當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 三農(nóng)動(dòng)態(tài) >> 傳媒消息 >> 對(duì)河南而言，既要發(fā)展，又要守住耕地紅線、完成國(guó)家的糧食產(chǎn)量指標(biāo)，土地就顯得尤為珍貴。為了獲得土地，河南在全國(guó)率先試點(diǎn)了耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)拍賣活動(dòng)。所謂占補(bǔ)平衡，是指建設(shè)單位占用多少耕地，在占地之前就必須開(kāi)發(fā)整理出相應(yīng)面積耕地，以保證耕地面積不減少。而在河南，如果某地區(qū)后備耕地不足，則可以購(gòu)買其他地區(qū)補(bǔ)充耕地指標(biāo)，以滿足耕地占補(bǔ)平衡的要求。
除了拍賣指標(biāo)，河南還開(kāi)展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點(diǎn)。新鄉(xiāng)、信陽(yáng)、洛陽(yáng)等地已經(jīng)相繼開(kāi)著了這一試點(diǎn)。對(duì)于具體操作辦法，三地均不愿透露。但河南科學(xué)院副院長(zhǎng)張占倉(cāng)認(rèn)為，“人地掛鉤”只是個(gè)理想的提法，比如今年鄭州市人口增加10%，允許土地指標(biāo)增加10%。問(wèn)題是，從哪個(gè)地方減少呢？以目前的人口管理模式，很難核實(shí)。
（資料圖）隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，土地短缺問(wèn)題越發(fā)嚴(yán)重
以下為原文：
隨著十八屆三中全會(huì)的臨近，農(nóng)村土地改革所引發(fā)的想象空間正成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。作為新一輪土地改革最基礎(chǔ)的工作——農(nóng)村集體土地確權(quán)已進(jìn)入尾聲，有望在今年11月結(jié)束。素領(lǐng)改革風(fēng)氣之先的廣東、海南、溫州也已開(kāi)始在土地領(lǐng)域醞釀新的突破。
相較這些區(qū)域的試點(diǎn)而言，有著典型農(nóng)業(yè)特征的河南如何在土地問(wèn)題上破題，顯然更具有操作層面的現(xiàn)實(shí)意義。與分包到戶的主要受制于觀念的制約不同，新一輪土地改革面對(duì)更大阻力是利益的調(diào)整。——編者
對(duì)于河南這樣的中西部后發(fā)省份來(lái)說(shuō)，土地困局本來(lái)就是個(gè)大難題，而農(nóng)業(yè)大省、國(guó)家糧食基地的現(xiàn)實(shí)和定位，又讓河南在土地領(lǐng)域的探索格外謹(jǐn)慎。
在發(fā)展需求的推動(dòng)下，河南各地都在多方尋求突破。
鄭州為了航空港區(qū)建設(shè)，和周口等五個(gè)兄弟地市以每畝2萬(wàn)元的價(jià)格簽訂上萬(wàn)公頃基本農(nóng)田代持協(xié)議；河南的另一新興新區(qū)——新鄉(xiāng)市平原新區(qū)則以每畝4萬(wàn)元左右的價(jià)格競(jìng)買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。
作為土地交易中的賣方，河南衛(wèi)輝市通過(guò)拍賣各種土地指標(biāo)創(chuàng)收2.28億元。不過(guò)，為其貢獻(xiàn)了84.75畝建設(shè)用地指標(biāo)的城郊鄉(xiāng)焦莊社區(qū)村民正在四處上訪，討要補(bǔ)貼。
國(guó)務(wù)院批復(fù)的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，賦予了河南在土地領(lǐng)域的“先行先試”的權(quán)利。在新一輪土地改革預(yù)熱，廣東、海南、溫州不斷有新嘗試的時(shí)期，有著典型農(nóng)業(yè)特征的河南在土地問(wèn)題上將如何破局？
指標(biāo)的困惑
作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，河南近幾年一直在不斷為自身尋求新的定位：經(jīng)濟(jì)大省、新興工業(yè)大省和有影響的文化大省，尤其是隨著工業(yè)的崛起和城鎮(zhèn)化的加速，農(nóng)業(yè)大省的標(biāo)簽逐漸被淡化。
但搞好農(nóng)業(yè)依然是一項(xiàng)政治任務(wù)。從數(shù)據(jù)來(lái)看，河南小麥產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量的1/4，糧食總產(chǎn)量占全國(guó)的1/10。根據(jù)“十二五”規(guī)劃，到2020年，中國(guó)糧食產(chǎn)量要實(shí)現(xiàn)新增1000億斤目標(biāo)，其中河南就需要承擔(dān)約200億斤的任務(wù)。
