當(dāng)前位置：但是，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”引發(fā)諸多問(wèn)題。其一，除了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的調(diào)整下放外，涉及社會(huì)管理、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定等方面仍由地級(jí)市統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排；其二，人事任免權(quán)依然還在省轄市，如果省里不將人事權(quán)上收，這種縣市擴(kuò)權(quán)改革會(huì)受到嚴(yán)重的抑制。有的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)，只要省轄市對(duì)縣級(jí)還有人事管理權(quán)，那么，現(xiàn)在的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣就沒有辦法進(jìn)行到底；其三，地級(jí)市在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)問(wèn)題上有抵觸。在財(cái)政上，市級(jí)雖然已經(jīng)充分履行基數(shù)劃轉(zhuǎn)，也不再參與分享試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，但同時(shí)也取消了原有政策以外的所有財(cái)政支持；其四，垂直管理在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策中定位模糊，因?yàn)閲?guó)土、工商、稅務(wù)、金融等垂直管理部門在政府管理中舉足輕重，但各自都有自上而下的行政體制，擴(kuò)權(quán)政策無(wú)能為力。其五，從實(shí)際運(yùn)行看，下放的權(quán)限數(shù)量少，而且多是虛的空的 。比如像舉辦群眾集會(huì)活動(dòng)、稅務(wù)出具發(fā)票遺失證明之類的審批權(quán)放了，但是，涉及招商引資稅收優(yōu)惠、工業(yè)園區(qū)耕地占補(bǔ)平衡等方面審批權(quán)紋絲不動(dòng)。 實(shí)質(zhì)性權(quán)限仍然停留在省市級(jí)政府。改革試點(diǎn)后，因?yàn)槭〖?jí)政府管理幅度顯著擴(kuò)大，工作量明顯增加。由于人員編制有限、信息不暢和地區(qū)差異較大等原因，省級(jí)政府的工作常常不到位。縣市則因?yàn)槭率乱c省級(jí)直接對(duì)接，許多事情都要去省城，交通比較遠(yuǎn)，行政成本明顯提高。
目前，基層政府與高層政府的關(guān)系，可以說(shuō)處在一個(gè)收權(quán)與放權(quán)交織的糾結(jié)時(shí)期。高層政府和基層政府的權(quán)力關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有理順，更深刻的問(wèn)題還沒有解決，甚至根本就沒有觸及。高層政府和基層政府的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，還處在一個(gè)混沌未開的非法制化狀態(tài)。上級(jí)政府與基層政府關(guān)系的法治程度依然很低。已經(jīng)展開的放權(quán)擴(kuò)權(quán)還是局部的，淺層次的，屬于對(duì)過(guò)度集權(quán)的修修補(bǔ)補(bǔ)，而且這種修補(bǔ)是上級(jí)政府的隨意性行為，屬于被動(dòng)應(yīng)付的放權(quán)行為。
要從根本理順基層與上級(jí)政府間關(guān)系，需要加大改革力度，最直接突出的問(wèn)題有兩個(gè)。其一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的問(wèn)題�，F(xiàn)在，雖然中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度加大，但是，在轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重很高。很多專項(xiàng)本身就是對(duì)于基層的不合理要求。轉(zhuǎn)移支付體制背后更重要的問(wèn)題是，中央不應(yīng)該集中如此多的財(cái)力。在許多情況下，先集中財(cái)力再轉(zhuǎn)移支付本身就是很沒有效率并且有利于產(chǎn)生腐敗。其二，基層政府的機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題。高層政府依然管的過(guò)多過(guò)濫，對(duì)于基層機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等問(wèn)題，高層政府行為隨意，想放則放，想收則收。