農(nóng)村社區(qū)公共品供給的現(xiàn)實(shí)邏輯和推進(jìn)指向
---基于包容性增長的理念
韓鵬云
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 武漢 430074）
〔摘要〕：本文運(yùn)用包容性增長的理念對我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的現(xiàn)實(shí)邏輯和推進(jìn)指向進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的現(xiàn)狀存在諸多非包容的“排斥性”邏輯，主要表現(xiàn)在體制設(shè)置的排斥性、制度環(huán)境的排斥性和權(quán)利保障的排斥性等三方面，為了實(shí)現(xiàn)真正的“包容性增長”，國家應(yīng)通過頂層設(shè)計推動資源下鄉(xiāng)和治理原則的建構(gòu)，并通過城鄉(xiāng)公共品供給的一體化實(shí)現(xiàn)福利普惠，使農(nóng)民全面享有需求表達(dá)和決策的權(quán)利，成為農(nóng)村社區(qū)公共品的真正“業(yè)主”。
〔關(guān)鍵詞〕：農(nóng)村社區(qū)公共品；包容性增長；現(xiàn)實(shí)邏輯；推進(jìn)指向
所謂農(nóng)村社區(qū)公共品是指在鄉(xiāng)或村范圍內(nèi)提供的，為全鄉(xiāng)或全體農(nóng)民（或其中一部分）所消費(fèi)的帶有公共產(chǎn)品性質(zhì)（消費(fèi)和收益難以完全排他）的產(chǎn)品或服務(wù)，包括了農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；鄉(xiāng)村道路、交通、通訊建設(shè)；農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育及農(nóng)村文化設(shè)施及服務(wù)；以全部或部分農(nóng)民為對象的技術(shù)、市場信息等服務(wù)。[1]從其定位可以看出，農(nóng)村社區(qū)公共品與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益及農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，但由于其具有非競爭性、非排他性特征，市場難以提供或不能完全由市場化的方式供給，由此農(nóng)村社區(qū)公共品供給主要由各級政府進(jìn)行主導(dǎo)。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對農(nóng)村社區(qū)公共品的研究主要集中于供給制度變遷、現(xiàn)狀困境和對策建議等方面，側(cè)重于政策導(dǎo)向，具有微觀性、技術(shù)性特征，但缺乏全局視角和宏觀戰(zhàn)略的方向性建構(gòu)。由此，通過引入新的理念來探究農(nóng)村社區(qū)公共品的現(xiàn)實(shí)邏輯和未來指向具有填補(bǔ)理論空白點(diǎn)的意義。
作為一個發(fā)展理念，“包容性增長”正受到越來越多的關(guān)注，其理念的形成和理論的發(fā)展，雖然時間不是很長，卻隱含著一個嚴(yán)密的邏輯框架和完整的內(nèi)容體系，具有新銳解釋力。[2]13但當(dāng)前“包容性增長”理論研究主要側(cè)重于宏大敘事和純理論建構(gòu)，對我國現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域“非包容性”的實(shí)踐悖論關(guān)注不夠。由此，尋找到恰當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)以實(shí)現(xiàn)理論空間的拓展并與實(shí)踐指向?qū)崿F(xiàn)融合將是未來重要的研究指向。綜合考慮到我國的現(xiàn)狀，在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)，國家推進(jìn)包容性發(fā)展戰(zhàn)略，可以選擇從建立健全公共服務(wù)體系、公共政策改革完善和公共管理規(guī)范提升等方面著力，其中公共服務(wù)體系建設(shè)不僅問題較多、相對容易突破，而且與包容性發(fā)展的幾個方面緊密相關(guān)，因而可以作為重要的戰(zhàn)略著力點(diǎn)和短期突破方向。[3]而農(nóng)村社區(qū)公共品供給作為公共服務(wù)體系中的薄弱一環(huán)更是熱點(diǎn)和難點(diǎn)，由此以“包容性增長”理念對其進(jìn)行深入探究具有高度的理論契合性和重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一 “包容性增長”理念的歷程演進(jìn)和核心內(nèi)蘊(yùn)
2007年8月亞洲開發(fā)銀行在“以包容性增長促進(jìn)社會和諧戰(zhàn)略研討會”上正式提出了“包容性增長” (或?yàn)?ldquo;共享式增長”)的理念，而后世界銀行、經(jīng)合組織等國家組織又發(fā)表了關(guān)于“包容性增長”的報告。在十七屆五中全會上，包容性增長被寫入“十二五”規(guī)劃，成為未來執(zhí)政理念的重要內(nèi)容之一。可以說“包容性增長”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念層面受到了國內(nèi)外的高度重視和持續(xù)熱捧，自上而下，由外而內(nèi)向社會傳達(dá)了新的價值導(dǎo)向，但這一新型戰(zhàn)略觀念的產(chǎn)生并非偶然，而是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公平正義和權(quán)利共享理論的多方演進(jìn)。
