當(dāng)前位置： 一、難題與隱憂
改革開放以來，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生活水平顯著提高，基層社會(huì)基本穩(wěn)定�？梢哉f，提升縣域治理水平，具備較好的基礎(chǔ)條件。但另一方面，由于政治體制和社會(huì)管理體制改革相對(duì)滯后，多年積累的社會(huì)矛盾遠(yuǎn)未消解，有的漸趨復(fù)雜，甚至有所激化�？h域治理面臨著諸多難題和隱憂，形勢(shì)不容樂觀。最突出的有以下三個(gè)方面：
1、公眾的“相對(duì)剝奪感”潛滋暗長(zhǎng)，由民怨引發(fā)的群體性事件頻繁發(fā)生。近年來，黨和國(guó)家在促進(jìn)社會(huì)公平正義方面，采取了很多措施，但效果并不明顯。城鄉(xiāng)居民之間，各不同行業(yè)之間，特別是高收入階層與低收入群體之間的收入差距不但沒有縮小，反而在繼續(xù)擴(kuò)大。在縣（市）一級(jí)，社交范圍相對(duì)狹小，哪些人靠特權(quán)發(fā)財(cái)，哪些人在父輩的庇蔭下發(fā)跡，哪些人靠特殊關(guān)系暴富，人們看得一清二楚，對(duì)分配不公、官場(chǎng)腐敗、階層固化等問題的怨氣，極易集聚發(fā)酵，成為燃點(diǎn)極低的火藥桶，一旦濺上偶發(fā)事件的火星，就會(huì)轟然爆炸，釀成群體性風(fēng)波。貴州省的甕安騷亂就是一個(gè)明顯的例證。
2、法制權(quán)威生成緩慢，非規(guī)范行為充斥官場(chǎng)和民間。中共建政以來，在較短的時(shí)間內(nèi)建立了高度集中的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)管理體制，形成了雖然缺少活力但卻極其穩(wěn)定的社會(huì)秩序。改革開放以來，政治壓力型和全面控制型的治理模式改變不大，但權(quán)威和效力卻日漸式微。與此同時(shí)，自由、平等、個(gè)性、民主、法治等現(xiàn)代理念迅速傳播，但是相應(yīng)的制度化建設(shè)卻明顯滯后，致使道德約束力下降，法制權(quán)威孱弱�？h（市）黨政官員依法執(zhí)政的理念和水平雖有所提升，但由于民主監(jiān)督缺失，自上而下壓力偏大，他們經(jīng)常采用一些處于法律政策邊緣甚至明顯違規(guī)的辦法開展工作。如：在招商引資過程中，違反國(guó)家規(guī)定變相免收土地出讓金和減免稅收；在爭(zhēng)取國(guó)家資金過程中違規(guī)越線，向上級(jí)某些實(shí)權(quán)人物送錢送物；在維穩(wěn)工作中，采用堵截、打壓、收買等飲鴆止渴甚至違反法規(guī)的手段控制上訪，等等。在人們的日常生活中，權(quán)力和關(guān)系的威力往往大于法律和制度。比如，辦企業(yè)，要找個(gè)官員做靠山；孩子上學(xué)，要通過關(guān)系選個(gè)好班級(jí)；到醫(yī)院做手術(shù)，要想辦法給醫(yī)生送紅包；有冤屈或訴求，則繞開法院去政府上訪，甚至通過“鬧訪”來討價(jià)還價(jià)或?qū)で箢I(lǐng)導(dǎo)批示來解決問題。法制不彰、良俗缺失的現(xiàn)實(shí)，與社會(huì)治理的“黑灰化”互為因果，使“善治”目標(biāo)難以充分實(shí)現(xiàn)。
3、公共財(cái)政建設(shè)步履蹣跚，基層政府服務(wù)能力不強(qiáng)。近年來，中西部地區(qū)的縣級(jí)財(cái)政狀況逐年好轉(zhuǎn)，但仍顯得捉襟見肘。其主要原因是財(cái)政體制改革步伐太慢，收支結(jié)構(gòu)離公共財(cái)政的目標(biāo)太遠(yuǎn)。一是預(yù)算不完整，部分政府收入變相流入強(qiáng)勢(shì)部門腰包。二是生產(chǎn)建設(shè)性支出居高不下。在發(fā)展是硬道理的口號(hào)下，上級(jí)下達(dá)的招商引資、GDP增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)建設(shè)任務(wù)愈來愈重，縣（市）政府不得不拿出巨額資金用于開發(fā)區(qū)、路橋、廣場(chǎng)、新農(nóng)村示范點(diǎn)等方面的建設(shè)，還要為投資商出錢購(gòu)買土地，并按比例返還稅收。生產(chǎn)建設(shè)性支出壓不下來，教育衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的支出當(dāng)然難以實(shí)現(xiàn)大幅度增加。三是養(yǎng)人支出及“三公”消費(fèi)難以縮減。早在2002年，全國(guó)縣（市）級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員占人口比重就達(dá)到2.97%，黑龍江省達(dá)到3.10%，有的縣高達(dá)8%。