不論在中央，還是地方，往往因?yàn)槟撤N情況出現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人一個(gè)講話、一次會(huì)議就決定新設(shè)某種機(jī)構(gòu)，就決定某種機(jī)構(gòu)升格、擴(kuò)編，甚至自上而下要求某種機(jī)構(gòu)統(tǒng)一配置什么設(shè)備、工作人員應(yīng)當(dāng)何種待遇。下級(jí)政府不論什么情況，都必須執(zhí)行這種大一統(tǒng)的要求。上級(jí)政府想管多少就管多少，想管到哪里就管到哪里，政令漫天飛，其結(jié)果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越號(hào)稱加強(qiáng)權(quán)威，結(jié)果越是權(quán)威衰落。顯然，這是一種非法制化、非制度化的政府間關(guān)系。
從體制深層來(lái)看，理順基層與高層政府關(guān)系，進(jìn)一步的行政性分權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要做出諸多政治體制的新安排，即包括基層政治體制改進(jìn)，也包括全局性的政治體制變革。政府間關(guān)系的法治化尤為緊迫。應(yīng)該通過(guò)法治化來(lái)確定高層與基層政府的權(quán)力責(zé)任關(guān)系。哪些責(zé)任和權(quán)力在基層，哪些責(zé)任和權(quán)力在高層，應(yīng)該基于民主和法治的原則給以制度化的確定，有明確的切割。這種切割和劃分，應(yīng)當(dāng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性和靈活性相容，在機(jī)構(gòu)和職能上都有較好的彈性和地區(qū)差異兼容性。不同層級(jí)的政府，應(yīng)該有明確的責(zé)任和權(quán)力邊界，什么事情對(duì)上負(fù)責(zé)，依據(jù)上級(jí)政府要求執(zhí)行，什么事情對(duì)下負(fù)責(zé)，依據(jù)本地民意做出決定，都必須有基于法治的明確規(guī)定。換言之，中央和地方之間，基層政府和上級(jí)政府之間，也應(yīng)該通過(guò)法律過(guò)程來(lái)“確權(quán)”，而不是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人的講話、文件來(lái)隨意收放。這是法治政府的基本要求。
四．規(guī)范性：基層政府運(yùn)行的歷史性進(jìn)步
考察政府行為的規(guī)范性，可以從兩個(gè)角度，即從外部看運(yùn)行狀況變化，從內(nèi)部看決策過(guò)程變化。
其一，從外部看，政府行為的規(guī)范性明顯增強(qiáng)。
主要表現(xiàn)在：政府辦事程序趨于明確，如期限的規(guī)定，條件的規(guī)定，并且公開化；政府的辦事場(chǎng)所趨于統(tǒng)一，很多地方都設(shè)立了政務(wù)大廳；政府人員的行政問(wèn)責(zé)得到強(qiáng)化，政府對(duì)于工作人員的行為有明確要求，工作紀(jì)律得到整肅。政府運(yùn)行的這種規(guī)范提升，應(yīng)該說(shuō)與八九十年代基層政府的隨意混亂，職責(zé)不清，有責(zé)無(wú)崗、有崗無(wú)人、有人無(wú)為的狀況不大相同。與此相應(yīng)，政府依法行政，官員依法辦事，在程序性、行為標(biāo)準(zhǔn)化方面有巨大進(jìn)步。
行政問(wèn)責(zé)正在推進(jìn)。這種自上而下的行政性問(wèn)責(zé)的推進(jìn)，主要是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)直接主導(dǎo)的，就其動(dòng)力而言，一個(gè)是由政府招商引資的需要所激發(fā)，一個(gè)是基層群眾對(duì)于政府的壓力所致。同時(shí)，最近幾年上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)加強(qiáng)也推動(dòng)著基層政府的問(wèn)責(zé)性提高。