首先“包容性增長”的提出基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新理念。經(jīng)濟(jì)增長可以創(chuàng)造更多的必需資源，用于實(shí)現(xiàn)公共品和公共服務(wù)的供給、人力資源的資本提升及勞動者物質(zhì)和文化生活的提高。由此，經(jīng)濟(jì)增長是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)條件，但經(jīng)濟(jì)增長并非完全等同于發(fā)展，片面強(qiáng)調(diào)數(shù)量并服務(wù)于特定政治目的經(jīng)濟(jì)增長方式并不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的預(yù)期，卻易促使各地區(qū)、各階層之間的利益差距擴(kuò)大，最終影響發(fā)展。在深刻反思和不斷調(diào)整的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念經(jīng)歷了新古典主義、新制度學(xué)派、新增長理論到科學(xué)發(fā)展觀的持續(xù)演進(jìn)，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念具體形態(tài)的經(jīng)濟(jì)增長方式也依次表現(xiàn)為綜合增長、全面增長、可持續(xù)增長再到包容性增長的歷史演進(jìn)過程。[4]其主要強(qiáng)調(diào)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，國家和政府應(yīng)發(fā)揮自主性和自覺性功能，擔(dān)負(fù)各自的職責(zé)，通過經(jīng)濟(jì)增長和分配的良好機(jī)制將經(jīng)濟(jì)增長成果惠及所有區(qū)域和人民以實(shí)現(xiàn)共同增長。
其次，“包容性增長”的提出又基于公平正義理論。公平和正義是人類永恒追求的價值導(dǎo)向，其主題本質(zhì)上是社會體制對社會合作所產(chǎn)生利益進(jìn)行分配的德性。在亞洲的大部分發(fā)展中國家，由于制度設(shè)計的缺失和市場規(guī)則的不完善，民眾在基礎(chǔ)教育、社會保障及其他社會服務(wù)或公共品的享有等方面機(jī)會不均衡、不平等，這主要根源于各方面社會排斥性制度所帶來的弱勢群體的權(quán)利缺失。長此以往，制度和政策將失去調(diào)劑效能，造成社會不公的加劇，最終對整個經(jīng)濟(jì)社會形成損害。由此包容性增長不僅強(qiáng)調(diào)增長，也強(qiáng)調(diào)所有民眾福利水平的普惠性，也即人人參與增長和分享增長的機(jī)會應(yīng)平等，只有制度公平，才能保證機(jī)會的均等和公平的競爭，從而最終實(shí)現(xiàn)包容性增長。[5]
再次，“包容性增長”的提出還源于權(quán)利共享理論。權(quán)利共享的理念來源于國內(nèi)外學(xué)術(shù)界及國家機(jī)構(gòu)對減貧問題的漸進(jìn)認(rèn)識：從關(guān)注生存所需物質(zhì)條件的收入貧困，發(fā)展到注重培養(yǎng)脫貧內(nèi)在條件的能力貧困，再到探求機(jī)會不平等和權(quán)利缺乏的權(quán)利貧困。為達(dá)到減貧的目的，首先倡導(dǎo)的是“先富帶后富”的極化涓滴增長，也即認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)總量的增長，收益會自動滲透到整個經(jīng)濟(jì)社會之中，但在很多國家的實(shí)踐中卻出現(xiàn)了悖論，經(jīng)濟(jì)增長并未帶來貧困的減少。于是人們又針對不平等的現(xiàn)狀提出了廣泛基礎(chǔ)的增長（broad-based growth）和益貧式增長（pro-poor growth）的理念，強(qiáng)調(diào)減貧政策應(yīng)有利于窮人在經(jīng)濟(jì)增長中獲得人力資本的能力提升，形成良性循環(huán)的機(jī)制以使其獲得更多收益。隨著減貧實(shí)踐的發(fā)展，國際機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界開始注意到貧困問題更多源于權(quán)利的貧困，“發(fā)展中國家除了收入差距外，非收入方面的差距也在擴(kuò)大，其中最受關(guān)注的是民眾在接受基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以及其他基本社會服務(wù)等方面所面臨機(jī)會的不平等。而這主要是緣于民眾尤其是貧困人口和弱勢群體的各種權(quán)利(包括政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利等基本人權(quán))的被剝奪和被侵蝕，以及由于等級地位、權(quán)勢和財勢、城鄉(xiāng)分割制度、地理位置、性別以及無能力等原因而遭受到的各種社會排斥。”[6]由此包容性增長理念還強(qiáng)調(diào)桎梏貧困者的社會排斥需要被打破，公平參與的政治和社會權(quán)利應(yīng)受到保護(hù)。
