盤活土地資源，顯化土地價(jià)值，還權(quán)賦能，同地同權(quán)同價(jià)等等提法，誤會(huì)了當(dāng)前中國(guó)土地制度的基本邏輯，實(shí)踐中若硬要按此蠻干，必然會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果。
一、
當(dāng)前學(xué)界和政策部門關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的討論很多，一些地方已經(jīng)開始進(jìn)行實(shí)踐的嘗試。筆者以為，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)，將對(duì)中國(guó)現(xiàn)行土地制度造成重大沖擊，我們需要認(rèn)真研究所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的內(nèi)在機(jī)制及其后果，在作深入研究和比較長(zhǎng)期的地方實(shí)驗(yàn)之前，千萬(wàn)不要貿(mào)然將此列為國(guó)家層面的制度安排。
最早關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的政策文件，可以追溯到《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院[2004]28號(hào)），《規(guī)定》指出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（中發(fā)[2008]16號(hào)）提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”。
仔細(xì)閱讀十七屆三中全會(huì)決議的以上條款就可以發(fā)現(xiàn)，十七屆三中全會(huì)決議中“與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”的集體建設(shè)用地，有幾個(gè)十分關(guān)鍵的限定：a、依法取得，b、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，c、必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，d、在符合規(guī)劃的前提下。這里尤其要注意是b項(xiàng)限定，即農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)權(quán)建設(shè)用地。
在國(guó)家層面制度出臺(tái)前，地方政府陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件，比如廣東、浙江、成都、長(zhǎng)沙、無(wú)錫、寧波、洛陽(yáng)等地均出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》�？傮w來(lái)講，地方政府具有很強(qiáng)的流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的沖動(dòng)，原因是希望通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)來(lái)獲得更多建設(shè)用地，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如成都市從2008年開始，相繼出臺(tái)《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（成國(guó)土資發(fā)[2008]124號(hào)）等10多個(gè)配套文件，對(duì)集體建設(shè)用地的依法取得、登記頒證、流轉(zhuǎn)用途和程序、市場(chǎng)交易、基準(zhǔn)地價(jià)、抵押融資、收益分配等事項(xiàng)做出了明確規(guī)定。一是強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的集體建設(shè)用地必須依法取得�？梢允且婪ù_權(quán)的存量集體建設(shè)用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用的集體建設(shè)用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)通過(guò)土地綜合整治集中使用的建設(shè)用地。二是合法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)（出資）入股、聯(lián)營(yíng)、抵押等方式流轉(zhuǎn)。三是流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地可用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等等（不得用于房地產(chǎn)開發(fā)），當(dāng)有兩個(gè)以上意向用地者時(shí)，必須進(jìn)入土地有形市場(chǎng)公開交易。四是由區(qū)（市）縣人民政府制定并公布集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)。五是縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收益中提取公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)配套費(fèi)及耕地保護(hù)金，剩余絕大部分收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
國(guó)土資源部2012年4月對(duì)成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)土地制度改革實(shí)驗(yàn)的評(píng)估認(rèn)為：成都市“在符合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的前提下，允許依法取得的集體建設(shè)用地通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)、抵押等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地享有平等權(quán)益”。