與此同時(shí)，河南的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在不斷加速，富士康等一批大型工業(yè)項(xiàng)目相繼在河南落地，以鄭東新區(qū)為代表的城市新區(qū)不斷膨脹，土地資源日益稀缺。
此次鄭州為了航空港綜合試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，不得不通過(guò)跨區(qū)合作，將保持基本農(nóng)田的任務(wù)通過(guò)協(xié)議的形式甩給了周口、南陽(yáng)、信陽(yáng)、商丘、駐馬店五個(gè)兄弟地市�；巨r(nóng)田異地代保后，鄭州的基本農(nóng)田保護(hù)壓力減輕，為城市建設(shè)留出了更多騰挪空間。
新鄉(xiāng)平原新區(qū)則需要不斷通過(guò)競(jìng)購(gòu)“耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)”來(lái)滿足其發(fā)展需求。作為新鄉(xiāng)對(duì)接鄭州都市區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)，平原新區(qū)是繼鄭州、洛陽(yáng)、開(kāi)封之后，河南省獲準(zhǔn)批建的第四個(gè)新區(qū)，規(guī)劃面積188平方公里，起步區(qū)規(guī)劃面積30平方公里，目前正處于大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。
同平原地區(qū)的大多數(shù)新區(qū)一樣，由于其占用的區(qū)域絕大多數(shù)為耕地甚至是農(nóng)田，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的空間有限，因此在實(shí)施大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)，耕地占補(bǔ)平衡的壓力尤大。
從新鄉(xiāng)市國(guó)土資源局自2012年開(kāi)始推行的“耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)”拍賣情況來(lái)看，新鄉(xiāng)市平原新區(qū)是最大的買家。根據(jù)公布的三次拍賣成交結(jié)果顯示，自去年6月份以來(lái)三次拍賣中，新鄉(xiāng)市國(guó)土資源局共拍賣的“耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)”8100畝，其中新鄉(xiāng)市平原新區(qū)購(gòu)買了2100畝，占總成交量的1/4。
不僅是平原新區(qū)，作為河南省會(huì)的鄭州，其“耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)”同樣緊張。據(jù)鄭州大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)河南省委常委沈開(kāi)舉調(diào)研，自2011年開(kāi)始鄭州市已沒(méi)有耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)儲(chǔ)備，當(dāng)年需耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)約11萬(wàn)畝，全市全年缺口在8萬(wàn)畝左右。
在建設(shè)用地指標(biāo)方面，甚至已經(jīng)開(kāi)始寅吃卯糧。據(jù)沈開(kāi)舉調(diào)研，2010年和2011年鄭州市的建設(shè)用地指標(biāo)均是7500畝，2010年鄭州市實(shí)際用地是1.8萬(wàn)畝。也就是說(shuō)，即使2011年不再使用1畝土地，還欠下1萬(wàn)多畝的建設(shè)用地指標(biāo)。
事實(shí)上，用地指標(biāo)不足一直是河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大瓶頸。以2011年為例，河南當(dāng)年的用地指標(biāo)大約需要60萬(wàn)畝，但實(shí)際獲批的只有20萬(wàn)-25萬(wàn)畝左右，用地缺口接近2/3。在指標(biāo)分配上，則采取“有限指標(biāo)保重點(diǎn)，一般項(xiàng)目靠挖潛”，因此越往基層，用地指標(biāo)越緊缺。據(jù)河南當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，新鄉(xiāng)一些縣的土地利用指標(biāo)已透支到2020年。
跨區(qū)流轉(zhuǎn)嘗試