最近幾年，上頭實(shí)行大部制改革，縣（市）也跟著拆廟并屋，改換名稱和牌子，但人員減不下去。除了正式“吃皇糧”的在編人員，縣（市）還要養(yǎng)一些靠收費(fèi)或壟斷經(jīng)營(yíng)開支的人員。由這些人員組成的站、所、隊(duì)，經(jīng)費(fèi)和工資有的由財(cái)政補(bǔ)一部分，有的全靠自收自支，實(shí)際上都在花本該屬于財(cái)政的錢。某市“農(nóng)林水”事業(yè)發(fā)展支出（包括國(guó)家專項(xiàng)補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付資金）中，用于人員開支和部分行政費(fèi)用的比重高達(dá)43.3%。“三公”（公車、公款招待、公費(fèi)出國(guó)）支出是很難說清的糊涂賬，但有增無減恐怕是不爭(zhēng)的事實(shí)。四是縣鄉(xiāng)村三級(jí)負(fù)債嚴(yán)重。據(jù)審計(jì)署調(diào)查，2010年底，全國(guó)縣級(jí)政府債務(wù)2.843萬億元，縣均10億元，舉債縣占總數(shù)的86.54%，很多縣（市）的債務(wù)超過了常年收入一倍的警戒線，而且從2011年開始，陸續(xù)進(jìn)入還債期。全國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債約6000億元。黑龍江哈爾濱市193個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有181個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，占總數(shù)94.2%，債務(wù)總額19.7億元，鄉(xiāng)均1021萬元；1879個(gè)村，負(fù)債22億元，村均116萬元。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，不但使這些地方提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力極其薄弱，而且隨時(shí)可能發(fā)生債務(wù)危機(jī)和治理危機(jī)。
二、單向管控的弊端
改革開放以來，從中央到地方的各級(jí)黨委和政府，一直高度重視縣域治理，從社會(huì)治安綜合治理到構(gòu)建和諧社會(huì)、創(chuàng)新社會(huì)管理，提出了諸多要求，采取了諸多措施，收到諸多成效。但筆者認(rèn)為，這些措施，并沒有擺脫自上而下單向管控的路徑依賴，在實(shí)踐中弊端多多，有的甚至與構(gòu)建和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)南轅北轍。
1、政績(jī)考核制度的建立與擴(kuò)展，強(qiáng)化了自上而下的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)了某些工作的落實(shí)，但也助長(zhǎng)了急功近利、形式主義等不良傾向，使基層政權(quán)距離“服務(wù)型”的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)。近幾年，政績(jī)考核從省到鄉(xiāng)，內(nèi)容越來越龐雜。很多地方的考核已經(jīng)延伸到村黨支部和村委會(huì)�？h鄉(xiāng)黨委、政府和村民自治組織圍繞上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指揮棒疲于奔命，使本已十分殘缺的服務(wù)功能更加脆弱。招商引資和項(xiàng)目建設(shè)，在中西部地區(qū)的考核體系中權(quán)重最高，由此形成了血拼優(yōu)惠政策、爭(zhēng)搶投資項(xiàng)目的熱潮，帶來了雙重結(jié)果：一方面，拉動(dòng)了縣域GDP、稅收的增長(zhǎng)，促進(jìn)了居民就業(yè)和增收；另方面，重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、違法占地、暴力強(qiáng)拆、政府資金流失等問題愈演愈烈，縣委縣政府功能上的“公司化”和運(yùn)行方式上的“運(yùn)動(dòng)化”傾向日趨嚴(yán)重。為應(yīng)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)工作的檢查和考核，政府將巨額普惠性資金集中到少數(shù)試點(diǎn)村或示范村，精心打造形象工程，人為拉大了村際差距。