比較成都做法與十七屆三中全會(huì)決議的相關(guān)規(guī)定，兩者之間有著巨大差異，主要有兩點(diǎn)，第一，十七屆三中全會(huì)規(guī)定，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下，與國(guó)有土地享有平等權(quán)益，即是說(shuō)，僅僅是依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不得流轉(zhuǎn)，也不可能享受與國(guó)有土地平等權(quán)益。成都市的規(guī)定則完全不同，按成都市的規(guī)定，所有農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以流轉(zhuǎn)并可以變成經(jīng)營(yíng)性用地，這樣，十七屆三中全會(huì)所指極少量的可能不足千萬(wàn)畝的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，按成都方案就變成當(dāng)前中國(guó)2億多畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地（主要是農(nóng)民宅基地），這個(gè)差異太大，對(duì)中國(guó)基本的土地制度構(gòu)成巨大的沖擊。第二，從十七屆三中全會(huì)決議看，中央明顯是對(duì)過(guò)去已經(jīng)形成的“依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的既成事實(shí)的被動(dòng)認(rèn)定和限定，而不是在政策和法律上鼓勵(lì)更多農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，成都方案則是試圖利用政策口子來(lái)普遍地讓農(nóng)村集體建設(shè)用地享有與國(guó)有土地平等權(quán)益，同地同權(quán)同價(jià)。
二、
成都為什么如此強(qiáng)烈地要求農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)，如此強(qiáng)烈地要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)？因?yàn)槌啥嫉耐菊J(rèn)為，要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改變農(nóng)民居住生活環(huán)境，沒(méi)有別的辦法，唯有一條，就是所謂“深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，顯化農(nóng)村土地價(jià)值，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從根本上解決‘三農(nóng)’問(wèn)題”。
據(jù)《南風(fēng)窗》報(bào)道：“成都市從2008年開始的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，準(zhǔn)確地觸及到了土地這個(gè)本質(zhì)話題。‘農(nóng)村發(fā)展錢從哪來(lái)？’這是成都自2003年開始城鄉(xiāng)一體化改革者就一直思考的課題。成都的改革者認(rèn)為，農(nóng)民實(shí)際上是端著‘金飯碗’過(guò)著貧困和相對(duì)貧困的日子”[1]。
中國(guó)人民大學(xué)嚴(yán)金明教授也認(rèn)為，“要讓農(nóng)村‘活’起來(lái)，必須先讓土地‘活’起來(lái)。因?yàn)椋恋厥寝r(nóng)民乃至農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素。因此，有必要改革當(dāng)前的土地管理制度，使土地要素也能夠在一定范圍內(nèi)‘流動(dòng)’起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源整合”。“城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)體制限制了城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌開發(fā)和高效利用，有待通過(guò)改革和創(chuàng)新土地管理制度予以解決”。“當(dāng)前有效解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的出路之一，就是通過(guò)改革創(chuàng)新土地管理制度，充分盤活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)，利用好土地增值收益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收”。[2]嚴(yán)金明教授的觀點(diǎn)是當(dāng)前學(xué)界所持主流觀點(diǎn)，很少有不同聲音。這種觀點(diǎn)是完全錯(cuò)誤的。
成都市常務(wù)副市長(zhǎng)孫平在答《南風(fēng)窗》記者問(wèn)時(shí)說(shuō)：“農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，需要支付社會(huì)成本（公共設(shè)施和社會(huì)保障等）和眾多成本（住房、教育、醫(yī)療等）。巨大的城鎮(zhèn)化成本阻礙了城市化進(jìn)程，政府承受不了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起。但農(nóng)村和農(nóng)民占有大量豐富的資源，如果能讓這些資源進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)，在為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供發(fā)展空間的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的顯化，就可以解決城市化成本問(wèn)題。”“因此，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快新型城市化步伐、大幅度增加農(nóng)民收入，都應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)土地、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素價(jià)值的最大化”。“從2008年初開始，成都市全面推行了以‘還權(quán)賦能’為核心，建立‘歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢’的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)農(nóng)村土地和房屋實(shí)施確權(quán)、登記和頒證，全市90%以上農(nóng)戶參與了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，2010年6月將完成全部領(lǐng)證確權(quán)。經(jīng)過(guò)這些努力，農(nóng)民拿到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，宅基地使用權(quán)證，房屋所有權(quán)證和林權(quán)證，有了維護(hù)自身權(quán)益的手段，也有了獲取財(cái)產(chǎn)性收益的途徑”[3]（著重號(hào)為引著所加）。
