當(dāng)前位置： 一、難題與隱憂
改革開放以來，我國縣域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生活水平顯著提高，基層社會基本穩(wěn)定�？梢哉f，提升縣域治理水平，具備較好的基礎(chǔ)條件。但另一方面，由于政治體制和社會管理體制改革相對滯后，多年積累的社會矛盾遠未消解，有的漸趨復(fù)雜，甚至有所激化�？h域治理面臨著諸多難題和隱憂，形勢不容樂觀。最突出的有以下三個方面：
1、公眾的“相對剝奪感”潛滋暗長，由民怨引發(fā)的群體性事件頻繁發(fā)生。近年來，黨和國家在促進社會公平正義方面，采取了很多措施，但效果并不明顯。城鄉(xiāng)居民之間，各不同行業(yè)之間，特別是高收入階層與低收入群體之間的收入差距不但沒有縮小，反而在繼續(xù)擴大。在縣（市）一級，社交范圍相對狹小，哪些人靠特權(quán)發(fā)財，哪些人在父輩的庇蔭下發(fā)跡，哪些人靠特殊關(guān)系暴富，人們看得一清二楚，對分配不公、官場腐敗、階層固化等問題的怨氣，極易集聚發(fā)酵，成為燃點極低的火藥桶，一旦濺上偶發(fā)事件的火星，就會轟然爆炸，釀成群體性風(fēng)波。貴州省的甕安騷亂就是一個明顯的例證。
2、法制權(quán)威生成緩慢，非規(guī)范行為充斥官場和民間。中共建政以來，在較短的時間內(nèi)建立了高度集中的經(jīng)濟、政治和社會管理體制，形成了雖然缺少活力但卻極其穩(wěn)定的社會秩序。改革開放以來，政治壓力型和全面控制型的治理模式改變不大，但權(quán)威和效力卻日漸式微。與此同時，自由、平等、個性、民主、法治等現(xiàn)代理念迅速傳播，但是相應(yīng)的制度化建設(shè)卻明顯滯后，致使道德約束力下降，法制權(quán)威孱弱。縣（市）黨政官員依法執(zhí)政的理念和水平雖有所提升，但由于民主監(jiān)督缺失，自上而下壓力偏大，他們經(jīng)常采用一些處于法律政策邊緣甚至明顯違規(guī)的辦法開展工作。如：在招商引資過程中，違反國家規(guī)定變相免收土地出讓金和減免稅收；在爭取國家資金過程中違規(guī)越線，向上級某些實權(quán)人物送錢送物；在維穩(wěn)工作中，采用堵截、打壓、收買等飲鴆止渴甚至違反法規(guī)的手段控制上訪，等等。在人們的日常生活中，權(quán)力和關(guān)系的威力往往大于法律和制度。比如，辦企業(yè)，要找個官員做靠山；孩子上學(xué)，要通過關(guān)系選個好班級；到醫(yī)院做手術(shù)，要想辦法給醫(yī)生送紅包；有冤屈或訴求，則繞開法院去政府上訪，甚至通過“鬧訪”來討價還價或?qū)で箢I(lǐng)導(dǎo)批示來解決問題。法制不彰、良俗缺失的現(xiàn)實，與社會治理的“黑灰化”互為因果，使“善治”目標(biāo)難以充分實現(xiàn)。
3、公共財政建設(shè)步履蹣跚，基層政府服務(wù)能力不強。近年來，中西部地區(qū)的縣級財政狀況逐年好轉(zhuǎn)，但仍顯得捉襟見肘。其主要原因是財政體制改革步伐太慢，收支結(jié)構(gòu)離公共財政的目標(biāo)太遠。一是預(yù)算不完整，部分政府收入變相流入強勢部門腰包。二是生產(chǎn)建設(shè)性支出居高不下。在發(fā)展是硬道理的口號下，上級下達的招商引資、GDP增長、城鄉(xiāng)建設(shè)任務(wù)愈來愈重，縣（市）政府不得不拿出巨額資金用于開發(fā)區(qū)、路橋、廣場、新農(nóng)村示范點等方面的建設(shè)，還要為投資商出錢購買土地，并按比例返還稅收。生產(chǎn)建設(shè)性支出壓不下來，教育衛(wèi)生、社會保障等方面的支出當(dāng)然難以實現(xiàn)大幅度增加。三是養(yǎng)人支出及“三公”消費難以縮減。早在2002年，全國縣（市）級財政供養(yǎng)人員占人口比重就達到2.97%，黑龍江省達到3.10%，有的縣高達8%。最近幾年，上頭實行大部制改革，縣（市）也跟著拆廟并屋，改換名稱和牌子，但人員減不下去。除了正式“吃皇糧”的在編人員，縣（市）還要養(yǎng)一些靠收費或壟斷經(jīng)營開支的人員。由這些人員組成的站、所、隊，經(jīng)費和工資有的由財政補一部分，有的全靠自收自支，實際上都在花本該屬于財政的錢。