當前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 調(diào)查報告 >> （王麗惠 清華大學(xué)法學(xué)院博士生）
應(yīng)該限制基層政府權(quán)力，似乎已成廣泛的共識性認知，學(xué)界開出的對策是將更多地職能部門從政府中分離出來，以達致權(quán)力的分立和制衡。然而，筆者和華中同仁調(diào)查所得的經(jīng)驗，卻并非如此。下面主要以廣西M鎮(zhèn)為例來分析基層政府的組織形態(tài)和權(quán)力生態(tài)：
M鎮(zhèn)是廣西一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)內(nèi)除了幾家加工企業(yè)外，再無更多的工商收入，更無土地財政收入。作為西部欠發(fā)達地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政都較困難，特別是在2006年機構(gòu)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政權(quán)逐漸上收，現(xiàn)在鎮(zhèn)里全部依賴縣財政撥款。M鎮(zhèn)一年有3000萬的財政收入，在全縣各鎮(zhèn)中名列前茅，縣財政統(tǒng)一下?lián)芨麈?zhèn)每年的運轉(zhuǎn)經(jīng)費1.8萬元，鎮(zhèn)政府用“哭爹喊娘”來形容自己的財政狀態(tài)，財權(quán)支配的缺失導(dǎo)致了政制的式微，甚至有時連必要的工作也難以展開。為了改變財經(jīng)困局，鎮(zhèn)政府偶爾“另想辦法”，如通過出賣廢舊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、房屋出租等方式補充資金。一起“哭爹喊娘”的還有各村組織，2013年始，各村開始三資清理，將所有的村級資產(chǎn)統(tǒng)籌管理。廣西地區(qū)傳統(tǒng)生育文化、村莊內(nèi)聚性都很強，為了不得罪本村村民，村干部大多自掏腰包代村民墊付計劃生育撫養(yǎng)費，平均到每個村干部頭上，約三四千元，正好是一年的工資，村干部只能以“白干一年”的說法聊以自慰，三資清理意味著本已局促的村級組織再無自由支配財產(chǎn)的空間。
除了財權(quán)過小之外，財政政策的不合理成為困擾基層政府的問題。相比于M鎮(zhèn)，作為城郊鎮(zhèn)的湖南N鎮(zhèn)則富裕很多，令N鎮(zhèn)政府煩惱的是農(nóng)業(yè)保險資金的分配問題。農(nóng)業(yè)保險是國家對糧農(nóng)的優(yōu)惠政策，由保險公司承保，對受災(zāi)的糧農(nóng)進行補貼，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻始終沒有辦法把錢分給農(nóng)戶，因為每一筆資金進村，特別是要等差地對接到農(nóng)戶時，總會引起村莊的軒然風波，同樣的莊稼地，誰的稻損是七成，誰的稻損是四成；誰的損失是未打農(nóng)藥、自己種植的損失，誰的稻損是自然力所致，無論怎樣判斷，都無法讓村民認為公平，既然村民認為有失公平，接下來就難保上訪、訴訟等行為接踵而來，因此，鎮(zhèn)村都不敢把農(nóng)業(yè)保險分到農(nóng)戶。不僅如此，農(nóng)戶是不會交保金的，保金一直由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府墊付或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級共同墊付，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)保險補貼資金就成了令鄉(xiāng)政府頭疼的事，分下去就會打破村莊寧靜，甚至帶來治理問題和負擔，不分下去鎮(zhèn)村自己開支就有違規(guī)定，只能變通為修路、修水利等資金。N鎮(zhèn)政府困惑不已，撒胡椒面式的惠農(nóng)政策效果甚微，每戶幾十幾百塊錢，農(nóng)戶打一次牌就用盡了，而集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那里就是幾百萬，就可以修幾條路和幾個村的水利，幾年下來，村莊的道路和水利建設(shè)就會大大改善，這么簡單的道理，為何上面就想不到呢？
繼續(xù)回到M鎮(zhèn)。這幾年來，M鎮(zhèn)的站所大多垂直管理，獨立出鎮(zhèn)政府，如國土、住建、財政所、工商、派出所——他們的人事權(quán)都由縣級單位管理；而那些“無事無權(quán)”的部門，如計生、文化廣播、林業(yè)、水利、司法等則仍歸鎮(zhèn)政府。