為了緩解用地難題，獲得稀缺的土地指標(biāo)，各地是各顯神通。除了此次基本農(nóng)田代持之外，鄭州之前就曾和商丘、周口等地進(jìn)行過(guò)用地指標(biāo)買賣。由于這種交易多由雙方國(guó)土部門直接協(xié)商，缺乏透明度，交易價(jià)格不能反映指標(biāo)的真正價(jià)值。再加上和當(dāng)前的土地管理辦法相沖突，交易難以成規(guī)模。
除了政府間的私下交易外，為了一些重大項(xiàng)目的落地，各地的土地指標(biāo)也會(huì)由上級(jí)行政部門干預(yù)進(jìn)行調(diào)配。據(jù)媒體報(bào)道，因平墳運(yùn)動(dòng)而備受關(guān)注的周口從6年前，其用地指標(biāo)就已經(jīng)開(kāi)始需要下面的區(qū)縣支持。不過(guò)，隨著土地資源枯竭，行政指令也并不好使，即便是上級(jí)部門攤派指標(biāo)，也需要給縣區(qū)一些補(bǔ)償。一般是貢獻(xiàn)一畝地的指標(biāo)，獎(jiǎng)勵(lì)縣里2萬(wàn)元的費(fèi)用。
隨后，在國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，土地管理制度改革上的創(chuàng)新試點(diǎn)也被認(rèn)為是河南獲得的頗具含金量的政策之一�！兑庖�(jiàn)》允許河南在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)上，探索開(kāi)展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點(diǎn)，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來(lái)人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤。
2012年6月，國(guó)土資源部與河南省政府簽署《共同推進(jìn)土地管理制度改革促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)合作協(xié)議》，協(xié)議提出，河南省將在國(guó)土部的指導(dǎo)和支持下，探索開(kāi)展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點(diǎn)。
隨后，新鄉(xiāng)、信陽(yáng)、洛陽(yáng)等地相繼開(kāi)展“人地掛鉤”試點(diǎn)。對(duì)于具體操作辦法，三地均不愿透露。試點(diǎn)較為成熟的新鄉(xiāng)正在委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)試點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行課題研究，有望在今年底公布成果。
河南科學(xué)院副院長(zhǎng)張占倉(cāng)認(rèn)為，“人地掛鉤”只是個(gè)理想的提法，比如今年鄭州市人口增加10%，允許土地指標(biāo)增加10%。問(wèn)題是，從哪個(gè)地方減少呢？以目前的人口管理模式，很難核實(shí)。
從目前的操作來(lái)看，新鄉(xiāng)的試點(diǎn)已開(kāi)始探索建設(shè)用地指標(biāo)在市域范圍跨區(qū)縣流動(dòng)。2012年8月，衛(wèi)輝市城郊鄉(xiāng)焦莊社區(qū)建成后，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo) 84.75畝，衛(wèi)輝市國(guó)土資源局通過(guò)新鄉(xiāng)市土地礦業(yè)權(quán)交易中心將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)公開(kāi)拍賣，收入1245萬(wàn)元，開(kāi)創(chuàng)了建設(shè)用地指標(biāo)拍賣“河南省第一拍”。
一方面是土地指標(biāo)的嚴(yán)重稀缺，另一方面是農(nóng)村大量土地資源尚未盤活。據(jù)河南省社科院副院長(zhǎng)張占倉(cāng)介紹，目前河南農(nóng)村居民建設(shè)用地占地2000多萬(wàn)畝，戶均占地一畝多，很多十年前甚至二十年前離開(kāi)農(nóng)村到城市生活的人現(xiàn)在還保留有宅基地，造成大量土地資源浪費(fèi)。
河南省委農(nóng)村工作辦公室的一份報(bào)告則顯示，通過(guò)“拆村并居”搞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，可以盤活約900萬(wàn)畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地。
對(duì)于去年傳出的河南正嘗試打造“省域土地交易中心”的設(shè)想，至今未有結(jié)果。
利益共享待解