還權(quán)賦能，“權(quán)”是農(nóng)民完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“能”則是農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體把握自身發(fā)展和命運(yùn)的能力。
從以上引述可以看到成都市以及學(xué)界普遍的關(guān)于縮小城鄉(xiāng)差距，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和提高農(nóng)民收入的藥方，都是所謂將農(nóng)村資源變資產(chǎn)再變財(cái)產(chǎn)，而農(nóng)村和農(nóng)民最大的資源就是土地，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制“顯化”農(nóng)民土地的價(jià)值，從而使農(nóng)民擺脫“端著‘金飯碗’過(guò)著貧困和相對(duì)貧困日子”。農(nóng)民的土地?zé)o非是耕地和宅基地，耕地只能用于農(nóng)作，農(nóng)作收益相對(duì)有限，因此，很少有人會(huì)認(rèn)為耕地一確權(quán)也可以顯化價(jià)值從而從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題，因此，資源變資產(chǎn)變財(cái)產(chǎn)的所有希望都寄托到了農(nóng)民宅基地上面了。孫平講農(nóng)村和農(nóng)民有豐富的資源，就是指農(nóng)民還有戶均半畝的宅基地。如果可以通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)（主要是建設(shè)用地市場(chǎng)）來(lái)顯化土地價(jià)值，從而讓農(nóng)民的宅基地（建設(shè)用地）可以獲得與城市建設(shè)用地同樣的市場(chǎng)價(jià)值，則以當(dāng)前城市建設(shè)用地動(dòng)輒幾百萬(wàn)元/畝，農(nóng)民雖然只有半畝宅基地，卻因?yàn)槌青l(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的建設(shè)用地的驚人價(jià)格而讓農(nóng)民足以一夜暴富，因此徹底解決三農(nóng)問(wèn)題，也就徹底解決了成都市在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所一再操心的“錢從哪里來(lái)”的問(wèn)題。
三、
成都的同志顯然是只知其一不知其他，其中要害是，他們不理解城市建設(shè)用地價(jià)值的來(lái)源。具體來(lái)說(shuō)，城市建設(shè)用地價(jià)值來(lái)源與兩個(gè)因素有關(guān)：一是當(dāng)前國(guó)家為保護(hù)耕地而采用偏緊的建設(shè)用地供給政策，且對(duì)土地用途包括城市建設(shè)用地的用途（工業(yè)、公益和經(jīng)營(yíng)）進(jìn)行管制，從而使城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有一定稀缺性，因此提高了城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值。二是因?yàn)橥恋氐牟豢梢苿?dòng)特性，使得不同區(qū)位的城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有完全不同的市值，比如北京三環(huán)內(nèi)，每畝經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市值都是在千萬(wàn)元以上，而六環(huán)以外的市值可能只有三環(huán)內(nèi)的二分之一甚至五分之一。成都市一圈層國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)市值在數(shù)百萬(wàn)元，而三圈層城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)只有幾十萬(wàn)元/畝。這個(gè)很容易理解，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展是在特定空間中擴(kuò)展的，特定區(qū)位的土地具有其他區(qū)位所不可比擬的方便和因此帶來(lái)的商機(jī)。
現(xiàn)在假定農(nóng)民的宅基地（建設(shè)性用地）都可以流轉(zhuǎn)且可以成功轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，且通過(guò)建立城市統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，使農(nóng)民建設(shè)用地可以進(jìn)入到城市建設(shè)用地市場(chǎng)上，其后果是，海量農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，而使當(dāng)前國(guó)家偏緊建設(shè)用地供給所產(chǎn)生的城市建設(shè)用地稀缺性消失，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地稀缺而抬高的建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值不再存有或極大地降低。這樣一來(lái)，決定建設(shè)用地價(jià)值的唯一關(guān)鍵因素是其位置。
土地最重要的特性之一是其不可移動(dòng)性，農(nóng)民的宅基地或農(nóng)村建設(shè)用地也是不可移動(dòng)的，不同區(qū)位農(nóng)村的建設(shè)用地因其區(qū)位是否具有優(yōu)勢(shì)，而具有極為不同的價(jià)值。正好處在城郊或旅游開發(fā)區(qū)的農(nóng)村，因其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，可以獲得與城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等的市價(jià)，從而足以讓這部分農(nóng)村的農(nóng)民一夜暴富，但絕大多數(shù)農(nóng)村不具有進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，其建設(shè)用地因此一文不值。