某省實(shí)施糧食產(chǎn)能提升工程，逐級(jí)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)活動(dòng)的督促檢查。秋翻時(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)被迫出資代替農(nóng)戶翻路邊的農(nóng)田；某鎮(zhèn)為加快秋翻進(jìn)度，在夜間偷偷將農(nóng)戶地里的玉米秸稈燒掉，農(nóng)戶抱怨奶牛沒了飼料，反映到省電視臺(tái)，當(dāng)記者采訪時(shí)，書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)卻躲了起來，因?yàn)樗麄儾桓野咽锌h兩級(jí)的強(qiáng)制行為公之于眾；有一年插秧季節(jié)氣溫過低，省市兩級(jí)卻督促農(nóng)民“搶早”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不花錢雇農(nóng)民站在自己的稻田假裝勞動(dòng)。有個(gè)村支部書記抱怨說，鎮(zhèn)里的工作指標(biāo)考核很嚴(yán)，而且都和工資掛鉤，如玉米秸稈進(jìn)村500元，征兵500元，組織工作200元，計(jì)劃生育200元。安全防火出現(xiàn)一次火警罰50元，信訪到省市出現(xiàn)一次罰500元，到北京出現(xiàn)一次罰1000元。
2、靠政治壓力和一票否決“維穩(wěn)”，在解決一些具體問題的同時(shí)，掩蓋和激化了某些社會(huì)矛盾，延緩了法治進(jìn)程。在基層社會(huì)矛盾和上級(jí)考核、問責(zé)的雙重壓力下，“維穩(wěn)”，已經(jīng)成為高懸在“縣官”頭上的達(dá)摩克利斯之劍。所以，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)干部中，流行著“擺平就是水平，沒事就是本事，搞定就是穩(wěn)定，妥協(xié)就是和諧”的順口溜。為了避免在社會(huì)治安綜合治理的考核中被扣分甚至被一票否決，縣（市）黨委、政府既要做一些實(shí)實(shí)在在的工作，又要花費(fèi)大量精力做足“文頭”和“墻頭”的表面文章。特別是在信訪工作中，雖然現(xiàn)行信訪條例包括“涉法涉訴案件應(yīng)該通過法定途徑解決”的內(nèi)容，但整個(gè)立法主旨和各項(xiàng)具體條款都在強(qiáng)化“縣以上人民政府”的權(quán)力和責(zé)任，在實(shí)踐中，黨政主導(dǎo)、向上集權(quán)、向下施壓的大格局沒有改變。地方和基層官員在處理信訪事宜時(shí)，既要遵循現(xiàn)行政策和法規(guī)，更要重視上級(jí)態(tài)度、領(lǐng)導(dǎo)批示和政治氣候。為應(yīng)對(duì)考核排名，減少計(jì)數(shù)“劃道兒”，不得不經(jīng)常采取妥協(xié)退讓、法外變通的辦法滿足訪民的要求，還要耗費(fèi)大量人力財(cái)力對(duì)纏訪戶死看死守、圍追堵截。在訪民那里，“信訪不信法”、“信鬧不信理”、“找大部找小”的趨勢(shì)自然難以扭轉(zhuǎn)。
3、帶有政治運(yùn)動(dòng)色彩的各種教育活動(dòng)，雖然在提高基層干部素質(zhì)方面具有一定的積極作用，但也助長(zhǎng)了假大空話泛濫的不良傾向，從而損毀了黨和政府的公信力。近年來，讀書學(xué)習(xí)、對(duì)照檢查、專題宣講、主題實(shí)踐、典型報(bào)告、警示展演等各種名目的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)接連不斷，而且聲勢(shì)越來越大，口號(hào)越來越響亮，概念越來越新穎，形式越來越繁瑣。這些教育活動(dòng)在弘揚(yáng)正氣、傳道明理和提高基層干部素質(zhì)等方面具有一定的積極作用。但幾十年的實(shí)踐告訴我們，如果政治生態(tài)不能得到很好改善，制度化建設(shè)不能及時(shí)跟進(jìn)，一味追求宣傳調(diào)門的提高和教育方式的出新，不但有限的收效難以獲得，而且會(huì)助長(zhǎng)說大話、說空話、說套話、說假話的不良傾向，造成民眾的逆反心理，損毀著執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)。落馬貪官在位時(shí)大多有驚人的“廉政”表現(xiàn)和“廉政”語錄，東窗事發(fā)后被民間傳為笑談，足以說明這一點(diǎn)。