世界銀行等國家機(jī)構(gòu)和國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對包容性增長的內(nèi)涵爭議頗多，有的將其定義在機(jī)會均等的增長或益貧式增長，有的從全球視角著眼于國內(nèi)外層面從就業(yè)、協(xié)調(diào)發(fā)展或執(zhí)政理念角度來定義包容性。[7]8盡管沒有統(tǒng)一的定義，但可以看出對“包容性增長”內(nèi)涵的理解，具有共識性：從增長理念上看，包容性增長是對排斥性增長的批判和超越，排斥性增長是一種經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)式增長，而包容性增長是一種全面協(xié)調(diào)式增長；排斥性增長是一種低參與性、低共享性的增長，而包容性增長是一種高參與性、高共享性的增長[8]；從表征特性上看：一，包容性增長倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長是一種協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的增長，這種增長應(yīng)通過制度建設(shè)惠及整個社會發(fā)展，倡導(dǎo)的是既有數(shù)量增長又有質(zhì)量增長的良性體制；二，包容性增長著重強(qiáng)調(diào)了公平正義，即增長應(yīng)打破體制的區(qū)隔和排斥，倡導(dǎo)的是良好協(xié)調(diào)的制度環(huán)境；三，包容性增長包涵了權(quán)利增長，認(rèn)為機(jī)會的平等和權(quán)利的共享是增長的核心內(nèi)蘊(yùn)。
綜觀之，可以說包容性增長的提出本質(zhì)上是防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展“脫嵌”，而將經(jīng)濟(jì)行為重新嵌入社會結(jié)構(gòu)的國家自主性的努力，可被譽(yù)為“中國的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”，它顯示了在中國經(jīng)濟(jì)增長現(xiàn)實(shí)中政治因素重要性的提升，突出了人們在轉(zhuǎn)型期中效率之外追求公平的迫切性[9]，作為一個理論創(chuàng)新豐富了“中國模式”的內(nèi)涵。[10]
二 農(nóng)村社區(qū)公共品供給非包容的“排斥性”邏輯
農(nóng)村社區(qū)公共品的充足供給為農(nóng)業(yè)效率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供基礎(chǔ)性條件，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)包容性增長的戰(zhàn)略重點(diǎn)和努力方向之一。可以說，要實(shí)現(xiàn)包容性增長，農(nóng)村社區(qū)公共品供給應(yīng)具有全方位的“包容性”，即必須能有效、充足、公平地滿足鄉(xiāng)村對公共品的實(shí)際需要，尤其要使農(nóng)民充分享受到公共品供給的表達(dá)權(quán)和決策權(quán)。但反觀我國當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)公共品供給的現(xiàn)實(shí)情況，卻存在著諸多排斥性增長所帶來的問題和困境，呈現(xiàn)出非包容的“排斥性” 邏輯。
（一）體制設(shè)置的排斥性：公共品供給的結(jié)構(gòu)悖論及滯后體制帶來投入困境
農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，為滿足農(nóng)民日益多樣化的需求偏好，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展及和諧穩(wěn)定，國家層面開始通過財政轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)村公共品進(jìn)行制度內(nèi)供給，但針對農(nóng)村公共品供給的公共財政制度體系并沒有真正建立起來，高效、優(yōu)質(zhì)的供給難以最終有效達(dá)成，這與“包容性增長”通過制度建設(shè)推動協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念相悖。首先是農(nóng)村社區(qū)公共品供給結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)了總量投入不足與部分公共品供給過剩的悖論。稅費(fèi)改革之后，國家為有效解決“三農(nóng)”問題，用制度內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付取代了制度外的籌資籌勞，并針對取消稅費(fèi)之初帶來的供給困境，逐年加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，但總體上說支持總量依然水平較低，農(nóng)村公共品尤其基礎(chǔ)設(shè)施投資在國家公共品財政支出中的比重在“十五”期間曾一度降低到基本建設(shè)總投資的4.8%。正是由于投入不足，加之稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村兩級組織的凝聚力和組織力弱化，公共品的維護(hù)和管理機(jī)制缺失，一些與農(nóng)民生產(chǎn)緊密相關(guān)的小型水利工程、村屯級道路等老化損毀嚴(yán)重，一些關(guān)乎農(nóng)民生活和發(fā)展的公益事業(yè)或公共服務(wù)如醫(yī)療保障、科技服務(wù)及培訓(xùn)項(xiàng)目等嚴(yán)重匱乏。而與此形成悖論的是一些公共品的嚴(yán)重過剩，因?yàn)楣┙o的單位或部門不能完全掌握農(nóng)民生產(chǎn)生活對公共品的需求偏好，從自身利益和邏輯出發(fā)，上馬一些短、平、快、新的“政績工程”，熱衷于“鋪攤子”、“一刀切”，從而造成公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。