這樣一來(lái)，即使政策和法律允許農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)，可以用于經(jīng)營(yíng)，可以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，其結(jié)果也一定是市場(chǎng)機(jī)制一定要發(fā)揮作用。具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村建設(shè)用地，因其稀缺而可以獲得動(dòng)輒百萬(wàn)元/畝的市值，這個(gè)區(qū)位的農(nóng)民一夜暴富了，這個(gè)區(qū)位的三農(nóng)問(wèn)題徹底解決了。這樣具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村只占全國(guó)農(nóng)村的5~10%，而全國(guó)90%的農(nóng)村不具有這樣的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，因此其建設(shè)用地供給充分，沒(méi)有需求，建設(shè)用地一文不值[4]。
這樣看來(lái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的可能后果，不是所謂從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題，而是在農(nóng)民中形成一個(gè)土地既得利益集團(tuán)，這部分人數(shù)很少，他們的問(wèn)題是解決了，但全國(guó)90%農(nóng)民的問(wèn)題并未從這一制度安排中受益，三農(nóng)問(wèn)題當(dāng)然也不可能解決。有人說(shuō)，這至少解決了5~10%農(nóng)村的三農(nóng)問(wèn)題。這樣說(shuō)當(dāng)然也是可以的。但正如這個(gè)世界沒(méi)有無(wú)緣無(wú)故的愛一樣，也不會(huì)有無(wú)緣無(wú)故的財(cái)富，5~10%的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)農(nóng)民一夜暴富，他們的錢是從哪里來(lái)的？一旦考慮到了這個(gè)問(wèn)題，我們就可能發(fā)現(xiàn)，允許農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，從而形成了一個(gè)占農(nóng)民5~10%的土地利益集團(tuán)后，三農(nóng)問(wèn)題更加沒(méi)有解決可能了。這里就不討論土地利益集團(tuán)本身必然具有的寄生性和腐朽性。
為什么這樣說(shuō)？當(dāng)具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民可以憑借其特定區(qū)位來(lái)獲取巨額土地級(jí)差收益時(shí)，在之前基本上由國(guó)家通過(guò)地方政府壟斷獲取的土地利益（土地財(cái)政）就有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移到了特定區(qū)位農(nóng)民那里，這就是農(nóng)民一夜暴富的秘密，是所謂土地價(jià)值顯化的來(lái)源。在現(xiàn)行土地制度安排中，農(nóng)民的宅基地不能流轉(zhuǎn)也不能用于經(jīng)營(yíng)目的，真正可以與城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”的農(nóng)村集體建設(shè)用地僅是特定歷史條件下形成的“依法獲得的經(jīng)營(yíng)性的建設(shè)用地”，這些特定歷史條件下形成的數(shù)量很少的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不僅數(shù)量少而且是特例的�，F(xiàn)在成都市允許農(nóng)村所有建設(shè)用地進(jìn)入到經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，這樣一來(lái)，在成都市大量的特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地就可以進(jìn)入到與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”，以作為土地供給方來(lái)獲取土地級(jí)差收益了。
因此，現(xiàn)行土地制度安排可以排除極少數(shù)依法獲得的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的擾動(dòng)。則國(guó)家通過(guò)地方政府征收農(nóng)村集體土地為國(guó)有土地，又將部分國(guó)有土地用作經(jīng)營(yíng)性用途，在土地二級(jí)市場(chǎng)上招拍掛（土地使用權(quán)）。國(guó)家征收農(nóng)民土地是按農(nóng)業(yè)用途支付費(fèi)用，而在壟斷國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)放開國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的情況下，因?yàn)槠o的建設(shè)用地供給和特定區(qū)位，地方政府可以在征收土地成本和拍賣土地收入之間形成巨大差價(jià)，這個(gè)差價(jià)就是地方政府的賣地收入，即“土地財(cái)政”。地方政府正是有了土地財(cái)政，才可能廣泛開展大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才可能降低對(duì)中央財(cái)政的依賴，以及成都市政府才有能力為農(nóng)民提供耕�；�，提供每村20~30萬(wàn)元的公共服務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，及開展其他各項(xiàng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的事業(yè)。