4、某些“權(quán)力上收”的舉措，雖然對(duì)基層干部的不良行為具有一定的遏制作用，但加劇了治理思路的混亂，壓縮了基層民主和自治的發(fā)育空間。前些年，縣（市）級(jí)稅務(wù)、國(guó)土、質(zhì)監(jiān)等部門相繼上收，實(shí)行了垂直管理�？h委書記的任免權(quán)限，經(jīng)歷幾放幾收，現(xiàn)已上收到省委。與此同時(shí)，中西部地區(qū)的多數(shù)地方，都實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村財(cái)鄉(xiāng)管”的制度。有的地方紀(jì)檢委介入其中，搞起了村級(jí)“三資”代理。即由紀(jì)委代管村級(jí)集體的資金、資產(chǎn)和資源。這些措施，對(duì)于統(tǒng)一政令，遏制有令不行、有禁不止的不良傾向，強(qiáng)化中央、省委對(duì)市縣的控制，可能會(huì)產(chǎn)生一定的積極作用。但權(quán)力向上集中，與民主法治的改革方向是背道而馳的。特別是上收鄉(xiāng)、村兩級(jí)的財(cái)權(quán)，更是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“空殼化”，阻礙了村民自治的進(jìn)程。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站長(zhǎng)說，村財(cái)鄉(xiāng)管，很難起到規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理的作用。一般情況下，國(guó)家對(duì)村里的轉(zhuǎn)移支付資金管起來容易些，而村里的機(jī)動(dòng)收入，特別是高達(dá)幾十萬元的機(jī)動(dòng)資源發(fā)包收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難制約。村里上交鄉(xiāng)里一少部分，大部分坐收坐支，花完后再來報(bào)賬。由于鄉(xiāng)里花了村里的錢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部個(gè)人關(guān)系又不錯(cuò)，很多事只能睜一眼閉一眼。紀(jì)檢部門搞“三資代理”，增加了一點(diǎn)威懾力，但又多了個(gè)層次，多了些形式，實(shí)質(zhì)性作用微乎其微。
5、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和提高村支部書記待遇，有助于增強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)和基層組織的掌控能力，但如果不與橫向分權(quán)相結(jié)合，必將帶來權(quán)力更加集中的不良后果。近年來，很多地方在向上集權(quán)的同時(shí)，又采取一些下放權(quán)力和放活基層的措施。有的省將部分地市級(jí)行政審批權(quán)限下放給縣（市）政府；有的省將部分縣（市）委書記提升為副廳級(jí)；有的地方由縣財(cái)政出錢，提高村支部書記待遇，并將資歷較深的村支部書記破格錄用為國(guó)家公務(wù)員（繼續(xù)在村工作）。應(yīng)該說，放權(quán)總比集權(quán)好一些。但是，僅僅在條塊關(guān)系和上下級(jí)關(guān)系上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，不在橫向分權(quán)上求突破，仍難以擺脫“一放就亂，一收就死”的治理怪圈。向上集權(quán)，實(shí)質(zhì)上是向上級(jí)有關(guān)部門集權(quán)，部門權(quán)力剛性必然帶來決策失誤、權(quán)力尋租等問題；放權(quán)與縣，提高縣委書記職級(jí)，在法治不彰和民主監(jiān)督不力的情況下，又很容易助長(zhǎng)縣委書記個(gè)人專權(quán)的弊端；村級(jí)“兩委”關(guān)系，本來就存在法理和實(shí)際狀態(tài)的沖突，支部書記提高待遇后，一手遮天的問題更難解決；縣財(cái)政為支部書記開工資，必然加劇村級(jí)組織行政化，弱化村民參與管理的權(quán)力。
總之，我國(guó)的地方治理，存在著一個(gè)“不斷加強(qiáng)”的思維定式。發(fā)現(xiàn)哪方面工作有差距，就提出“加強(qiáng)”和“改進(jìn)”的要求，但在具體措施上總是向“加強(qiáng)”傾斜。一“加強(qiáng)”，就出現(xiàn)了一堆新任務(wù)，提出了一片新口號(hào)，有時(shí)還要增加一批新隊(duì)伍。這種權(quán)力擴(kuò)張的偏好不改變，黨政機(jī)構(gòu)難以精簡(jiǎn)，文山會(huì)海和達(dá)標(biāo)競(jìng)賽難以壓縮，政府職能難以轉(zhuǎn)變，治理模式難以轉(zhuǎn)型，民主和法治難以獲得長(zhǎng)足發(fā)育.
