當前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 調(diào)查筆記 >> 一個純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化狂熱
王海娟
1 .城鎮(zhèn)化之夢
從100年前的現(xiàn)代化開始，我們的城市化夢想就開始了，成為城里人曾經(jīng)是、現(xiàn)在還是所有農(nóng)民的夢想，也成為中國政府極力追逐的現(xiàn)代化之夢。2012年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，城鎮(zhèn)化似乎成為中國夢的內(nèi)核。城鎮(zhèn)化之路影響未來中國命運的戰(zhàn)略選擇，更是與農(nóng)民的命運改變相關。
新一輪城鎮(zhèn)化的重點是在中西部，東部的城鎮(zhèn)化之路已經(jīng)走了很長時間，經(jīng)濟發(fā)達與人口流動，推高著東部城鎮(zhèn)化水平。而中西部城鎮(zhèn)化才剛剛開始，哪里還剛剛面臨工業(yè)化的階段。其路途看起來艱辛而遙遠、漫長，然而在蓄積多年的力量之后，配合強有力的城鎮(zhèn)化政策，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化突然變得狂熱起來。
一個處于西南腹地的純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)棲木鎮(zhèn)，面積18.09平方公里，人口15318人，耕地19000余畝，有四個行政村和一個社區(qū)，是一個平凡得不能再平凡的點綴在成都平原肥沃的土地上小鎮(zhèn)。千百年來，這里的農(nóng)民受惠于都江堰水利工程的恩澤，生產(chǎn)衣食所需，過著平靜的生活。這里沒有發(fā)達的工商業(yè)，是遠近有名的魚米之鄉(xiāng)。六年前還只有極少一部分脫離農(nóng)業(yè)生活，養(yǎng)育農(nóng)民的是肥沃的土地。
然而一切從2006年開始的土地綜合整治工程和隨之而來的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)開始轉(zhuǎn)變。火箭一般的速度，經(jīng)過近年來的多個土地整理項目，棲木鎮(zhèn)已經(jīng)實現(xiàn)了驕人的75%的城鎮(zhèn)化率，其中有一個村，實現(xiàn)了整村推進，即農(nóng)民99%以上全部集中在小城鎮(zhèn)上。與之相關的是，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)比率達到80%，其中兩個村，星火村和君安村基本實現(xiàn)了整村土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造了人口城鎮(zhèn)化和土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的奇跡。
為什么會發(fā)生這樣的奇跡？這些奇跡對農(nóng)民和地方政府意味著什么？
2． 棲木鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化之路
這些奇跡是地方政府政策試驗推進的結(jié)果，土地綜合整治指的是從傳統(tǒng)的農(nóng)用地整理過度到田水路林村的綜合整治，這是國土資源部出臺“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策”之后出現(xiàn)的新型土地整理項目。在最嚴格保護耕地政策下，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化又快速推進的背景下，2004年《國務院深化土地管理制度改革》提出“鼓勵城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”。 2006年，A市作為西南地區(qū)重鎮(zhèn)，成為第一批試點城市。棲木鎮(zhèn)作為一個純農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，幅員面積小，宅基地和農(nóng)地資源豐富獲得地方政府的青睞，地方政府在試點城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的同時，同時迫切的想打造一個純農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)就地城鎮(zhèn)化的典型。2006年棲木鎮(zhèn)所在的A市就作為第一批試點，2007年成為第二批試點，2010年2011年又分別獲得第三和第四批試點，目前已經(jīng)建成是有多達11個農(nóng)民集中居住區(qū)，一個小區(qū)戶數(shù)從數(shù)千戶到幾十戶不等。
鄉(xiāng)村兩級干部回憶棲木鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化歷史，認為從2006年該鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化開始突飛猛進，主要原因是由于土地綜合整治。在該鎮(zhèn)一個最著名的村—君安村，2006年就是試點村，建設了2個農(nóng)民集中居住區(qū)，初試牛刀；在2011年開始建設荷風水村，增加3個農(nóng)民集中區(qū)。有兩個項目支持，該村已經(jīng)實現(xiàn)了集中居住率達到80%的水平。村主任余水塘就認為“從2006年第一批項目到村莊，村莊就開始改變，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式開始發(fā)生快速轉(zhuǎn)變”。這種改變是城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，地方政府開始把農(nóng)民集中居住的比例算入城鎮(zhèn)化率，因為農(nóng)民集中居住之后，生產(chǎn)生活方式伴隨發(fā)生改變。
