剝奪，在農(nóng)地福利化而引申的農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利要求下，村集體甚至連農(nóng)地調(diào)配權(quán)也被懸置起來，其在農(nóng)業(yè)發(fā)展中，喪失了統(tǒng)籌安排的權(quán)力，使得鄉(xiāng)村治理陷入困境。
農(nóng)地福利化意味著農(nóng)地可以滿足農(nóng)民的利益需求，由于擔(dān)心自身的利益受損，他們拒絕村集體任何形式的農(nóng)地調(diào)整。因此，在農(nóng)業(yè)規(guī)劃發(fā)展中，村集體處于非常被動的地位，各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和服務(wù)因缺乏有力的抓手而被擱置，農(nóng)業(yè)發(fā)展找不到好的突破口。外地糧農(nóng)雖然為本地的農(nóng)業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，但由于他們處于高度的流動狀態(tài)，加劇了村集體的管理難度。但不論是因農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還是由地權(quán)交易而滋生的土客沖突，其最終的化解都有賴于村集體。但在缺乏具體治理抓手和有效治理策略的情況下，村集體的治理能力其實(shí)是捉襟見肘的，顯得力不從心。
農(nóng)地福利化以后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民根本就缺乏務(wù)農(nóng)的動力，而且，從長遠(yuǎn)的發(fā)展趨勢來看，埭村乃至整個(gè)上海正在步入“農(nóng)民的終結(jié)”⑨的新階段，上海農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力注定是外來農(nóng)民。但由現(xiàn)有制度安排形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局中，村集體的重要性一直處于被淹沒的狀態(tài)，它在承包戶和經(jīng)營戶之間并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，其在鄉(xiāng)村治理中的績效沒有顯現(xiàn)出來。一方面是承包戶的利益膨脹，另一方面是經(jīng)營戶的利益受損。權(quán)力被高度架空的村集體，只能默認(rèn)現(xiàn)有的利益分配格局，任憑兩者之間的利益糾纏。長此以往，鄉(xiāng)村治理狀況的惡化將是一種必然的趨勢。
四、回歸與讓渡：農(nóng)地福利化的優(yōu)化路徑
毫無疑問，農(nóng)地福利化已經(jīng)成為以埭村為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的普遍趨勢，分析其實(shí)踐的機(jī)制和由此引發(fā)社會經(jīng)濟(jì)后果，是破解農(nóng)地福利化困境的根本前提。但任何的路徑選擇都必須在既有的制度和法律框架下進(jìn)行，唯此，才有優(yōu)化和改革的空間可言。針對農(nóng)地福利化的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，可以從村集體的定位和承包者與經(jīng)營之間的利益調(diào)整兩個(gè)方面提出可行的優(yōu)化路徑。
1.村集體回歸農(nóng)地，發(fā)揮對農(nóng)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性作用
目前，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，依然是農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。但在實(shí)踐中，由于過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，村集體的農(nóng)地所有權(quán)被虛化，甚至在具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，其本該具有的統(tǒng)領(lǐng)性作用也被懸置。但問題是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，一些單家獨(dú)戶無法完成的事情，或涉農(nóng)的公共服務(wù)，必須在村集體的層面完成。農(nóng)地福利化以后，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的首要困境是規(guī)模經(jīng)營的分散化，以及各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和服務(wù)缺乏有效的實(shí)施載體。因此，村集體應(yīng)該回歸農(nóng)地，履行法律賦予它的相應(yīng)權(quán)利，對農(nóng)業(yè)的發(fā)展做出適當(dāng)干預(yù)。
由于農(nóng)地不再承擔(dān)農(nóng)民的社會保障職能，村集體完全可以將地權(quán)上收，進(jìn)行農(nóng)地的適度規(guī)模集中，并將地塊進(jìn)行連片，然后由村集體統(tǒng)一發(fā)包給經(jīng)營者。承包者根據(jù)自己所擁有的農(nóng)地承包面積而獲得相應(yīng)的地租，村集體根據(jù)當(dāng)年糧食的市場價(jià)格，設(shè)定每年地租的水平。通過“確權(quán)不確地”而進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，從而形成農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，這也上海松江家庭農(nóng)場能夠成功的關(guān)鍵。[14]村集體通過對農(nóng)地的調(diào)配和流轉(zhuǎn)代理，使連片的規(guī)模經(jīng)營成為可能。同時(shí)，各種現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)技術(shù)和科技也能夠?qū)崿F(xiàn)與規(guī)模經(jīng)營的有效對接，從而提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。因此，讓村集體重新進(jìn)行職能定位，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的統(tǒng)領(lǐng)性作用，是超越農(nóng)地福利化困境的重要選擇。