機(jī)構(gòu)改革有所推進(jìn)。從縱向來(lái)看，基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的自主權(quán)有所擴(kuò)大，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，來(lái)自高層政府的直接規(guī)制和要求比過(guò)去明顯減少；從橫向來(lái)看，基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)在呈現(xiàn)比較多樣和復(fù)雜的局面。在不同的縣市，很難看到完全一致的機(jī)構(gòu)設(shè)置。這也是與上世紀(jì)八九十年代不同的情況。機(jī)構(gòu)改革雖然是基層政府改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域，但是，推進(jìn)力度并不大。一般來(lái)說(shuō)，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)人更愿意在行政規(guī)范化方面多有動(dòng)作，而不愿意在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)方面加大力度。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)調(diào)整，阻力更大，風(fēng)險(xiǎn)更大。2010年以來(lái)，個(gè)別發(fā)達(dá)地方在縣市層面啟動(dòng)了大部制改革。這些地方的政府部門調(diào)整力度很大，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量大大減少，但實(shí)際效果還相當(dāng)微弱。其一，政府運(yùn)行機(jī)制變化不大，政府人員甚至抱怨改革后工作程序更加麻煩，行政效率更低；其二，人員規(guī)模變化有限，因?yàn)榫?jiǎn)過(guò)程中只是簡(jiǎn)單地職位合并，出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)職位的過(guò)度擁擠，有的一個(gè)部門有十來(lái)個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)。目前的大部制改革，主要效果在部門設(shè)置的減少，在提高政府效率和縮小政府人員規(guī)模這兩個(gè)方面，還沒有發(fā)揮出實(shí)際作用，也許其效果的體現(xiàn)還需要假以時(shí)日。
其二，從內(nèi)部看，決策過(guò)程的規(guī)范化提升。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府都開始重視議事規(guī)則的制定，決策程序趨于明確。不論是政府的常務(wù)會(huì)，還是黨委的常委會(huì)，普遍建立了正式文本形式的議事規(guī)則，并制定了相應(yīng)的決策程序。如集體決定的事項(xiàng)、會(huì)議紀(jì)要的正規(guī)化，特別是重大項(xiàng)目的決策、工程承包的發(fā)包等方面，普遍建立了明確的規(guī)則程序。雖然從執(zhí)行來(lái)看，這些決策規(guī)則和議事程序往往落實(shí)得不好，甚至因?yàn)檫@種決策機(jī)制問(wèn)題導(dǎo)致的腐敗案例仍然未見其少，但是，與二十世紀(jì)八九十年代的無(wú)明確規(guī)則和程序的狀況比，顯然是很大進(jìn)步。
與此同時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)人的“限權(quán)”進(jìn)程有所推進(jìn)。決策體制的主要弊端是過(guò)度集權(quán)，特別是一把手集權(quán)。最近幾年，一些地方探索縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手“限權(quán)”改革。一般來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部決策制度健全和議事規(guī)則的設(shè)立，本身就是對(duì)于個(gè)人集權(quán)的限制。但是，在此基礎(chǔ)上，一些地方還專門出臺(tái)了若干限制一把手集權(quán)的措施，包括一把手“自覺限權(quán)”的經(jīng)驗(yàn)。如“末位表態(tài)制”，即一把手在會(huì)議議決事項(xiàng)過(guò)程中最后表態(tài)；一把手不直接分管人事、財(cái)務(wù)工作等。這些一把手限權(quán)改革，還屬于政府決策機(jī)制的前沿問(wèn)題，探索試驗(yàn)剛剛開始，爭(zhēng)論還很多。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果一把手能夠做到“自覺限權(quán)”，他就能夠做到自覺的防止權(quán)力濫用，那么，所謂限權(quán)也就沒有意義了。顯然，這種“自覺限權(quán)”的改革探索有內(nèi)在的邏輯矛盾。
五．政府間“確權(quán)”：關(guān)于改革的意見
現(xiàn)在，在農(nóng)村政策議程中，“確權(quán)”是個(gè)很重要的概念，主要是對(duì)于農(nóng)民與土地關(guān)系的清晰界定和法制化保障。本文認(rèn)為，就政府改革而言，為了解決當(dāng)前不斷增加、日益復(fù)雜的體制性沖突，也需要在不同層級(jí)的政府間積極推進(jìn)“確權(quán)”。