城鎮(zhèn)化的火箭速度發(fā)生在2007年之后，與國家政策與地方政府的政策息息相關。2007年A市成為國家級城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革配套試驗區(qū)，地方政府有大量的政策試驗任務。棲木鎮(zhèn)由于其幅員面積小、船小好掉頭，而成為各種示范點，承擔大量的任務。示范點同時意味著，棲木鎮(zhèn)成為眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的幸運兒，更大量的資源進來打造該鎮(zhèn)。細數(shù)以下有：市級發(fā)展重點鎮(zhèn)、生產(chǎn)要素自由流動試點鎮(zhèn)、省級農(nóng)業(yè)科技示范園、國家級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、國家萬畝標準化蔬菜種植地、市綜合配套項目示范鎮(zhèn)。
棲木鎮(zhèn)本身是一個財政非常貧乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本沒有工商企業(yè)，本地稅收少得可憐，所有的建設資源均來自上級財政支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為自從2006年來，至少有十幾億元的資源輸入進來，鑄就了今日棲木鎮(zhèn)的繁榮。這些資金主要以增減掛鉤項目的名義給宅基地復墾之后的農(nóng)民建房和配套高標準的基礎設施，另外一部分則集中在農(nóng)業(yè)園區(qū)建設和對農(nóng)地大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的租金補貼，這些補貼也間接到到達了作“地主”的農(nóng)民集體哪里。
一是土地綜合整治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管土地綜合整治項目的陳委員向筆者介紹說：按照目前的標準，需要每戶人均投入15萬，全鎮(zhèn)集中居住大約有4000戶，大概投入6億元，用于補貼農(nóng)民進行集中居住，修建高標準的基礎設施，包括水電氣光纖、綠化和公路、娛樂設施等一些列城市化的基礎設施。其中一個整村推進村星火村對于農(nóng)民尤其劃算，成為當?shù)剞r(nóng)民羨慕的對象。該項目一共投資2.5億，有900多戶搬進了新型社區(qū)。給予人均8000元的購房補貼，同時給予宅基地和房屋少量的補償款，按照一個人口分配40平方住房，每一個平方只收取200元的購房費。這個優(yōu)惠政策激勵下，該村最后只有住在公路邊的5戶沒有搬遷，至少有一半的農(nóng)民在小區(qū)購房以后一般一戶還能剩余幾萬元。該村集中居住之前，有十幾個光棍，經(jīng)濟條件差，房子破，因搬遷以后住上新房還有剩余的錢，短時間媒人上門介紹對象的絡繹不絕，全部結(jié)婚了，農(nóng)民都說“這是政府給光棍娶的媳婦”。
二是農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設。A市主張以土地規(guī)模流轉(zhuǎn)來讓農(nóng)民城鎮(zhèn)化無后顧之憂。地方政府認為農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，然而依靠土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民依然可以收獲土地收入，這是一個多贏的結(jié)局。農(nóng)業(yè)規(guī)模流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)民土地收益不丟失，城鎮(zhèn)化水平節(jié)節(jié)升高。棲木鎮(zhèn)為這些傾力打造的是一個高標準的農(nóng)業(yè)高新示范園區(qū)，這與大多數(shù)A市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣并無創(chuàng)意。這個農(nóng)業(yè)園區(qū)有詳細的規(guī)劃，也由政府主導進行建設，和招商引資，3年來估計總投資4.64億元。這個農(nóng)業(yè)園區(qū)中流轉(zhuǎn)土地享受諸多政府的優(yōu)惠政策，流轉(zhuǎn)100畝以上開始有補貼，一畝一般200元，如果是設施農(nóng)業(yè)還給予建設補貼，如果一次性流轉(zhuǎn)500畝以上，政府補貼力度更高，一次性補貼租金400元，另外的補貼名目還包括基礎設施建設配套、財政一次性補貼、困難補貼等各種名目的補貼，動輒數(shù)十萬元。為了加大園區(qū)的建設力度，解決城鎮(zhèn)化之后的土地流轉(zhuǎn)問題，A市還成立了由市委常委、市委組織部長掛帥的高新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管委會。
3．農(nóng)村過度繁榮的風險