其次是農(nóng)村社區(qū)公共品供給體制的多頭管理和服務(wù)乏力亦對供給形成消極影響，國家財政轉(zhuǎn)移支付投入的效率、效益并不理想。從公共品投入的縱向體制上看，由于我國政府行政層級多、體制交叉等原因，農(nóng)村社區(qū)的多種公共品由各行業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行供給、分配和管理，涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、國土、水利、交通等20個系統(tǒng)或部門，造成各政府投資部門多頭管理，多頭分配、多頭監(jiān)管，從而造成支農(nóng)資金使用效率及效益大打折扣。而從橫向體制上看，縣鄉(xiāng)一級關(guān)涉農(nóng)村社區(qū)公共品供給的服務(wù)體系受到嚴(yán)重削弱，提供基層水利管養(yǎng)、科技信息及農(nóng)技服務(wù)等公益服務(wù)內(nèi)容的單位或部門由于體制改革等多方面原因面臨發(fā)展困境，從而嚴(yán)重影響到供給的投入效果。
（二）制度環(huán)境的排斥性：公共品供給的城鄉(xiāng)二元和政府職責(zé)錯位導(dǎo)致公平偏移
農(nóng)村社區(qū)公共品與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民生活緊密相關(guān)，政府歷來一直高度重視并予以主導(dǎo)性供給，其實(shí)質(zhì)是運(yùn)用公共權(quán)力通過汲取可支配的公共資源并通過轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行重新配置，從供給過程中獲得政權(quán)的合法性建構(gòu)。但在公共品在配置的過程中，卻存在著公平的偏移：首先從外部來講，表現(xiàn)在公共品供給城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)對壘。自建國之后，我國長期采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，城市中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育及醫(yī)療保障等都由政府包辦，農(nóng)村社區(qū)的公共品則主要依靠集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民進(jìn)行自籌解決，從而形成界限分明的“雙軌制”。上世紀(jì)八十年代農(nóng)村改革之后，由于國家財政能力的限制，城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給模式持續(xù)沿用，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度外籌資籌勞長期不變并延續(xù)。因?yàn)檫@種“路徑依賴”對政府而言可以大量減少物質(zhì)和組織成本，相對于其他制度具有更大的收益，對政府而言具有收益遞增特征，由此制度不斷通過“復(fù)制機(jī)制”再生產(chǎn)并自我強(qiáng)化形成正反饋機(jī)制，從而強(qiáng)化了依賴特性，制度變遷的既定方向會在以后的發(fā)展中不斷自我強(qiáng)化，沿著這條路徑不斷發(fā)展下去，最后鎖定效率低下狀態(tài)[11]。也即公共品供給城鄉(xiāng)二元雙軌制一直延續(xù)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)愈加固化。盡管稅費(fèi)改革之后，國家逐年加大了對農(nóng)村社區(qū)公共品的制度內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付力度，但與城市的公共品投資相比，農(nóng)村社區(qū)公共品的投入比重依然過小，公共品供給的城鄉(xiāng)公平遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。其次從內(nèi)部來講，表現(xiàn)在多層級政府在公共品供給中職責(zé)的錯位和缺位，也即中央政府和地方政府之間的責(zé)權(quán)不公平、不統(tǒng)一。自財政“分稅制”改革實(shí)行之后，財政權(quán)及收入大部分上移，地方政府尤其是基層縣鄉(xiāng)政府的財政稅收更是匱乏，只能以各種“費(fèi)”的形式汲取農(nóng)民利益以彌補(bǔ)不足。稅費(fèi)改革之后，“費(fèi)”被明令取消，縣鄉(xiāng)財政大多陷入困境，從而無力進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)公共品的供給，而中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付以公共品項(xiàng)目的形式下?lián)�，也往往要求地方進(jìn)行資金配套，地方政府由于財政困難難以兌現(xiàn)，從而經(jīng)常使公共品供給難以有效完成。與財權(quán)上移相悖的卻是事權(quán)下移，一些本該由中央政府在全國層面進(jìn)行統(tǒng)籌的公共品項(xiàng)目，例如農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等卻交由地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府來承擔(dān)，本來由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的地方性及村社范圍內(nèi)的公共品供給卻下壓給村社集體來承擔(dān)，在縣鄉(xiāng)和村莊集體財政嚴(yán)重匱乏的情況下，必然導(dǎo)致無法履行事權(quán)，也就是意味著政府職責(zé)的錯位導(dǎo)致了缺位。同時縣鄉(xiāng)政府作為具有獨(dú)立利益的行政主體，往往傾向于從自身行為邏輯出發(fā)，將有限資金投向應(yīng)付上級考核的“硬指標(biāo)“，如道路建設(shè)的“政績工程”、防洪設(shè)施的“保命工程”等，一些見效慢、周期長的農(nóng)村社區(qū)公共品進(jìn)一步被忽視，從而加劇了農(nóng)村社區(qū)公共品供給的不平衡。