某市“農(nóng)林水”事業(yè)發(fā)展支出（包括國家專項補助和轉(zhuǎn)移支付資金）中，用于人員開支和部分行政費用的比重高達43.3%。“三公”（公車、公款招待、公費出國）支出是很難說清的糊涂賬，但有增無減恐怕是不爭的事實。四是縣鄉(xiāng)村三級負債嚴(yán)重。據(jù)審計署調(diào)查，2010年底，全國縣級政府債務(wù)2.843萬億元，縣均10億元，舉債縣占總數(shù)的86.54%，很多縣（市）的債務(wù)超過了常年收入一倍的警戒線，而且從2011年開始，陸續(xù)進入還債期。全國鄉(xiāng)村兩級負債約6000億元。黑龍江哈爾濱市193個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有181個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，占總數(shù)94.2%，債務(wù)總額19.7億元，鄉(xiāng)均1021萬元；1879個村，負債22億元，村均116萬元。沉重的債務(wù)負擔(dān)，不但使這些地方提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力極其薄弱，而且隨時可能發(fā)生債務(wù)危機和治理危機。
二、單向管控的弊端
改革開放以來，從中央到地方的各級黨委和政府，一直高度重視縣域治理，從社會治安綜合治理到構(gòu)建和諧社會、創(chuàng)新社會管理，提出了諸多要求，采取了諸多措施，收到諸多成效。但筆者認(rèn)為，這些措施，并沒有擺脫自上而下單向管控的路徑依賴，在實踐中弊端多多，有的甚至與構(gòu)建和諧社會和實現(xiàn)“善治”的目標(biāo)南轅北轍。
1、政績考核制度的建立與擴展，強化了自上而下的激勵機制，促進了某些工作的落實，但也助長了急功近利、形式主義等不良傾向，使基層政權(quán)距離“服務(wù)型”的目標(biāo)越來越遠。近幾年，政績考核從省到鄉(xiāng)，內(nèi)容越來越龐雜。很多地方的考核已經(jīng)延伸到村黨支部和村委會�？h鄉(xiāng)黨委、政府和村民自治組織圍繞上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的指揮棒疲于奔命，使本已十分殘缺的服務(wù)功能更加脆弱。招商引資和項目建設(shè)，在中西部地區(qū)的考核體系中權(quán)重最高，由此形成了血拼優(yōu)惠政策、爭搶投資項目的熱潮，帶來了雙重結(jié)果：一方面，拉動了縣域GDP、稅收的增長，促進了居民就業(yè)和增收；另方面，重復(fù)建設(shè)、資源浪費、環(huán)境污染、違法占地、暴力強拆、政府資金流失等問題愈演愈烈，縣委縣政府功能上的“公司化”和運行方式上的“運動化”傾向日趨嚴(yán)重。為應(yīng)對新農(nóng)村建設(shè)工作的檢查和考核，政府將巨額普惠性資金集中到少數(shù)試點村或示范村，精心打造形象工程，人為拉大了村際差距。某省實施糧食產(chǎn)能提升工程，逐級強化對農(nóng)民生產(chǎn)活動的督促檢查。秋翻時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)被迫出資代替農(nóng)戶翻路邊的農(nóng)田；某鎮(zhèn)為加快秋翻進度，在夜間偷偷將農(nóng)戶地里的玉米秸稈燒掉，農(nóng)戶抱怨奶牛沒了飼料，反映到省電視臺，當(dāng)記者采訪時，書記和鎮(zhèn)長卻躲了起來，因為他們不敢把市縣兩級的強制行為公之于眾；有一年插秧季節(jié)氣溫過低，省市兩級卻督促農(nóng)民“搶早”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不花錢雇農(nóng)民站在自己的稻田假裝勞動。有個村支部書記抱怨說，鎮(zhèn)里的工作指標(biāo)考核很嚴(yán)，而且都和工資掛鉤，如玉米秸稈進村500元，征兵500元，組織工作200元，計劃生育200元。安全防火出現(xiàn)一次火警罰50元，信訪到省市出現(xiàn)一次罰500元，到北京出現(xiàn)一次罰1000元。