以一個局外人的眼光來觀察，甚至棲木鎮(zhèn)的農(nóng)民的城鎮(zhèn)化狂熱背景下，農(nóng)民生活開始過度繁榮起來。這種過度繁榮，表現(xiàn)在農(nóng)民集中居住之后，還享受著不勞而獲的高租金，過著悠閑的生活。這種繁榮，讓農(nóng)民本身驚訝不已，也令地方政府傷透腦筋，因為農(nóng)民的過度繁榮是政府財政投入支撐起來的。把農(nóng)民集中起來居住，實現(xiàn)“人口的城鎮(zhèn)化”是一次性大手筆投資就可以完成的，而要保持這種體面的城鎮(zhèn)化生活，還面臨了極大的挑戰(zhàn)。建立現(xiàn)代農(nóng)園區(qū)，搞土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，能夠維持農(nóng)民生活的繁榮嗎？看來，棲木鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的狂熱還充滿不確定的風險。
居住條件提前20年現(xiàn)代化
沒有農(nóng)民會不滿意現(xiàn)在的居住條件。即使有農(nóng)民說，現(xiàn)在不能夠再養(yǎng)雞子鴨子，不能夠發(fā)展庭院經(jīng)濟，也是滿意之余的懷舊。農(nóng)民總體來講是滿意的，地方仿佛也以此自豪。以前農(nóng)民住房很破舊，棲木鎮(zhèn)農(nóng)民自從1980年代把草房普遍換為磚木結(jié)構，就很久沒有再蓋房子。樓房很少，講究裝修的更少，城市化的基礎設施由于成本很高，難以進入鄉(xiāng)村。泥巴路，自家打井抽出來的水，家庭與光纖世界無緣。
由于土地綜合整治，傳統(tǒng)農(nóng)村大變樣了。若你再走近農(nóng)民集中居住區(qū)，發(fā)現(xiàn)它們現(xiàn)代化的城市小區(qū)相比，有過之而無不及。一切重新開始的集中居住區(qū)，配套了最高標準的基礎設施，保障20年不落后。居住區(qū)內(nèi)，一排排嶄新的五層樓房，或者一棟棟獨家別墅，獨特的地方民居設計，綠化、路燈、保安、健身器材、垃圾桶。這些社區(qū)超越一般的進行了1+13的配套服務，最多的配套有23項。農(nóng)民自己都說“一轉(zhuǎn)眼，就把農(nóng)民的居住條件提前了二十年（甚至有的說是五十年）”。
土地流轉(zhuǎn)高租金與地方政府的財政風險
政府主動為農(nóng)民考慮，農(nóng)民集中居住之后“誰來種田？”的問題。對于大部分農(nóng)民家庭來說，土地雖然不多，但是畢竟是一份保障基本生活的不可或缺的收入。由于政府推進土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，規(guī)定下高額租金的誘惑，在棲木鎮(zhèn)是600斤大米，因此農(nóng)民很順利的就把土地流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)民一算賬，這種條件下流轉(zhuǎn)下去比自己種劃算多了。一畝土地，農(nóng)民自種只能掙到一千元，現(xiàn)在流轉(zhuǎn)給業(yè)主，至少可以獲得600斤大米的地租，部分租金達到了每畝800斤大米，一畝土地的租金有1200元左右，比農(nóng)民之間種植糧食的收益高。同時A市為了激勵農(nóng)民保護耕地，發(fā)放耕保金�；巨r(nóng)田一畝360元/年，一般農(nóng)田270元/年。
農(nóng)民得到極高的租金的背后是地方政府極大的財政支出和風險。為了讓業(yè)主有流轉(zhuǎn)土地的積極性，地方政府給予業(yè)主租金補貼和其它各種補貼。上面已經(jīng)介紹過，這里需要補充一點是盡管政府給了很多的補貼，但是大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的業(yè)主基本都沒有效益，能夠維持三年以上的業(yè)主基本沒有。棲木鎮(zhèn)的一個長期的農(nóng)民“經(jīng)濟顧問”觀察到“那流轉(zhuǎn)幾百畝的業(yè)主不穩(wěn)定，比如互惠超市出名然而只能種地就不一定好。”A市互惠超市是2008年流轉(zhuǎn)該鎮(zhèn)土地1080畝種植蔬菜，當時是實現(xiàn)“基地+超市”“農(nóng)戶+超市”的營銷模式的典型，然而經(jīng)營不到二年就虧本然后只能拋荒土地。
大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)持續(xù)了有三四年時間，結(jié)果不盡如意。大多數(shù)業(yè)主往開始來就簽訂了十幾年二十年的合同，虧本跑掉之后合同無法約束他們，農(nóng)民只能找到地方政府要求租金。為了保護農(nóng)民利益，穩(wěn)定農(nóng)村社會，只能由地方政府來收拾爛攤子。當?shù)胤秸胍褬I(yè)主退回的土地還給農(nóng)民時，農(nóng)民不再愿意接田。農(nóng)民的理由是“籮筐，扁擔都燒掉了，農(nóng)具則集中賣掉了，新的住房已經(jīng)缺乏基本種田條件了”。地方政府就只有再引入業(yè)主，再隨時為農(nóng)民承擔風險。