客觀地說(shuō)，進(jìn)入新世紀(jì)的十多年間，基層政府發(fā)生了令人欣慰的積極變化，也有一些改革舉措取得明顯進(jìn)展。但是，現(xiàn)在的基層政府面臨比以往更多問(wèn)題。這是因?yàn)楦母镞M(jìn)程本身引發(fā)愈加深遠(yuǎn)廣泛的問(wèn)題。這些問(wèn)題即植根于基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，也滋生于政府體系內(nèi)部。民眾對(duì)于政府的要求快速提升，需要政府處理的利益關(guān)系日益復(fù)雜，政府體系的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)�；鶎诱谙萑肷钪氐闹卫砦C(jī)之中。顯然，這是一個(gè)孕育著巨大風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)情景。歷史的經(jīng)驗(yàn)顯示，社會(huì)動(dòng)蕩往往發(fā)生在變革啟動(dòng)的時(shí)候。托克維爾關(guān)于法國(guó)大革命的描述分析，展示的就是這種歷史邏輯。
從縣鄉(xiāng)權(quán)力配置的考察發(fā)現(xiàn)，政府體制的基本格局，依然是僵硬的自上而下的中央集權(quán)控制。自上世紀(jì)九十年代初期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程有巨大推進(jìn)，公民社會(huì)快速成長(zhǎng)，但是，政府體制并沒有做出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)演變相適應(yīng)的深刻調(diào)整，而且在某些方面甚至還在倒退。中央集權(quán)控制已經(jīng)對(duì)整個(gè)政府體系的功能發(fā)揮產(chǎn)生了深刻的消極影響。一方面，集權(quán)控制嚴(yán)重束縛了基層政府面對(duì)基層社會(huì)的服務(wù)能力和控制能力，導(dǎo)致微觀矛盾上升為宏觀矛盾，間接地加劇了基層社會(huì)的治理難度；另一方面，集權(quán)控制嚴(yán)重?fù)p害了基層政府對(duì)于高層政府的合作關(guān)系，直接造成了基層政府對(duì)于高層政府及其政策方針的不合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。
從官員個(gè)人行為的考察則發(fā)現(xiàn)，集權(quán)控制的消極影響更加深刻和嚴(yán)重。一方面，集權(quán)控制直接制造基層官員對(duì)于高層官員的不信任，特別是對(duì)于高層官員能力和品行的不信任，甚至直接質(zhì)疑高層官員職位來(lái)源的正當(dāng)性。與上世紀(jì)八九十年代比較，基層官員對(duì)于高層官員能力和品德的負(fù)面評(píng)價(jià)顯著增加。另一方面，基層官員對(duì)于政治體制的信任與忠誠(chéng)不斷消解，使得基層官員從對(duì)于某些高層政策和某些官員個(gè)人的不信任，發(fā)展到對(duì)于整個(gè)政府制動(dòng)安排的質(zhì)疑和不合作。
現(xiàn)在，基層政府運(yùn)行出現(xiàn)了系統(tǒng)性障礙。其一是制度化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，可以稱為制度化危機(jī)。作為官僚機(jī)器的政府，其形態(tài)和機(jī)制都不成熟，還習(xí)慣于用“政治口號(hào)”、“政治運(yùn)動(dòng)”來(lái)解決政府運(yùn)行中的問(wèn)題，這種“運(yùn)動(dòng)化”的運(yùn)行邏輯帶來(lái)大量矛盾；其二是民主化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，或稱民主化危機(jī)，核心問(wèn)題是民眾意志對(duì)政府過(guò)程的參與性不夠，政府行為難以向民眾負(fù)責(zé)，導(dǎo)致民眾與政府的不信任、不合作，甚至發(fā)生大量抵抗；其三是法治化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，或稱法治化危機(jī)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要協(xié)調(diào)空前復(fù)雜的利益關(guān)系，法律法規(guī)供應(yīng)不足加劇了矛盾激化，甚至釀成廣泛的社會(huì)沖突。大量利益紛爭(zhēng)的處理無(wú)法律通道可循，許多本來(lái)可以司法過(guò)程解決的問(wèn)題被擴(kuò)展到政治過(guò)程中，而政治解決過(guò)程渠道不暢，大量問(wèn)題在上訪、抗議等非良性過(guò)程中展開，直接后果是：普通社會(huì)問(wèn)題被政治化，個(gè)體問(wèn)題被群體化，分散問(wèn)題被集中化，局部問(wèn)題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前巨大。