（三）權(quán)利保障的排斥性：公共品供給機(jī)制的分化致使需求表達(dá)和決策出現(xiàn)盲點(diǎn)
在農(nóng)村社區(qū)公共品供給機(jī)制中，農(nóng)民如何進(jìn)行表達(dá)決策是一個不可回避的話題。建國之后，我國鄉(xiāng)村社會一直處于城鄉(xiāng)二元中的弱勢地位，農(nóng)民缺少制度化的利益表達(dá)通道，公共品供給一直由政府“代替”農(nóng)民決策，從而導(dǎo)致供給與需求出現(xiàn)斷裂。稅費(fèi)改革之后，隨著公積金、公益金和“兩工”制度的取消，農(nóng)村社區(qū)公共品開始分化為兩種方式：一是國家以各級政府的財政轉(zhuǎn)移支付來替代原來從農(nóng)民身上收取的用于公共品籌資的“三提五統(tǒng)”和各種攤派；二是農(nóng)村社區(qū)公共品供給尤其是村級的生產(chǎn)性公益事業(yè)建設(shè)可以以“一事一議”的方式進(jìn)行。在兩種方式中，農(nóng)民對公共品供給需求偏好的表達(dá)和決策權(quán)皆處于“缺失”狀態(tài)。
首先是農(nóng)民在國家財政轉(zhuǎn)移支付公共品項(xiàng)目中的扮演了“懸浮旁觀者”的角色，需求表達(dá)和決策權(quán)難以落實(shí)。后稅費(fèi)時代，國家對農(nóng)村社區(qū)公共品的供給持續(xù)沿用了“自上而下”的決策方式，項(xiàng)目的整體規(guī)劃由代表國家的各職能部門或單位來實(shí)施，但國家的各級職能部門或單位支付不起對所有個性需求進(jìn)行甄別并分別規(guī)劃、決策的成本，從而造成了國家轉(zhuǎn)移支付資金所供給的公共品項(xiàng)目以“撒豆子”、“一刀切”的方式進(jìn)行；國家轉(zhuǎn)移支付所建設(shè)的公共品項(xiàng)目在后期的維護(hù)管理上，也出現(xiàn)了諸多問題，主要集中在管理意識不強(qiáng)、管理主體混亂、管理責(zé)任難落實(shí)、管理經(jīng)費(fèi)難保障等方面[12]，農(nóng)民基本上沒有能更多地參與進(jìn)去，很多基建性質(zhì)的公共品項(xiàng)目損毀嚴(yán)重，處于無人問津的狀態(tài)。可以說，在后稅費(fèi)時代，農(nóng)民在國家所供給的公共品項(xiàng)目中處于“失語”狀態(tài)，成為了“沉默的旁觀者”。其次是農(nóng)民在村莊公共品“一事一議”項(xiàng)目中陷入了“三難”困境，需求表達(dá)和決策權(quán)沒有取得實(shí)際成效。所謂“一事一議”主要指農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)的土地治理項(xiàng)目和村民認(rèn)為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等其他公益事業(yè)項(xiàng)目，如果涉及到籌資、籌勞或使用集體資產(chǎn)必須經(jīng)由村民會議民主表決來進(jìn)行。由于“一事一議”依托村民自治制度開展，實(shí)行的是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，所以單純從制度設(shè)計上說，在“一事一議”中農(nóng)民可以充分進(jìn)行需求表達(dá)和決策。但從現(xiàn)實(shí)的角度看，其已經(jīng)不是一個參與問題，更是一個集體行動是否達(dá)成的問題。自“一事一議”制度2000年初步運(yùn)行之后，雖然在一定程度上、一定范圍內(nèi)起過一定的積極作用，但整體說來陷入了“事難議、議難決、決難行”的“三難”困境：首先是“事難議”，原因是“一事一議”制度的組織成本過高；其次是“議難決”，原因是“搭便車”心理導(dǎo)致“奧爾森困境”[13]；再次是“決難行”，原因是釘子戶導(dǎo)致“少數(shù)決定多數(shù)”。由此，可以說，農(nóng)民在“一事一議”的組織、決策、執(zhí)行等方面都出現(xiàn)了困境，導(dǎo)致農(nóng)民社區(qū)公共品通過這種方式難以完成，農(nóng)民在公共品供給中的權(quán)利難以真正落實(shí)。
三 農(nóng)村社區(qū)公共品供給“包容性”的推進(jìn)指向
根據(jù)“包容性增長”關(guān)于可持續(xù)增長、公平正義和權(quán)利共享的理念，反觀我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的諸多問題，國家應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮自主性，將這一理念有效地“嵌入”現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐邏輯之中，以矯正排斥性增長所帶來的“排斥性”悖論。筆者認(rèn)為依據(jù)包容性增長的理念，農(nóng)村社區(qū)公共品供給的“包容性”可在頂層設(shè)計、福利普惠和權(quán)利保障等三方面予以推進(jìn)。