當(dāng)新鄉(xiāng)平原新區(qū)為滿足耕地占補(bǔ)平衡需求在拍賣市場(chǎng)大肆購(gòu)買指標(biāo)時(shí)，同處新鄉(xiāng)的衛(wèi)輝市則正在計(jì)算著拍賣指標(biāo)的投資收益比。據(jù)衛(wèi)輝市國(guó)土局網(wǎng)站披露的信息顯示：自2012年6月以來(lái)，衛(wèi)輝市已累計(jì)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)充耕地指標(biāo)7510畝，收益3.1億元。除去政府前期財(cái)政投資的5505萬(wàn)元，凈收益2.5495億元，凈收益是先期投入的4.6倍。
一方通過(guò)購(gòu)買指標(biāo)滿足發(fā)展需求，一方通過(guò)拍賣指標(biāo)搞創(chuàng)收。從新鄉(xiāng)國(guó)土局舉行的多次“耕地占補(bǔ)平衡”指標(biāo)拍賣情況來(lái)看，指標(biāo)的購(gòu)買方多為新鄉(xiāng)平原新區(qū)、新鄉(xiāng)高新區(qū)、新鄉(xiāng)市牧野區(qū)等工業(yè)較為集中的區(qū)域，指標(biāo)出讓方多為衛(wèi)輝市、延津縣、封丘縣等下屬工業(yè)不太發(fā)達(dá)的遠(yuǎn)郊縣。衛(wèi)輝市的國(guó)土局網(wǎng)站上一份關(guān)于 “賣地”經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中寫道：通過(guò)大力實(shí)施土地整治新增加的耕地面積，有效緩解了發(fā)展用地供求矛盾，除確保本市耕地占補(bǔ)平衡外，還可以拿出一部分指標(biāo)進(jìn)行公開(kāi)交易創(chuàng)收，破解土地、資金兩大“瓶頸”促發(fā)展。
相對(duì)于“耕地占補(bǔ)平衡”的交易，新型農(nóng)村社區(qū)結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)拍賣價(jià)格更高。以衛(wèi)輝市焦莊社區(qū)為例，其每畝指標(biāo)的拍賣價(jià)格達(dá)15萬(wàn)元。若以此價(jià)格計(jì)算，盤活河南農(nóng)村約900萬(wàn)畝集體建設(shè)用地，獲得的拍賣收入將達(dá)1.35萬(wàn)億元。
如何建立穩(wěn)定的利益分享機(jī)制，讓參與土地指標(biāo)相關(guān)的各方均能受益土地增值，是這一模式能否持續(xù)的關(guān)鍵。作為最早試點(diǎn)的新鄉(xiāng)，曾提出“不從農(nóng)村挖土地，不在農(nóng)民身上打主意”，新鄉(xiāng)市市長(zhǎng)王戰(zhàn)營(yíng)在接受媒體采訪時(shí)還曾保證說(shuō)，新鄉(xiāng)市開(kāi)展“人地掛鉤”試點(diǎn)的拍賣收益要全部返還農(nóng)村，用于農(nóng)民建房、拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，做到“政府零收益，群眾得實(shí)惠”。
但據(jù)焦莊社區(qū)一居民反映，從拆房到建房，他們沒(méi)有見(jiàn)到一分錢補(bǔ)償，為了“拆村并居”節(jié)約耕地資源，他花費(fèi)10萬(wàn)元?jiǎng)偨ê貌坏絻赡甑姆孔颖粡?qiáng)迫拆除，不得不再花十多萬(wàn)在規(guī)劃的新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)再蓋一次房子。三年內(nèi)兩次蓋新房，讓他負(fù)債累累。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者致電衛(wèi)輝市國(guó)土局、焦莊社區(qū)所在的城郊鄉(xiāng)政府，對(duì)是否將拍賣指標(biāo)所得收入返回社區(qū)，對(duì)方均表示不清楚。
河南省政協(xié)在前不久關(guān)于河南城鎮(zhèn)化的一次調(diào)研中了解到，河南尚未建立省級(jí)土地指標(biāo)交易平臺(tái)，土地結(jié)余指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)問(wèn)題突出，一些地方騰出的土地價(jià)格偏低，對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，方式單一。
張占倉(cāng)認(rèn)為，現(xiàn)在的交易機(jī)制下，農(nóng)民很難參與收益分成。公平合理的交易要讓土地的所有者參與進(jìn)來(lái)，平等議價(jià)，改革的根本方向是要啟動(dòng)修改《土地法》，讓農(nóng)村土地市場(chǎng)開(kāi)放。
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