2.承包者讓渡部分福利，保護(hù)實(shí)際經(jīng)營者的利益
長期穩(wěn)定的承包關(guān)系乃至農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，進(jìn)一步加劇了農(nóng)地福利化趨勢，在現(xiàn)有的農(nóng)地制度下，農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)農(nóng)地而獲得地租是理所當(dāng)然的事情，農(nóng)民的這項(xiàng)權(quán)利是受到法律保護(hù)的。但在農(nóng)地承包者與實(shí)際經(jīng)營者發(fā)生嚴(yán)重分離的情況下，那些旨在提高生產(chǎn)者積極性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，不應(yīng)該完成轉(zhuǎn)化為承包者的福利，而讓實(shí)際經(jīng)營者承擔(dān)更高的生產(chǎn)成本。在經(jīng)營者利益空間遭到擠壓的情況下，他們可能為眼前的利益而經(jīng)營行為短期化，對農(nóng)地采取掠奪性經(jīng)營，從而不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。所以，讓承包者讓渡一部分福利，以增加實(shí)際經(jīng)營者的利益，無論是從保護(hù)經(jīng)營者利益還是維持農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展來說，都具有實(shí)質(zhì)性的意義。
“耕種有其田”一直是農(nóng)民的理想愿景，而農(nóng)地福利化使真正的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)之一夙愿，但我們可以通過相應(yīng)的政策調(diào)整，保護(hù)經(jīng)營者的利益，減緩他們利益的受損程度。在農(nóng)地福利化的現(xiàn)實(shí)下，政府一味地追加對農(nóng)業(yè)的政策補(bǔ)貼，增加的僅僅是不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承包者的福利，而對農(nóng)業(yè)發(fā)展并沒有起到促進(jìn)作用，反而阻礙了實(shí)質(zhì)意義上的規(guī)模經(jīng)營，更挫傷了實(shí)際經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。概而言之，農(nóng)地承包者的福利應(yīng)該被調(diào)至合理的水平，政府各種旨在激發(fā)生產(chǎn)者積極性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)直接補(bǔ)給實(shí)際的經(jīng)營者，唯此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益格局才能有所改變。
3.簡化地權(quán)結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場秩序
農(nóng)地福利化的直接后果就是促成了當(dāng)?shù)剞r(nóng)流轉(zhuǎn)市場的形成。受限于“外來者”的身份，作為實(shí)際經(jīng)營者的外地糧農(nóng)因無法融入當(dāng)?shù)氐纳鐣Y(jié)構(gòu)之中，也沒有足夠的社會資本與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民建立起信任關(guān)系。所以，在村集體缺位情況下，村莊中具有一定權(quán)威的“農(nóng)民精英”搖身一變，成為本地農(nóng)民與外地糧農(nóng)之間地權(quán)交易的中介，并從中抽取利益。相對處于弱勢的外地糧農(nóng)，要想擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，他們必須通過中間人而獲得農(nóng)地，而中介費(fèi)用全部由經(jīng)營者承擔(dān)。當(dāng)然，也有些本地農(nóng)民依憑個(gè)人能力以較低的租金流轉(zhuǎn)農(nóng)地，然后再高價(jià)轉(zhuǎn)包給外地糧農(nóng)，從中賺取租金差額。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，由于中間食利階層的客觀存在，加劇了地權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，更致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的虛高不下。同時(shí)，由于地權(quán)的高度分層，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場也陷入無序的狀態(tài)。