（一）頂層設(shè)計的包容：國家應(yīng)著力推動資源下鄉(xiāng)和治理原則的建構(gòu)
所謂“資源下鄉(xiāng)”主要指國家通過制度內(nèi)的財政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品或公共服務(wù)良好績效的過程。為了更好地為鄉(xiāng)村的繁榮發(fā)展提供基礎(chǔ)條件，根據(jù)“包容性”所體現(xiàn)出的可持續(xù)、優(yōu)質(zhì)、高效增長的理念，國家應(yīng)發(fā)揮自主功能，進(jìn)一步推動資源下鄉(xiāng)，以頂層設(shè)計建構(gòu)治理的原則。首先是進(jìn)一步加大財政投入的力度，使各級政府成為農(nóng)村社區(qū)公共品供給的籌資主渠道。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，國家對“三農(nóng)”的支持力度逐年加大，2010年國家用于“三農(nóng)”的支出已達(dá)8183.4億元，其中用于公共服務(wù)及公共品供給的達(dá)到3108.5億元；2011年中央財政“三農(nóng)”支出更是超過萬億大關(guān)。國家支農(nóng)力度的加大，保障了公共品供給的投入，表明政府開始承擔(dān)起更多的供給職責(zé)。但由于我國農(nóng)村底子薄、基礎(chǔ)差，歷史欠賬多，達(dá)成公共品供給仍需要進(jìn)一步加大投入。其次是逐步建立起針對農(nóng)村社區(qū)公共品供給的公共財政體系。當(dāng)前我國的公共財政建設(shè)離全方位公共財政體制的要求還有較大差距，主要體現(xiàn)在“三農(nóng)”總支出在財政總量中所占比例依然較低，對“三農(nóng)”的投入沒有上升到法律的層面。由此，國家對農(nóng)村社區(qū)公共品供給的財政支持應(yīng)逐步提高所占比例，與財政收入的增長速度至少保持同步，特別應(yīng)在新增財政收入中劃撥出相應(yīng)份額，為農(nóng)村公共品供給提供穩(wěn)定持久的財力保證；同時制定并出臺農(nóng)業(yè)投入法或投資法，使農(nóng)業(yè)投入有法可依、有法必依，進(jìn)一步通過法律方式規(guī)范投資或投入主體的職責(zé)行為。再次是遏制縣鄉(xiāng)兩級組織的自利性沖動，重構(gòu)公共品供給中的治理原則。在國家資源下鄉(xiāng)的過程中，縣鄉(xiāng)兩級政府的自利性主要表現(xiàn)在兩個方面，一是在“錦標(biāo)賽”式的壓力型體制下熱衷于投資“形象工程”，以在政績考核體系中獲取晉升優(yōu)勢；二是部分地方政府在國家財政轉(zhuǎn)移支付給鄉(xiāng)村社會的各種公共品項(xiàng)目實(shí)施中謀利。可以說基層政府在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中是不可或缺的組織管理者，又是具有獨(dú)立利益需求的資源謀利者。針對此，國家應(yīng)高度重視并逐步完善基層政治生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，通過自上而下的行政體制和自下而上的農(nóng)民參與對基層政府進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)訓(xùn)，逐步矯正公共品供給中的謀利性特征。
（二）福利普惠的包容：城鄉(xiāng)公共品供給應(yīng)實(shí)現(xiàn)均等和一體化
農(nóng)村改革之前的人民公社時期，農(nóng)村公共品的供給主要依靠制度外籌資，主要是在工分分配之前通過扣除的方式提取公積金、公益金和各項(xiàng)管理費(fèi)來分?jǐn)偝杀�，而農(nóng)村改革之后農(nóng)村公共品供給亦主要依靠制度外籌資，主要通過“三提五統(tǒng)”來完成。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村社區(qū)公共品供給開始加大制度內(nèi)的籌資力度，但也部分依靠農(nóng)民自行組織的“一事一議”來完成，可以說，與城市公共品的供給相比，農(nóng)村公共品供給一直以來主要依靠集體和農(nóng)民自身來解決，農(nóng)民沒有同等享受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的成果。包容性增長的理念強(qiáng)調(diào)包容性，倡導(dǎo)打破體制的藩籬，以公平正義來使整個社會共享福利，在公共品供給的福利普惠上，應(yīng)著力推進(jìn)以下三個方面：首先是理順公共品供給權(quán)責(zé)關(guān)系。劃分多層級政府之間的供給權(quán)責(zé)是公共品充足供給的前提條件，很多國家通過法律的形式進(jìn)行明確劃分，但我國各級政府之間的職責(zé)還比較模糊，應(yīng)根據(jù)各級政府的比較優(yōu)勢及農(nóng)村公共品的類別、范圍、目標(biāo)等因素定位責(zé)權(quán)，使職責(zé)明確、責(zé)權(quán)統(tǒng)一。在財權(quán)方面，因?yàn)槟壳案嗟呢斦杖爰杏谥醒胝种校詰?yīng)進(jìn)一步將財政支出的責(zé)任上移，或通過財政體制改革逐步下放部分財政收入渠道，增加地方的財政收入總量；在事權(quán)方面，一些涉及到全局性、整體性的社區(qū)公共品應(yīng)由中央政府進(jìn)行投入，一些社會保障項(xiàng)目則應(yīng)由省級政府承擔(dān)責(zé)任，而地方性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)由中央政府專項(xiàng)投入，省級政府與市縣級政府共同負(fù)責(zé)完成。