三、縣政綜合改革應(yīng)盡快啟動(dòng)
縣域治理需要改革，這恐怕沒有什么爭(zhēng)議，但改什么？怎么改？卻面臨著兩難的選擇。如果在傳統(tǒng)體制的基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ)，雖然有利于短期穩(wěn)定，但如前文所敘，諸多社會(huì)矛盾不但難以消解，而且還會(huì)積累一些新的問題。某些以改革創(chuàng)新名義出臺(tái)的所謂新政，實(shí)質(zhì)上是在固化舊體制，是在搞“化療式治病”。如果實(shí)行較徹底的體制轉(zhuǎn)型，勢(shì)必觸動(dòng)舊體制的敏感部位，在一定時(shí)期，可能出現(xiàn)某些新的不穩(wěn)定因素，甚至引發(fā)局部動(dòng)蕩。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要實(shí)現(xiàn)良政善治、長(zhǎng)治久安，必須盡快啟動(dòng)縣政綜合改革，實(shí)現(xiàn)治理模式的徹底轉(zhuǎn)型。
縣政綜合改革，既需要勇氣，也需要智慧。必須在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)推進(jìn)，并搞好試點(diǎn)示范，循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)展。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)基層大膽創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)。據(jù)媒體報(bào)道，前些年四川遂寧的“鄉(xiāng)官直選”曾被一度叫停；江蘇省一副鎮(zhèn)長(zhǎng)因組織普法協(xié)會(huì)被下崗；重慶市一鎮(zhèn)黨委書記因嘗試書記鎮(zhèn)長(zhǎng)直選被“雙規(guī)”15天。此類情況，不應(yīng)再度發(fā)生。
根據(jù)黨的十八大精神、學(xué)者建議及縣（市）治理的現(xiàn)狀，縣政綜合改革的方向應(yīng)該是民主法治和基層自治�？h政綜合改革涉及到多方面內(nèi)容，應(yīng)堅(jiān)持先易后難、注重實(shí)效的原則，著力攻克一個(gè)難點(diǎn)，突出三個(gè)重點(diǎn)。
一個(gè)難點(diǎn)：理順黨政關(guān)系，解決縣委包攬一切、權(quán)力過于集中的問題。這是我國(guó)政治體制改革無法回避的課題，也是縣政綜合改革的最大難點(diǎn)�，F(xiàn)行的縣級(jí)權(quán)力格局，在短期內(nèi)顯然有利于保持縣級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于鞏固我黨在全國(guó)的執(zhí)政基礎(chǔ)，也有利于一定程度的政令統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定。但是，不可能解決黨政不分、權(quán)力過于向書記集中、人大權(quán)力機(jī)關(guān)虛位等問題，也很難消除腐敗滋生、形式主義泛濫等官僚主義痼疾，最終，可能導(dǎo)致執(zhí)政黨合法性逐步消減乃至徹底喪失。所以，應(yīng)按照十八大關(guān)于“改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的要求，盡可能清晰地劃分縣委、人大、政府之間特別是黨政之間的權(quán)力邊界，建立起縣委領(lǐng)導(dǎo)下的分權(quán)制衡、各司其職的縣政格局。
縣委應(yīng)逐步改變?nèi)芙巧�，�?cè)重搞好對(duì)縣級(jí)政權(quán)和縣域事務(wù)的政治領(lǐng)導(dǎo)。一是向人大、政府和民眾宣傳黨的綱領(lǐng)和黨委的政治主張，保證縣級(jí)政治權(quán)力沿著執(zhí)政黨所規(guī)定的大方向和在黨領(lǐng)導(dǎo)制定的法律框架內(nèi)運(yùn)行。二是組織黨員參加人民代表和縣、鄉(xiāng)官員的選舉，并向人大、政府以及法檢兩院推薦重要干部人選，保證中共黨員在兩大機(jī)關(guān)中占據(jù)人數(shù)和位置上的優(yōu)勢(shì)，為黨的主張融入行政及司法工作提供人事保證。