站所分離出來之后，鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌工作就難以展開，鎮(zhèn)里每周一的例會或者中心工作會議，許多部門就常不來開會，對那些不來開會的單位，鎮(zhèn)政府的制約辦法就是在公布欄上“點名”，雖然基本沒有效果。我們在時，正值“清潔鄉(xiāng)村.美麗廣西”活動如火如荼開展，鎮(zhèn)政府想辦法克服資金和人力的短缺，如找企業(yè)捐款等，而許多站所依然無動于衷。除了治安維穩(wěn)的綜合治理可以統(tǒng)籌各部門的調(diào)解糾紛等工作外，國土等職能部門基本各自為政，一位鎮(zhèn)政府工作人員半開玩笑式地說，鎮(zhèn)里需要站所配合的工作，站所消極拖拉，若是有村民違建要罰款時，他們比誰到的都快。
人事權(quán)的式微，還導(dǎo)致了鎮(zhèn)政府內(nèi)部的“人浮于事”。一般認為，政府權(quán)力過大，人員臃腫才會人浮于事，而M鎮(zhèn)卻出現(xiàn)與之相反的現(xiàn)象。鎮(zhèn)政府現(xiàn)有工作人員十幾人，而出勤、做事的只有一半，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和辦公室工作人員必須上班，普通干部則難以管理和制約。以前，工作人員的工作由鎮(zhèn)政府發(fā)放，通過獎金、罰扣等掌握了績效和考勤的主動權(quán)，而2007年陽光工資以后，所有工資一律打到工資卡上，鎮(zhèn)政府一無獎懲的權(quán)力，二無獎懲的財力，所謂的績效考核，對象也只是單位，難以落實到個人，鎮(zhèn)政府對工作人員失去了制約，那些年紀大、無升遷希望的人沒有工作的積極性，現(xiàn)在，近半數(shù)的工作人員長期不來上班。M鎮(zhèn)的人浮于事，并非無事可做、政府臃腫、閑雜人等太多，而是政府的組織權(quán)力過于弱化的結(jié)果。
行政法的“權(quán)責明確”原則主要是指政府應(yīng)當為其行使權(quán)力的行為承擔相應(yīng)的責任。在M鎮(zhèn)也多次聽聞權(quán)責應(yīng)當明確的表達，作為一個法科學(xué)生，雖然知道他們所表達的已經(jīng)脫離了法學(xué)術(shù)語本意，卻也很好地表達了當?shù)氐臋?quán)力和責任配置失衡的政治生態(tài)。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和各單位負責人要簽署的責任狀很多：稅收任務(wù)責任狀、計劃生育責任狀、招商引資責任狀、耕地保護責任狀等等。只要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)的事務(wù)，鎮(zhèn)政府都要負全責，包括要承擔那些分離出去的職能部門的安全、治安等工作，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有管理和支配他們的權(quán)力。近幾年，M鎮(zhèn)教師上訪的較多，鎮(zhèn)政府對學(xué)校無任何管理權(quán)限，但是要對學(xué)校內(nèi)負全責。
西方法學(xué)理論將政府形塑為“必要的惡”，為了防止利維坦式的怪物侵犯個體的權(quán)利，也為了防止“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，而要多方限制權(quán)力，建設(shè)一個有限政府，但是，有限政府不等于不作為政府。稅改以來，對于基層政府的數(shù)次改革，都旨在打造一個“不做壞事”的政府，限制政府做壞事的能力，與此同時，也塑造了眾多無能力“做好事”、甚至無法做事的政府。財政資源、人事組織資源是政府機器運轉(zhuǎn)的能源，由于財政資金的匱乏，M鎮(zhèn)政府連慰問困難群眾都難以落實，清潔鄉(xiāng)村的活動也只能依賴于企業(yè)的贊助和社會性捐款，由于人事組織權(quán)的萎縮，甚至連統(tǒng)籌工作的能力也式微。
稅改以后，我國政府開始了從對鄉(xiāng)村的汲取向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，如果說汲取階段更需要限制政府權(quán)力的話，服務(wù)時期則應(yīng)重點提高政府提供公共品、搞好鄉(xiāng)村建設(shè)的能力。“服務(wù)百姓”并不是一個抽象主觀、無法量化的概念，因為，村民對公共品的需求是具體而明確的，如農(nóng)業(yè)保險，就脫離了群眾的需求。本文的寫作，不是為了鼓吹或打造一個全能型的政府，而是主張，應(yīng)該給基層政府基本的回應(yīng)和提供鄉(xiāng)村公共品能力、有統(tǒng)籌治理能力、有維控能力。當下，不斷有聲音呼吁諸多部門從政府中獨立出來，以分離和虛化政府權(quán)力，試問，如此實踐，受益者真是廣大農(nóng)民嗎？
2013-11-08
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論