其次是創(chuàng)新財政轉(zhuǎn)移支付的路徑，加強(qiáng)其制度建設(shè)。轉(zhuǎn)移支付制度是公共財政體制的重要組成部分，目的是實(shí)現(xiàn)不同省份和地區(qū)之間在公共品供給能力上的公平，我國存在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，地方上的公共品供給資金也以轉(zhuǎn)移支付為主，建立高效、規(guī)范、公平的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制尤為迫切。由此，除了增加轉(zhuǎn)移支付的總量外，還應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，增強(qiáng)地方財政的實(shí)力和供給公共品的能力，需注意的是在轉(zhuǎn)移支付的過程中，應(yīng)改革轉(zhuǎn)移支付的計算方式，避免產(chǎn)生強(qiáng)弱兩級分化的“馬太效應(yīng)”，對轉(zhuǎn)移支付的來源和標(biāo)準(zhǔn)等作出權(quán)威、統(tǒng)一的規(guī)定，使其制度化和常規(guī)化，從而為公共品供給良性機(jī)制的建立提供保障。再次是動態(tài)調(diào)整公共品項(xiàng)目的管理體制，逐步規(guī)范和整合財政支農(nóng)的資金。農(nóng)村社區(qū)公共品供給項(xiàng)目分屬十幾個不同的部門或單位管理，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工多有交叉重疊，應(yīng)下大力氣對關(guān)涉農(nóng)村社區(qū)公共品供給的部門的職能結(jié)構(gòu)和職責(zé)分工進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，可以嘗試賦予農(nóng)業(yè)部更多的財政資金管理職責(zé)，以便于將細(xì)碎的供給資金歸并管理。同時應(yīng)積極探索支農(nóng)資金的整合問題，整合打包項(xiàng)目的增加也就意味著整合打包的支農(nóng)資金數(shù)量的增加，在財政支農(nóng)項(xiàng)目總體一定的情況下，增加財政支農(nóng)資金整合打包的項(xiàng)目數(shù)量也是支農(nóng)資金分配權(quán)的一種變相集中，這會促進(jìn)財政支農(nóng)資金使用效率的提高。[14]。
（三）權(quán)利保障的包容：農(nóng)民應(yīng)成為農(nóng)村社區(qū)公共品的“業(yè)主”
正如筆者所分析，農(nóng)民在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中的兩種路徑：國家財政支付和“一事一議”都處于“失語”狀態(tài)，這種狀態(tài)與城鄉(xiāng)分割制度、農(nóng)民利益表達(dá)通道不暢、農(nóng)民自身組織程度低等多方面因素相關(guān)。包容性增長的理念核心即在于打破制度的排斥性，使權(quán)利得到共享，落實(shí)到農(nóng)村社區(qū)公共品供給上，即打破公共品供給“自上而下”的決策和管理機(jī)制，賦予農(nóng)民更多的參與權(quán)利，在村莊社區(qū)范圍內(nèi)所供給的公共品，農(nóng)民應(yīng)成為“業(yè)主”。鑒于稅費(fèi)改革之后推出的“一事一議”制度在實(shí)踐運(yùn)行中陷入困境，為了進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，2008年國家選擇若干省份開展“一事一議”財政獎補(bǔ)試點(diǎn)，2011年起，一事一議財政獎補(bǔ)工作在全國所有�。ㄊ�、區(qū)）展開。所謂“一事一議”獎補(bǔ)，指的是各級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付資金對村莊開展的公益性產(chǎn)品按照比例進(jìn)行獎勵補(bǔ)貼，開展即可按照項(xiàng)目總投資獲得40%—60%（各地標(biāo)準(zhǔn)有浮動）的財政獎補(bǔ)資金，不開展則不獎補(bǔ)。“一事一議”獎補(bǔ)政策通過財政資金的獎補(bǔ)破解了村莊公用資源匱乏的現(xiàn)狀，通過公用資源的投入帶動農(nóng)民進(jìn)行小額度籌資籌勞，破解了鄉(xiāng)村兩級組織及農(nóng)民行動在“一事一議”自行籌資籌勞的邏輯困境，從而有效達(dá)成了集體行動，同時又在村莊范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對公共品的需求偏好表達(dá)和決策。自獎補(bǔ)制度在全國推廣以來，收到普遍歡迎，目前運(yùn)行績效良好�？梢哉f，“一事一議”獎補(bǔ)政策的推出將國家財力的輸入與鄉(xiāng)村社會的自主性結(jié)合起來，是公共品供給制度上的創(chuàng)新和突破。盡管“一事一議”獎補(bǔ)制度的提出是國家和鄉(xiāng)村共同治理的良好開端，但并不意味著這一制度設(shè)計不需要完善和推進(jìn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，國家已經(jīng)具備了逐步改變公共品供給城鄉(xiāng)雙軌的實(shí)力和條件，“一事一議”獎補(bǔ)制度在此基礎(chǔ)上可以具有較大的推進(jìn)和制度創(chuàng)新空間：按照權(quán)利和發(fā)展成果共享的原則，一方面可以逐年降低“一事一議”獎補(bǔ)中的農(nóng)民籌資籌勞比例，直至完全剝離，讓政府財政完全承擔(dān)起社區(qū)公共品供給的資金需求，也即政府可以整合針對農(nóng)村社區(qū)公共品的財政資金，加大獎補(bǔ)額度和數(shù)量，將其輸入“一事一議”獎補(bǔ)的制度框架之內(nèi)；另一方面，村莊中的農(nóng)民不再籌資，在“一事一議”具有充足國家財政資金支持的情況，通過村民大會或代表大會以民主決議的方式對公共品供給進(jìn)行需求表達(dá)、決策和管理，從而真正使農(nóng)民的權(quán)利落到實(shí)處，成為自己所需公共品項(xiàng)目的“業(yè)主”，通過“一事一議”項(xiàng)目的落實(shí)，還可以加強(qiáng)農(nóng)民對民主議事操作和民主程序的認(rèn)知，充實(shí)民主決策和民主管理的內(nèi)容，為鄉(xiāng)村社會的民主建設(shè)提供重要契機(jī)。