三是對(duì)黨員進(jìn)行有效管理和教育，使他們?cè)诟黜?xiàng)建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮模范帶頭作用，以增強(qiáng)黨的合法性基礎(chǔ)。對(duì)于公共設(shè)施建設(shè)、財(cái)政資金分配、公眾生產(chǎn)生活等應(yīng)由政府或社會(huì)組織管理的事務(wù)，司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，縣委不再干預(yù)，也不再向社會(huì)發(fā)布指令性的文件。
在新的權(quán)力格局下，縣委、人大、政府三大機(jī)關(guān)及法檢兩院的職能和權(quán)力不再交叉，但縣委與人大、縣委與政府、縣委與法檢兩院之間，人員可以交叉任職�？h委書記可以單獨(dú)設(shè)立，也可以兼任縣長(zhǎng)或人大主任；縣委常委或委員可以兼任人大或政府、兩院的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。人大與“一府兩院”之間，人員不可兼職。
縣政改革的第一個(gè)重點(diǎn)：以“權(quán)為民所賦”為目標(biāo)，改革選舉制度。從縣域治理的實(shí)踐看，官員的權(quán)力是誰給的，就要對(duì)誰負(fù)責(zé)；要真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，就必須提高各類民主選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和真實(shí)度。
三五年內(nèi)，各類候選人的提名，可以繼續(xù)以黨委為主，但要鼓勵(lì)各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)人積極參與。無論是黨代表、人民代表的參選人，還是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的參選人，都要履行自我推薦、與選舉人見面、發(fā)布競(jìng)選演講等程序。所有參選人，都應(yīng)平等地列入預(yù)備人選名單，以擴(kuò)大差額比例，如果參選人過多，可以通過預(yù)選的方式確定正式候選人�？h、鄉(xiāng)政府正職的選舉，也要實(shí)行差額，給選舉人更充分的選擇權(quán)。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)和借鑒四川遂寧、湖北京山等地的經(jīng)驗(yàn)，推行“鄉(xiāng)官”“海推直選”。條件成熟時(shí)，再過渡到縣級(jí)官員直接選舉。應(yīng)調(diào)整干部交流制度，由提倡“異地做官”改為提倡“本地參選”，為選民按照自己的意愿選擇干部創(chuàng)造條件，并尊重選舉結(jié)果，嚴(yán)格控制屆中調(diào)整干部。
縣政改革的第二個(gè)重點(diǎn)：健全人民代表大會(huì)制度，使縣級(jí)人大成為名副其實(shí)的權(quán)力機(jī)關(guān)和“縣民”政治參與的平臺(tái)。首先，要減少代表數(shù)量�？h級(jí)人大代表一般不宜超過百人；人大監(jiān)督對(duì)象“一府兩院”官員比例要逐步減少，直到完全退出人大代表席位；要逐步實(shí)行部分或全部人大代表專職化。其次，縣級(jí)人大代表要真正實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性的直接選舉。應(yīng)減少向選區(qū)“派選”候選人名額，除擬作縣人大常委會(huì)組成人員的人選以外，其他縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)在機(jī)關(guān)選區(qū)內(nèi)與普通公務(wù)員一道參加競(jìng)選。選上自然很好，選不上也不應(yīng)影響其在黨內(nèi)選舉中獲取黨內(nèi)職務(wù)或在后續(xù)的官員選舉中獲得政府、“兩院”的職位。第三，要強(qiáng)化人大常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)。