2、靠政治壓力和一票否決“維穩(wěn)”，在解決一些具體問題的同時，掩蓋和激化了某些社會矛盾，延緩了法治進程。在基層社會矛盾和上級考核、問責(zé)的雙重壓力下，“維穩(wěn)”，已經(jīng)成為高懸在“縣官”頭上的達摩克利斯之劍。所以，在縣鄉(xiāng)兩級干部中，流行著“擺平就是水平，沒事就是本事，搞定就是穩(wěn)定，妥協(xié)就是和諧”的順口溜。為了避免在社會治安綜合治理的考核中被扣分甚至被一票否決，縣（市）黨委、政府既要做一些實實在在的工作，又要花費大量精力做足“文頭”和“墻頭”的表面文章。特別是在信訪工作中，雖然現(xiàn)行信訪條例包括“涉法涉訴案件應(yīng)該通過法定途徑解決”的內(nèi)容，但整個立法主旨和各項具體條款都在強化“縣以上人民政府”的權(quán)力和責(zé)任，在實踐中，黨政主導(dǎo)、向上集權(quán)、向下施壓的大格局沒有改變。地方和基層官員在處理信訪事宜時，既要遵循現(xiàn)行政策和法規(guī)，更要重視上級態(tài)度、領(lǐng)導(dǎo)批示和政治氣候。為應(yīng)對考核排名，減少計數(shù)“劃道兒”，不得不經(jīng)常采取妥協(xié)退讓、法外變通的辦法滿足訪民的要求，還要耗費大量人力財力對纏訪戶死看死守、圍追堵截。在訪民那里，“信訪不信法”、“信鬧不信理”、“找大部找小”的趨勢自然難以扭轉(zhuǎn)。
3、帶有政治運動色彩的各種教育活動，雖然在提高基層干部素質(zhì)方面具有一定的積極作用，但也助長了假大空話泛濫的不良傾向，從而損毀了黨和政府的公信力。近年來，讀書學(xué)習(xí)、對照檢查、專題宣講、主題實踐、典型報告、警示展演等各種名目的學(xué)習(xí)教育活動接連不斷，而且聲勢越來越大，口號越來越響亮，概念越來越新穎，形式越來越繁瑣。這些教育活動在弘揚正氣、傳道明理和提高基層干部素質(zhì)等方面具有一定的積極作用。但幾十年的實踐告訴我們，如果政治生態(tài)不能得到很好改善，制度化建設(shè)不能及時跟進，一味追求宣傳調(diào)門的提高和教育方式的出新，不但有限的收效難以獲得，而且會助長說大話、說空話、說套話、說假話的不良傾向，造成民眾的逆反心理，損毀著執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)。落馬貪官在位時大多有驚人的“廉政”表現(xiàn)和“廉政”語錄，東窗事發(fā)后被民間傳為笑談，足以說明這一點。
4、某些“權(quán)力上收”的舉措，雖然對基層干部的不良行為具有一定的遏制作用，但加劇了治理思路的混亂，壓縮了基層民主和自治的發(fā)育空間。前些年，縣（市）級稅務(wù)、國土、質(zhì)監(jiān)等部門相繼上收，實行了垂直管理�？h委書記的任免權(quán)限，經(jīng)歷幾放幾收，現(xiàn)已上收到省委。與此同時，中西部地區(qū)的多數(shù)地方，都實行了“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)管”的制度。有的地方紀(jì)檢委介入其中，搞起了村級“三資”代理。即由紀(jì)委代管村級集體的資金、資產(chǎn)和資源。這些措施，對于統(tǒng)一政令，遏制有令不行、有禁不止的不良傾向，強化中央、省委對市縣的控制，可能會產(chǎn)生一定的積極作用。但權(quán)力向上集中，與民主法治的改革方向是背道而馳的。特別是上收鄉(xiāng)、村兩級的財權(quán)，更是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“空殼化”，阻礙了村民自治的進程。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站長說，村財鄉(xiāng)管，很難起到規(guī)范村級財務(wù)管理的作用。一般情況下，國家對村里的轉(zhuǎn)移支付資金管起來容易些，而村里的機動收入，特別是高達幾十萬元的機動資源發(fā)包收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難制約。村里上交鄉(xiāng)里一少部分，大部分坐收坐支，花完后再來報賬。由于鄉(xiāng)里花了村里的錢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部個人關(guān)系又不錯，很多事只能睜一眼閉一眼。紀(jì)檢部門搞“三資代理”，增加了一點威懾力，但又多了個層次，多了些形式，實質(zhì)性作用微乎其微。