四 結(jié)語
本文首先梳理了“包容性增長”的演進(jìn)歷程，認(rèn)為這一理念的提出基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新理念，又源于公平正義和權(quán)利共享理論，其內(nèi)涵主要強(qiáng)調(diào)了對排斥性增長的超越，表現(xiàn)在可持續(xù)增長、公平正義和權(quán)利增長等三個方面。透過“包容性增長”的理念及內(nèi)涵，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的實(shí)踐存在諸多非包容的“排斥性”邏輯，主要表現(xiàn)在投入困境、公平偏移和權(quán)利缺失等三個方面，而要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共品供給的“包容性增長”，必須在頂層設(shè)計、福利普惠和權(quán)利保障等方面進(jìn)行推進(jìn)。
通過農(nóng)村社區(qū)公共品供給這一主題的剖析使筆者感受到“包容性增長”是一種具有較強(qiáng)解釋力的分析理念，能深刻觸及到所分析主題的邏輯實(shí)質(zhì)。在我國當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，多方面的制度形式一直處于不斷的變遷之中，在部分領(lǐng)域容易固化衍生出非包容的“排斥性”邏輯，由此在下一步的研究中，應(yīng)進(jìn)一步拓展研究方法和研究視野，從宏大敘事的專論逐步轉(zhuǎn)向微觀的具體剖析，從純粹理論的研究逐步轉(zhuǎn)向?qū)?shí)踐領(lǐng)域“排斥性”邏輯的關(guān)注，以“包容性增長”的理念作為研究范式來分析現(xiàn)實(shí)中的“悖論”，以更好地分析問題、解釋原因并提出有針對性的對策。
----------------------------------------------------------------
參考文獻(xiàn)：
[1]林萬龍.中國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度變遷研究[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2003:7.
[2] [7]杜志雄，肖衛(wèi)東，詹琳. 包容性增長理論的脈絡(luò)、要義與政策內(nèi)涵[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（11）.
[3]高傳勝.論公共服務(wù)供給與中國實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展[J].東岳論叢，2011,32（12）:67.
[4]馮海波.“包容性增長”理念的學(xué)理澄明及其現(xiàn)實(shí)意義[J].南昌大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版) ，2010,41(6):21.
[5]俞憲忠.“包容”民眾發(fā)展的制度訴求[N].中國改革報，
[6]Tandon,A.,and J.Zhuang.Inclusiveness of Economic Growth in the People’s Republic of
[8]郭晗，任保平.從排斥性增長到包容性增長—分權(quán)體制下利益和諧的視角[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2011,132（11）:45.
[9]邵宜航、劉雅南.從經(jīng)濟(jì)學(xué)再到政治經(jīng)濟(jì)學(xué)：理解包容性增長[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2011（10）:12.
[10]黃剛.中國與世界雙重視域中的“包容性增長”理念[J].理論與改革,2011（1）:29-33.
[11]郭忠華.新制度主義關(guān)于制度變遷研究的三大范式[J].天津社會科學(xué),2003（4）:82.
[12]豐景春、李娟、耿秀.江蘇省新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理與維護(hù)研究[J].水利經(jīng)濟(jì),2009,27(6):56.
[13]羅必良.“奧爾森困境”及其困境[J].學(xué)術(shù)研究,1999(9):8.
[14]程俊杰、呂小軍等.財政支農(nóng)資金整合的動因：以江蘇財政支農(nóng)資金整合為例[J].財政研究,2010(6):62.
作者簡介：韓鵬云（1982—），男，山東聊城人。華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士后，主要研究方向：基層政府治理。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論