下決心改變縣委、政府及法檢兩院負(fù)責(zé)人退休前到人大任職的現(xiàn)狀，優(yōu)化人大工作隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)。要減少兼職比例，逐步實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)組成人員的專職化。第四，要給予人大名副其實(shí)的人事任免權(quán)�？h委及其組織部門向人大推薦的干部人選，一般應(yīng)該實(shí)行差額推薦；人大應(yīng)該進(jìn)行認(rèn)真考核后再履行任免程序，并有權(quán)改變縣委對(duì)個(gè)別人選的使用意圖；人大可以向縣委提出一府兩院干部的調(diào)整建議，縣委應(yīng)該給予支持。第五，要充分發(fā)揮人大審查、審計(jì)財(cái)政預(yù)決算的職能，推動(dòng)財(cái)政預(yù)決算制度的法治化、透明化和民主化。
縣政改革的第三個(gè)重點(diǎn)：坐實(shí)社區(qū)居民自治，夯實(shí)人民當(dāng)家作主的微觀基礎(chǔ)。十八大報(bào)告指出，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”按照專家們的治理理論，治理與管理的最大區(qū)別，是打破傳統(tǒng)的“官治”，實(shí)行官民的良性互動(dòng)。發(fā)展社區(qū)居民自治，在縣政改革中具有舉足輕重的作用。
我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)的村民自治已經(jīng)實(shí)行了三十多年，取得了很多成效，但也存在村委會(huì)換屆選舉無序競(jìng)爭(zhēng)、選民對(duì)選舉態(tài)度冷漠和民主管理流于形式等問題。有些人以此為依據(jù)，貶低選舉、民主和自治等制度的適用價(jià)值。實(shí)際上，他們忽略了兩點(diǎn)：一是盡管“村官海選”過程中出現(xiàn)拉票賄選、宗族侵染、村霸當(dāng)政等問題，但除了拉票賄選之外，其他問題在任命制條件下同樣存在，甚至可能更嚴(yán)重；如果實(shí)行任命制，熱衷拉票賄選的官迷，肯定要向上級(jí)行賄買官。從一定意義上說，“拜民”總比“拜官”好一些。二是選舉亂象的根源主要是缺乏民主法治的大環(huán)境。村民們認(rèn)為，選舉只是走形式，誰當(dāng)選都一樣，所以對(duì)選舉活動(dòng)缺乏熱情。這恰恰說明，我們需要堅(jiān)持并完善村民自治制度，并擴(kuò)展到城鎮(zhèn)社區(qū)的居民自治。
坐實(shí)城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治，首先必須取消縣鄉(xiāng)黨委政府對(duì)社區(qū)自治組織的工作目標(biāo)考核，大幅度削減上級(jí)下達(dá)給社區(qū)的工作任務(wù)，改變社區(qū)自治組織的“準(zhǔn)政府”形象，擴(kuò)展民眾自我服務(wù)、自主管理的空間。其次，應(yīng)大力扶持各種民間團(tuán)體，促其發(fā)育成長(zhǎng)，提高民眾自主管理的組織化程度。再次，應(yīng)推動(dòng)社會(huì)管理中的“官退民進(jìn)”，加速全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，把一部分社會(huì)事務(wù)交給社區(qū)自治組織和民間團(tuán)體，以重塑新型的官民關(guān)系。
農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)處于懸浮狀態(tài)。應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況，逐步將其變成縣政府的派出機(jī)構(gòu)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自治組織。
(此文應(yīng)《改革內(nèi)參》之約而寫，刊于今年第35期。第一、二部分用《縣域治理現(xiàn)狀考察》為題刊出，兩個(gè)小題分別改為“縣域治理隱憂”和“地方治理‘不斷加強(qiáng)’的趨勢(shì)明顯”，篇幅略有壓縮；第三部分單列一篇，題目未變 。這里發(fā)出的是原稿)
來源: 共識(shí)網(wǎng)-作者賜稿 | 責(zé)任編輯：向異