5、“擴權(quán)強縣”和提高村支部書記待遇，有助于增強縣級政權(quán)和基層組織的掌控能力，但如果不與橫向分權(quán)相結(jié)合，必將帶來權(quán)力更加集中的不良后果。近年來，很多地方在向上集權(quán)的同時，又采取一些下放權(quán)力和放活基層的措施。有的省將部分地市級行政審批權(quán)限下放給縣（市）政府；有的省將部分縣（市）委書記提升為副廳級；有的地方由縣財政出錢，提高村支部書記待遇，并將資歷較深的村支部書記破格錄用為國家公務(wù)員（繼續(xù)在村工作）。應(yīng)該說，放權(quán)總比集權(quán)好一些。但是，僅僅在條塊關(guān)系和上下級關(guān)系上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，不在橫向分權(quán)上求突破，仍難以擺脫“一放就亂，一收就死”的治理怪圈。向上集權(quán)，實質(zhì)上是向上級有關(guān)部門集權(quán)，部門權(quán)力剛性必然帶來決策失誤、權(quán)力尋租等問題；放權(quán)與縣，提高縣委書記職級，在法治不彰和民主監(jiān)督不力的情況下，又很容易助長縣委書記個人專權(quán)的弊端；村級“兩委”關(guān)系，本來就存在法理和實際狀態(tài)的沖突，支部書記提高待遇后，一手遮天的問題更難解決；縣財政為支部書記開工資，必然加劇村級組織行政化，弱化村民參與管理的權(quán)力。
總之，我國的地方治理，存在著一個“不斷加強”的思維定式。發(fā)現(xiàn)哪方面工作有差距，就提出“加強”和“改進”的要求，但在具體措施上總是向“加強”傾斜。一“加強”，就出現(xiàn)了一堆新任務(wù)，提出了一片新口號，有時還要增加一批新隊伍。這種權(quán)力擴張的偏好不改變，黨政機構(gòu)難以精簡，文山會海和達標(biāo)競賽難以壓縮，政府職能難以轉(zhuǎn)變，治理模式難以轉(zhuǎn)型，民主和法治難以獲得長足發(fā)育.
三、縣政綜合改革應(yīng)盡快啟動
縣域治理需要改革，這恐怕沒有什么爭議，但改什么？怎么改？卻面臨著兩難的選擇。如果在傳統(tǒng)體制的基礎(chǔ)上修修補補，雖然有利于短期穩(wěn)定，但如前文所敘，諸多社會矛盾不但難以消解，而且還會積累一些新的問題。某些以改革創(chuàng)新名義出臺的所謂新政，實質(zhì)上是在固化舊體制，是在搞“化療式治病”。如果實行較徹底的體制轉(zhuǎn)型，勢必觸動舊體制的敏感部位，在一定時期，可能出現(xiàn)某些新的不穩(wěn)定因素，甚至引發(fā)局部動蕩。但從長遠看，要實現(xiàn)良政善治、長治久安，必須盡快啟動縣政綜合改革，實現(xiàn)治理模式的徹底轉(zhuǎn)型。
縣政綜合改革，既需要勇氣，也需要智慧。必須在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅持頂層設(shè)計和系統(tǒng)推進，并搞好試點示范，循序漸進地擴展。同時，應(yīng)鼓勵基層大膽創(chuàng)新和實驗。據(jù)媒體報道，前些年四川遂寧的“鄉(xiāng)官直選”曾被一度叫停；江蘇省一副鎮(zhèn)長因組織普法協(xié)會被下崗；重慶市一鎮(zhèn)黨委書記因嘗試書記鎮(zhèn)長直選被“雙規(guī)”15天。此類情況，不應(yīng)再度發(fā)生。
根據(jù)黨的十八大精神、學(xué)者建議及縣（市）治理的現(xiàn)狀，縣政綜合改革的方向應(yīng)該是民主法治和基層自治。縣政綜合改革涉及到多方面內(nèi)容，應(yīng)堅持先易后難、注重實效的原則，著力攻克一個難點，突出三個重點。