2007年生產(chǎn)罐頭的著名公司馬龍集團流轉(zhuǎn)棲木鎮(zhèn)牽牛土地200戶左右一共964.5畝的土地，簽訂合同15年，目的是建立農(nóng)產(chǎn)品原料生產(chǎn)、產(chǎn)品加工和產(chǎn)品營銷為一體的“產(chǎn)供銷”營業(yè)鏈。2008金融危機發(fā)生后，2009年該公司就退出土地，導致土地拋荒一年。最后不得不由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府付給農(nóng)民一年租金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為此損失37萬元之巨。集中居住之后的農(nóng)民不接地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有引入另外的企業(yè)來流轉(zhuǎn)這限額土地，并開始試驗引導村莊組建土地股份合作社來接納流轉(zhuǎn)失敗的土地。也即讓農(nóng)民集體自身為農(nóng)民集中居住之后的土地流轉(zhuǎn)負責。這是一個極大的轉(zhuǎn)折。
樂觀與反思
農(nóng)民樂觀的以為，“一個業(yè)主跑掉了，另外一個業(yè)主總會來”，農(nóng)民并不理解“業(yè)主總會來”建立在地方政府總是會給予極高的租金補貼上。問題是業(yè)主來種什么，才能夠支付1200元以上的土地租金呢？業(yè)主肯定是不會種植傳統(tǒng)作物，他們只能種植高附加值的經(jīng)濟作物。然而市場經(jīng)濟中，經(jīng)濟作物利潤高，風險也大，不免要折本然后灰溜溜的跑掉。這是客觀規(guī)律，擋也擋不住的。
當然地方政府短期內(nèi)能夠扭轉(zhuǎn)客觀規(guī)律發(fā)生的作用，能夠為了實現(xiàn)已有的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化、為農(nóng)民增收的愿望，投入農(nóng)業(yè)園區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，支持土地高租金。長期來看，這并不是可以持續(xù)的，地方政府不是傻子，農(nóng)民憑什么要求地方政府高額租金養(yǎng)著他們。
地方政府把農(nóng)民引導了城鎮(zhèn)化的道路上，農(nóng)民集中居住了，過上了現(xiàn)代化的生活。他們生活方式改變了，生產(chǎn)方式也改變了，這種改變不是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工商業(yè)經(jīng)濟到來的而是土地流轉(zhuǎn)帶來的。地方政府開始無法支撐這種反反復復的土地流轉(zhuǎn)失敗給財政帶來的巨大負擔，讓農(nóng)民自己去承擔風險的土地股份合作社就是這種反思的后果。
牽牛土地股份合作社成立于2012年春天，主要承接的土地是一個業(yè)主土地流轉(zhuǎn)失敗留下的300多畝土地。政府以農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制創(chuàng)新的名義，引導農(nóng)民把土地入到到土地股份合作社，聘請專門的職業(yè)經(jīng)理人耕種土地。土地收益下降到只有原來一半的水平，保底租金為500元，加上很少的分紅。該土地股份合作社的職業(yè)經(jīng)理人介紹，土地股份合作社是農(nóng)民自己的合作社，入社自愿，退社自由，以種植傳統(tǒng)水稻作物為主，利潤低，租金因此也低。
若是普遍都是這樣的土地股份合作社來耕種農(nóng)田，農(nóng)民土地收入就將下降一半。農(nóng)民還能夠過上如今天這樣的繁榮生活嗎？
4生活仍需繼續(xù)
程委員說，棲木鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化達到75%之后，還要繼續(xù)引入土地綜合整治項目繼續(xù)推進 。短短6年，一個純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自發(fā)狀態(tài)需要幾十年甚至根本就無法達到的城鎮(zhèn)化水平，由于地方政府推動，資源大量輸入而達到。
無論城鎮(zhèn)化怎么一路狂飆，制造什么樣的奇跡，農(nóng)民的生活仍然要繼續(xù)。農(nóng)民不在乎一連串值得驕傲的數(shù)字，而在乎實實在在的居住條件改善，和土地帶來的收益。按照目前棲木鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平，農(nóng)民城鎮(zhèn)化了，還是要依賴土地來獲得基本的生活。沒有工商業(yè)就業(yè)機會的棲木鎮(zhèn)，并沒有能力讓農(nóng)民真正的轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)。
依賴地方政府推進的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，興許能夠讓棲木鎮(zhèn)的農(nóng)民實現(xiàn)一種暫時的過度繁榮的生活。然而反復經(jīng)歷業(yè)主逃跑的地方政府，開始反思新的土地流轉(zhuǎn)政策，例如支持土地股份合作社。
農(nóng)民集中居住之后，在土地流轉(zhuǎn)問題上處于任人擺布的狀態(tài)。并不是沒有土地的農(nóng)民，無論的主動還是被動，都只有選擇土地流轉(zhuǎn)一途。曾經(jīng)的鄉(xiāng)土社會離農(nóng)民并不遙遠，然而在城鎮(zhèn)化的狂熱中，他們真正的無法再土地相結(jié)合。生活的繼續(xù)依賴的是許多并不確定的力量。
在很多中西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化的狂熱仍在繼續(xù)。我們應該反思，這些對農(nóng)民意味著什么。
（文中的人名、公司名、地名都為化名）
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