無論是農(nóng)地的承包者，抑或從事地權(quán)交易的經(jīng)紀(jì)人，他們都不大可能直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更談不上注重對農(nóng)地的保護(hù)，只要租金價(jià)格達(dá)到心理預(yù)期，他們便會流轉(zhuǎn)農(nóng)地。在缺乏有效規(guī)制的情況下，農(nóng)地經(jīng)營者的變更將更加頻繁，市場秩序也更加混亂。簡化地權(quán)結(jié)構(gòu)，維持有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場秩序，必須將農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的食利階層清除出局，徹底打碎畸形的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，讓承包者、經(jīng)營者和所有者建立制度化聯(lián)系，形成穩(wěn)定的利益關(guān)系，從而為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的“善治”奠定基礎(chǔ)。
五、簡短的結(jié)語
顯而易見，農(nóng)地福利化已成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的普遍趨勢，農(nóng)地對農(nóng)民的意義已經(jīng)超越了社會保障的范圍，完成了從農(nóng)地保障化向農(nóng)地福利化的功能轉(zhuǎn)換。但以滬郊埭村為個(gè)案的初步分析表明，農(nóng)地的“去保障化”或曰農(nóng)地福利化并不會自動修正因現(xiàn)有農(nóng)地制度安排而生發(fā)的一系列問題。換而言之，將農(nóng)地所具有的社會功能徹底抽離，并不能一勞永逸地解決所有涉農(nóng)問題。從這一層面來說，我們在討論中國農(nóng)地制度時(shí)，或許應(yīng)該超越“土地保障論”的思維窠臼，轉(zhuǎn)換研究的視角，從農(nóng)地福利化的角度看問題。由農(nóng)地福利化而帶來的諸種困境有賴于政府的政策調(diào)試和村集體的適當(dāng)干預(yù)，甚至有必要對現(xiàn)有的農(nóng)地制度做出創(chuàng)新和優(yōu)化。實(shí)踐證明，在農(nóng)地福利化的背景下，完全以市場的方式主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，可能將中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展拖入另一種深淵，產(chǎn)生不可估量的后果。
當(dāng)然，以一個(gè)村莊為個(gè)案對農(nóng)地福利化做出較為周詳?shù)姆治觯M(jìn)而得出一般性的結(jié)論，這本身就有其局限性。不過，筆者更為重要的用意在于，通過對埭村農(nóng)地福利化的概覽性分析，以引起相關(guān)研究者的注意，拓寬農(nóng)地研究的視域，進(jìn)而思考未來中國的農(nóng)地制度向何處去。因?yàn)�，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)地福利化現(xiàn)象會在越來越多的村莊上演，而面對農(nóng)地的這一發(fā)展趨勢，必須對既有的農(nóng)地制度安排作出調(diào)整，這不僅具體性地牽涉農(nóng)民的切身利益，更戰(zhàn)略性地關(guān)乎國家的糧食安全。
注釋：
①土地是一個(gè)復(fù)雜的概念體系，就土地本身來說，它起碼可以分為農(nóng)用地和非農(nóng)用地兩大類，而農(nóng)用地又包括耕地、林地、草地等。本文在狹義上使用“農(nóng)地”這一概念，集中討論用于糧食生產(chǎn)的耕地。但為保持引文原貌，文中所引用的文獻(xiàn)并沒有對此做出刻意的區(qū)分。
②雖然“保障”和“福利”在使用上有諸多相似之處，但具體于農(nóng)地而言，它們不是同一概念。不過，在既有分析農(nóng)地制度的文獻(xiàn)中，這兩個(gè)詞匯其實(shí)是被混用的。筆者認(rèn)為，“保障”和“福利”的區(qū)分所凸顯的是農(nóng)地之于農(nóng)民功能的變化。“保障”更加注重對基本生活的維持，在此，農(nóng)地是一種社會風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對機(jī)制，它確保的是生存底線；而“福利”則強(qiáng)調(diào)利益獲取的多寡程度，在此，農(nóng)地成為一種滿足利益需求的手段，它追求的是“多多益善”的利益最大化。就本質(zhì)而言，“福利”的多寡或有無，它對基本的生活并不構(gòu)成直接的威脅，而“保障”則不然。
③“鎮(zhèn)保”是專門針對上海失地農(nóng)民的一種社會保險(xiǎn)，屬于小城鎮(zhèn)保障的層次，介于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市職工社會保險(xiǎn)之間，其收益的水平高于“農(nóng)保”，低于“社保”。
④需要說明的是，由于個(gè)人交金的水平存在差異，每個(gè)人最后的收益額度是不一樣的。為方便起見，表中所羅列的受益額度指的是一般水平。
⑤“無市場勞動力”用來指涉上海農(nóng)村的兩類群體，一類是達(dá)到退休年齡的農(nóng)民，但沒有喪失勞動能力；另一類是雖然沒有達(dá)到退休年齡，但因個(gè)人能力等原因，被就業(yè)市場所淘汰，在村莊中待業(yè)。理論上說，在充分的勞動力市場中，這兩類群體是難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)的，所以稱之為“無市場勞動力”。但在當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)的安排下，上海農(nóng)村的“無市場勞動力”可以避免完全的勞動力市場原則，從而實(shí)現(xiàn)體面就業(yè)。在行文中，筆者用“退休農(nóng)民”來指稱第一類群體，用“剩余精英”指稱第二類群體。