一個難點：理順黨政關(guān)系，解決縣委包攬一切、權(quán)力過于集中的問題。這是我國政治體制改革無法回避的課題，也是縣政綜合改革的最大難點�，F(xiàn)行的縣級權(quán)力格局，在短期內(nèi)顯然有利于保持縣級黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于鞏固我黨在全國的執(zhí)政基礎(chǔ)，也有利于一定程度的政令統(tǒng)一和社會穩(wěn)定。但是，不可能解決黨政不分、權(quán)力過于向書記集中、人大權(quán)力機關(guān)虛位等問題，也很難消除腐敗滋生、形式主義泛濫等官僚主義痼疾，最終，可能導(dǎo)致執(zhí)政黨合法性逐步消減乃至徹底喪失。所以，應(yīng)按照十八大關(guān)于“改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的要求，盡可能清晰地劃分縣委、人大、政府之間特別是黨政之間的權(quán)力邊界，建立起縣委領(lǐng)導(dǎo)下的分權(quán)制衡、各司其職的縣政格局。
縣委應(yīng)逐步改變?nèi)芙巧瑐?cè)重搞好對縣級政權(quán)和縣域事務(wù)的政治領(lǐng)導(dǎo)。一是向人大、政府和民眾宣傳黨的綱領(lǐng)和黨委的政治主張，保證縣級政治權(quán)力沿著執(zhí)政黨所規(guī)定的大方向和在黨領(lǐng)導(dǎo)制定的法律框架內(nèi)運行。二是組織黨員參加人民代表和縣、鄉(xiāng)官員的選舉，并向人大、政府以及法檢兩院推薦重要干部人選，保證中共黨員在兩大機關(guān)中占據(jù)人數(shù)和位置上的優(yōu)勢，為黨的主張融入行政及司法工作提供人事保證。三是對黨員進行有效管理和教育，使他們在各項建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮模范帶頭作用，以增強黨的合法性基礎(chǔ)。對于公共設(shè)施建設(shè)、財政資金分配、公眾生產(chǎn)生活等應(yīng)由政府或社會組織管理的事務(wù)，司法機關(guān)的執(zhí)法行為，縣委不再干預(yù)，也不再向社會發(fā)布指令性的文件。
在新的權(quán)力格局下，縣委、人大、政府三大機關(guān)及法檢兩院的職能和權(quán)力不再交叉，但縣委與人大、縣委與政府、縣委與法檢兩院之間，人員可以交叉任職�？h委書記可以單獨設(shè)立，也可以兼任縣長或人大主任；縣委常委或委員可以兼任人大或政府、兩院的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。人大與“一府兩院”之間，人員不可兼職。
縣政改革的第一個重點：以“權(quán)為民所賦”為目標(biāo)，改革選舉制度。從縣域治理的實踐看，官員的權(quán)力是誰給的，就要對誰負責(zé)；要真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，就必須提高各類民主選舉的競爭性和真實度。
三五年內(nèi)，各類候選人的提名，可以繼續(xù)以黨委為主，但要鼓勵各民主黨派、社會團體及公民個人積極參與。無論是黨代表、人民代表的參選人，還是縣級領(lǐng)導(dǎo)的參選人，都要履行自我推薦、與選舉人見面、發(fā)布競選演講等程序。所有參選人，都應(yīng)平等地列入預(yù)備人選名單，以擴大差額比例，如果參選人過多，可以通過預(yù)選的方式確定正式候選人。縣、鄉(xiāng)政府正職的選舉，也要實行差額，給選舉人更充分的選擇權(quán)。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)和借鑒四川遂寧、湖北京山等地的經(jīng)驗，推行“鄉(xiāng)官”“海推直選”。條件成熟時，再過渡到縣級官員直接選舉。應(yīng)調(diào)整干部交流制度，由提倡“異地做官”改為提倡“本地參選”，為選民按照自己的意愿選擇干部創(chuàng)造條件，并尊重選舉結(jié)果，嚴(yán)格控制屆中調(diào)整干部。