黨的十八大前后，國(guó)內(nèi)外輿論對(duì)于中國(guó)改革都有很多議論和期待。半年多來(lái)，新領(lǐng)導(dǎo)層有一些新舉措和新表示。從政府改革來(lái)說(shuō)，中央政府已經(jīng)在下放權(quán)力方面有了一些具體動(dòng)作，取消和下放了一些行政審批權(quán)限，行政性分權(quán)步伐明顯加快。但是，這種改革基本上還在行政改革范圍之內(nèi)。在政治層面，尚也看不到新的重大舉措出臺(tái)。相反，傳統(tǒng)政治控制方式還得到了強(qiáng)化。不論在高層，還是在基層，傳統(tǒng)政治控制的沒有明顯松動(dòng)和改變的跡象。即便從行政改革本身來(lái)看，在基層政府層面（縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)），現(xiàn)在也沒有清晰的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。
本文認(rèn)為，也許從現(xiàn)在開始，政府改革進(jìn)入一個(gè)政治改革和行政改革“分道”推進(jìn)的階段�；蛘哒f(shuō)，政治改革和行政改革的分野正在越來(lái)越清晰。比較西方國(guó)家，中國(guó)政府過(guò)程的基本特點(diǎn)是政治過(guò)程與行政過(guò)程的一體化�；仡櫼酝甑母母铮胃母锖托姓母锉舜私蝗�，共進(jìn)共退、一損俱損�，F(xiàn)在則不然，行政改革在加快推進(jìn)，政治改革則舉步不前。從基層政府角度看，不論是政治層面的改革，還是行政層面的改革，我們都難以清晰地判斷出改革部署近期是否出現(xiàn)重大突破。目前，高層對(duì)于基層政府改革沒有清晰的規(guī)劃設(shè)計(jì)。但是，這并非壞事。在大一統(tǒng)的政府控制思路下，中央也不可能設(shè)計(jì)出真正合理可行的基層政府改革方略。面對(duì)幅員廣闊、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況千差萬(wàn)別的基層實(shí)際，中央這些設(shè)計(jì)規(guī)劃往往是不切實(shí)際的，甚至是虛妄的。
本文認(rèn)為，基層政府的行政性制度安排，如縣鄉(xiāng)政府有多少個(gè)機(jī)構(gòu)，多少人員崗位，行政權(quán)力如何在部門之間配置等等，不應(yīng)當(dāng)成為中央政府的職權(quán)范圍，中央也無(wú)法安排好。中央應(yīng)該在地方政治改革進(jìn)程中承擔(dān)較多責(zé)任，積極規(guī)劃設(shè)計(jì)政治改革的基本框架和基本路線，成為這些改革思路強(qiáng)有力的推動(dòng)者。如果政治性制度安排做出有力調(diào)整，基層自然會(huì)把這些行政性制度安排解決好�；蛘哒f(shuō)，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問(wèn)題根本不成問(wèn)題。問(wèn)題在于，高層在政治改革重大問(wèn)題上缺乏作為和誠(chéng)意，卻在很多行政性、管理性問(wèn)題上給以基層以管制和干涉。與上世紀(jì)八十年代形成比較，現(xiàn)在的基層官員比高層更有政治改革的要求和沖動(dòng)，最近十年來(lái)不斷有基層自主啟動(dòng)重大政治改革舉措。這是因?yàn)榛鶎宇I(lǐng)導(dǎo)更能直接感受來(lái)自社會(huì)和公眾的改革壓力。但是，高層不僅不積極呼應(yīng)和引導(dǎo)，反而致力于打壓和限制。高層的這種表現(xiàn)也是其政治權(quán)威不斷流失的重要原因�，F(xiàn)在看來(lái)，在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和中央-地方利益格局下，高層已經(jīng)無(wú)法通過(guò)集權(quán)、收權(quán)來(lái)確立權(quán)威，一味籠統(tǒng)地要求基層“服從中央”、“維護(hù)大局”已經(jīng)無(wú)法奏效。高層要重塑政治權(quán)威，需要拋卻傳統(tǒng)思路，政府體系動(dòng)大手術(shù)，重新界定確立不同層級(jí)政府間權(quán)力關(guān)系，在不同層級(jí)政府間建立全新的互動(dòng)模式。
（作者單位： 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）
本文刊于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2013年第9期
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1湖南省地方志編篡委員會(huì)，1988，《湖南年鑒》
2 李承，2011，新華社北京2011年５月１８日電