現(xiàn)在按成都市的設(shè)想，讓農(nóng)民建設(shè)用地自由入市，則特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地就要來(lái)分享之前由國(guó)家通過(guò)地方政府所獨(dú)享的土地增值收益。其結(jié)果只能是農(nóng)民所得正是地方政府所失，農(nóng)民所得越多，政府所失越多。沒(méi)有平白無(wú)故的財(cái)富涌流出來(lái)。
這樣一來(lái)，后果就比較麻煩，即成都方案導(dǎo)致具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民富裕，由此造成地方土地財(cái)政減少。地方土地財(cái)政減少，地方政府就不僅更加無(wú)力進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更加依賴中央財(cái)政，也更加無(wú)力對(duì)真正需要公共財(cái)政（含土地財(cái)政）陽(yáng)光普照的90%農(nóng)民提供與城市均等化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，無(wú)力進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。5~10%的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民越是可以獲得巨大財(cái)富，地方政府就越是要減少土地財(cái)政收入，從而就越是沒(méi)有能力為真正廣大的占農(nóng)民90%的農(nóng)村提供城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的服務(wù)。
也就是說(shuō)，試圖通過(guò)建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)來(lái)解決三農(nóng)問(wèn)題的想法太過(guò)輕率荒唐了。成都市因?yàn)檎貌怀鲥X來(lái)在短期徹底解決三農(nóng)問(wèn)題，而期待通過(guò)土地制度全面改革來(lái)讓農(nóng)村煥發(fā)活力，涌流財(cái)富，從而迅即解決三農(nóng)問(wèn)題，這種愿望是好的，只是提問(wèn)題的方式可能錯(cuò)了：三農(nóng)問(wèn)題是涉及九億農(nóng)民的大問(wèn)題，絕非一朝一夕可以解決。以為一確權(quán)，一還權(quán)，一市場(chǎng)化，一私有化，就可以解決任何問(wèn)題的想法，就不只是太過(guò)簡(jiǎn)陋，而且太過(guò)輕率了。
更讓人震驚的是，當(dāng)前學(xué)界和政策部門一直彌漫著這種輕率的情緒，而幾乎沒(méi)有有力的批評(píng)性力量來(lái)制衡和提醒。學(xué)界、政策部門和媒體對(duì)成都做法的普遍叫好，實(shí)在是不正常的事情。
四、
在成都調(diào)查和看關(guān)于成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資料，出現(xiàn)頻率最高的幾個(gè)詞是：盤活土地資源，顯化土地價(jià)值，建立市場(chǎng)機(jī)制，還權(quán)賦能，同地同權(quán)同價(jià)。所有這些其實(shí)都只有一個(gè)指向，即幾乎所有人都似乎認(rèn)為，如果能讓農(nóng)民的宅基地?fù)Q出錢來(lái)，成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就好辦了。成都市常務(wù)副市長(zhǎng)孫平說(shuō)，“按照成都市統(tǒng)計(jì)局的估算，一名農(nóng)民要變成居民，成本約20萬(wàn)元，目前成都市仍然有600萬(wàn)農(nóng)民，可見城市化代價(jià)不菲，成本不低”。按300萬(wàn)農(nóng)民變城市居民來(lái)計(jì)算，需要有6000億元成本來(lái)助推農(nóng)民變居民。而若成都市農(nóng)民可以節(jié)余出100萬(wàn)畝宅基地，每畝30萬(wàn)元折價(jià)計(jì)算，僅僅是將宅基地變成資產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)，就可以獲得3000億資金，足以籌措到成都全市完成農(nóng)民市民化任務(wù)一半的資金。
但正如前面分析，成都市的這種計(jì)算方法是靜態(tài)計(jì)算，完全不具有現(xiàn)實(shí)可能性，這其中的一個(gè)關(guān)鍵是對(duì)土地本身的認(rèn)識(shí)有誤。
成都同志常講要盤活土地資源，意思是農(nóng)村宅基地是資源，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最重要的生產(chǎn)要素，這個(gè)生產(chǎn)要素現(xiàn)在因?yàn)轶w制機(jī)制的原因而無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)，沒(méi)有能夠進(jìn)入到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，因此使得市場(chǎng)本身無(wú)法將不同生產(chǎn)要素有效組合起來(lái)生產(chǎn)更多財(cái)富，由此造成了經(jīng)濟(jì)效率的損失和社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。
現(xiàn)在我們姑且認(rèn)為，農(nóng)民宅基地作為建設(shè)用地不存在位置的限定，而可以自由移動(dòng)到城市參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)過(guò)程，我們也要問(wèn)一個(gè)問(wèn)題，即，影響當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展，決定當(dāng)前財(cái)富創(chuàng)造速度的，是用于城市建設(shè)的土地資源不足嗎？絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（不說(shuō)所有的話）都是在土地上展開的，但并非有了土地就可以展開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)財(cái)富。經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)是由勞動(dòng)、資本和土地三個(gè)主要生產(chǎn)要素組合起來(lái)才得以進(jìn)行的，而決定經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能夠持續(xù)的基本前提是生產(chǎn)產(chǎn)品可以在市場(chǎng)上銷售出去。中國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，也處在高速城市化發(fā)展進(jìn)程中，生產(chǎn)必須快速發(fā)展，同時(shí)生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品又能銷售出去。生產(chǎn)要素的組合和市場(chǎng)供求關(guān)系的調(diào)節(jié)，國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)格局是決定一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度及方式的重要基礎(chǔ)。