縣政改革的第二個重點：健全人民代表大會制度，使縣級人大成為名副其實的權(quán)力機關(guān)和“縣民”政治參與的平臺。首先，要減少代表數(shù)量�？h級人大代表一般不宜超過百人；人大監(jiān)督對象“一府兩院”官員比例要逐步減少，直到完全退出人大代表席位；要逐步實行部分或全部人大代表專職化。其次，縣級人大代表要真正實行競爭性的直接選舉。應(yīng)減少向選區(qū)“派選”候選人名額，除擬作縣人大常委會組成人員的人選以外，其他縣級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)在機關(guān)選區(qū)內(nèi)與普通公務(wù)員一道參加競選。選上自然很好，選不上也不應(yīng)影響其在黨內(nèi)選舉中獲取黨內(nèi)職務(wù)或在后續(xù)的官員選舉中獲得政府、“兩院”的職位。第三，要強化人大常委會機關(guān)建設(shè)。下決心改變縣委、政府及法檢兩院負責(zé)人退休前到人大任職的現(xiàn)狀，優(yōu)化人大工作隊伍的年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)。要減少兼職比例，逐步實現(xiàn)人大常委會組成人員的專職化。第四，要給予人大名副其實的人事任免權(quán)。縣委及其組織部門向人大推薦的干部人選，一般應(yīng)該實行差額推薦；人大應(yīng)該進行認(rèn)真考核后再履行任免程序，并有權(quán)改變縣委對個別人選的使用意圖；人大可以向縣委提出一府兩院干部的調(diào)整建議，縣委應(yīng)該給予支持。第五，要充分發(fā)揮人大審查、審計財政預(yù)決算的職能，推動財政預(yù)決算制度的法治化、透明化和民主化。
縣政改革的第三個重點：坐實社區(qū)居民自治，夯實人民當(dāng)家作主的微觀基礎(chǔ)。十八大報告指出，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”按照專家們的治理理論，治理與管理的最大區(qū)別，是打破傳統(tǒng)的“官治”，實行官民的良性互動。發(fā)展社區(qū)居民自治，在縣政改革中具有舉足輕重的作用。
我國的農(nóng)村社區(qū)的村民自治已經(jīng)實行了三十多年，取得了很多成效，但也存在村委會換屆選舉無序競爭、選民對選舉態(tài)度冷漠和民主管理流于形式等問題。有些人以此為依據(jù)，貶低選舉、民主和自治等制度的適用價值。實際上，他們忽略了兩點：一是盡管“村官海選”過程中出現(xiàn)拉票賄選、宗族侵染、村霸當(dāng)政等問題，但除了拉票賄選之外，其他問題在任命制條件下同樣存在，甚至可能更嚴(yán)重；如果實行任命制，熱衷拉票賄選的官迷，肯定要向上級行賄買官。從一定意義上說，“拜民”總比“拜官”好一些。二是選舉亂象的根源主要是缺乏民主法治的大環(huán)境。村民們認(rèn)為，選舉只是走形式，誰當(dāng)選都一樣，所以對選舉活動缺乏熱情。這恰恰說明，我們需要堅持并完善村民自治制度，并擴展到城鎮(zhèn)社區(qū)的居民自治。
坐實城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治，首先必須取消縣鄉(xiāng)黨委政府對社區(qū)自治組織的工作目標(biāo)考核，大幅度削減上級下達給社區(qū)的工作任務(wù)，改變社區(qū)自治組織的“準(zhǔn)政府”形象，擴展民眾自我服務(wù)、自主管理的空間。其次，應(yīng)大力扶持各種民間團體，促其發(fā)育成長，提高民眾自主管理的組織化程度。再次，應(yīng)推動社會管理中的“官退民進”，加速全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，把一部分社會事務(wù)交給社區(qū)自治組織和民間團體，以重塑新型的官民關(guān)系。
農(nóng)村稅費改革以后，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)處于懸浮狀態(tài)。應(yīng)根據(jù)各地的實際情況，逐步將其變成縣政府的派出機構(gòu)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自治組織。
(此文應(yīng)《改革內(nèi)參》之約而寫，刊于今年第35期。第一、二部分用《縣域治理現(xiàn)狀考察》為題刊出，兩個小題分別改為“縣域治理隱憂”和“地方治理‘不斷加強’的趨勢明顯”，篇幅略有壓縮；第三部分單列一篇，題目未變 。這里發(fā)出的是原稿)
來源: 共識網(wǎng)-作者賜稿 | 責(zé)任編輯：向異