⑥根據(jù)上海市政府的規(guī)定，自2013年4月1日起，上海市勞動者月最低工資由原來的1450元，調(diào)至1620元。
⑦曹錦清教授將那些離開家鄉(xiāng)到異地繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民稱之為“農(nóng)民農(nóng)”，以區(qū)別于農(nóng)民工。上海地區(qū)的“農(nóng)民農(nóng)”現(xiàn)象尤為普遍，他們廣泛地分布在蔬菜、糧食以及經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)領(lǐng)域，“農(nóng)民農(nóng)”已經(jīng)成為上海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量。
⑧在埭村12個(gè)村民組中，第7村民組因工業(yè)區(qū)開發(fā)，其農(nóng)地被征用完畢，因此，沒有農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生。
⑨上海市政府規(guī)定，自2001年起，上海農(nóng)村新增人口自動轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，這意味著，政府通過制度安排和政策支持徹底實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民的終結(jié)”。
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Farmland as Welfare: Practice Mechanism, Consequence Presentation and Optimized Path
——Preliminary Analysis based on Di Village in Shanghai Suburb
MA Liuhui
（Sociology Department,East China University of Science and Technology,Shanghai,200237,China）
Abstract: In Shanghai suburb, with the establishment of the institutionalized social security system and realization of stable non-agricultural employment, living and employment security function has been stripped from the farmlands, which presents the trend of “De-security”. While in the existing farmland system arrangement, farmers’ contract right has been real right. Agricultural subsidies from governments at all levels and bubble land rents formed in abnormal land turnover market have strengthened farmland income effect. In this situation, “De-security” farmlands have become the welfare to meet farmers’ mind of “the more the better”, and the trend of farmland as welfare is highlighted. Based on Di Village in Shanghai suburb, the article analyzes the practice mechanism of farmland as welfare, presents the social and economic consequences of the developing trend, and puts forward the optimized path to solution the dilemma of farmland as welfare, so as to provide reference for the farmland system reform.
Key Words: Farmland as Welfare; Farmland Turnover; Farmland System Reform
[基金項(xiàng)目]本文系北京鄭杭生社會發(fā)展基金會學(xué)子項(xiàng)目“都市里的農(nóng)民：上海城郊‘農(nóng)民農(nóng)’問題研究”（項(xiàng)目編號：12ZHFD07）、上海市陽光計(jì)劃項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的理論基礎(chǔ)與政策實(shí)踐研究——基于發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)”（項(xiàng)目編號：122YG04）以及國家社科基金青年項(xiàng)目“社會資本視域下村莊治理轉(zhuǎn)型的社區(qū)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：12CSH040）的階段性研究成果。根據(jù)學(xué)術(shù)倫理的要求，文中涉及的地名和人名均做了匿名化處理。
[作者簡介]馬流輝（1985—），安徽六安市人，華東理工大學(xué)社會學(xué)系博士生，中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究人員，研究方向：農(nóng)村社會學(xué)和政治社會學(xué)（上海，200237）。
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