如果中國(guó)繼續(xù)有高速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，有豐富的勞動(dòng)力，有足夠資本，有國(guó)內(nèi)外的需求市場(chǎng)，也有國(guó)內(nèi)外的原材料供給能力，而只是缺少用于建廠房的建設(shè)用地，則中國(guó)目前的問(wèn)題就好辦了。因?yàn)榍∏∈窃谕恋毓┙o上，中國(guó)土地制度有無(wú)比優(yōu)越性，即中央完全可以增加建設(shè)用地指標(biāo)以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中國(guó)獨(dú)特的土地制度使中國(guó)有巨大的低成本供給經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需建設(shè)用地的能力。
同時(shí)，中國(guó)又是一個(gè)人多地少的國(guó)家，為保護(hù)糧食安全，中國(guó)采取最嚴(yán)格保護(hù)耕地的國(guó)策，因此，雖然中國(guó)可以為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供建設(shè)用地，國(guó)家卻不允許浪費(fèi)土地，也因此要求城市建設(shè)和發(fā)展要集約節(jié)約利用土地。正是因?yàn)檫@樣，國(guó)家每年依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要決定各級(jí)地方政府年度用地計(jì)劃，并保持偏緊的建設(shè)用地供給。中國(guó)目前不是絕對(duì)已無(wú)地可用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，而是為了保護(hù)耕地而有意識(shí)采用偏緊的建設(shè)用地供給，使各級(jí)地方政府在招商引資、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展中做到集約節(jié)約用地。
換句話說(shuō)，當(dāng)前城市建設(shè)用地相對(duì)稀缺，是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保護(hù)耕地和調(diào)節(jié)地區(qū)差異等方面進(jìn)行綜合考慮后的宏觀決策，并非中國(guó)已經(jīng)到因建設(shè)用地資源不足以致于阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而必須讓農(nóng)民將自己的宅基地騰出來(lái)以供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所用的地步。城市建設(shè)用地的偏緊供給和相對(duì)稀缺，是國(guó)家根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所作的有意的政策安排，是中央的戰(zhàn)略決策，是有意為之，是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控之一種，而非硬的土地資源約束。
現(xiàn)在事情變得古怪起來(lái)了。因?yàn)橹醒牒暧^調(diào)控，以在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市發(fā)展、保護(hù)耕地、集約節(jié)約用地之間達(dá)到平衡所采取的偏緊的建設(shè)用地供給，并因此造成建設(shè)用地相對(duì)稀缺和建設(shè)用地相對(duì)高估的市價(jià)，使地方政府普遍感到建設(shè)用地不足，地方政府因此有突破中央調(diào)控的強(qiáng)烈沖動(dòng)。突破辦法之一是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加聯(lián)系起來(lái)。但這一聯(lián)系所造成的問(wèn)題不僅僅是地方政府突破了中央的土地調(diào)控政策，而且農(nóng)村建設(shè)用地的減少往往是通過(guò)強(qiáng)迫農(nóng)民上樓節(jié)余出宅基地從而獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。城市增加建設(shè)用地指標(biāo)，卻非得去拆農(nóng)民房子讓農(nóng)民生活生產(chǎn)更加不便，再由此將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地從而來(lái)突破中央對(duì)地方政府用地指標(biāo)的限制，這樣，問(wèn)題就變得滑稽起來(lái)，即好象現(xiàn)在中國(guó)已經(jīng)到了非得逼迫農(nóng)民騰出自己宅基地以復(fù)墾為耕地否則中國(guó)糧食就不安全的地步了。但其實(shí)中國(guó)現(xiàn)在耕地完全沒(méi)有緊張到非得農(nóng)民拆掉舊房子騰出宅基地以上樓節(jié)約土地種糧來(lái)養(yǎng)活中國(guó)的地步。要知道，拆農(nóng)民房子不只是浪費(fèi)資源，而且讓農(nóng)民上樓（以減少占地）往往造成農(nóng)民生產(chǎn)生活的極大不便。倘若真的糧食不足，隨著農(nóng)民進(jìn)城，他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地不用政府去折騰，他們也會(huì)自動(dòng)復(fù)墾為耕地種糧，以生產(chǎn)越來(lái)越稀缺昂貴的糧食的。
由此我們可以清楚地看到，增減掛鉤并沒(méi)有將農(nóng)民拆房騰出的宅基地用到城市建設(shè)中去，而只是復(fù)墾為了耕地�；蛘哒f(shuō)，農(nóng)民騰出來(lái)的宅基地并沒(méi)有作為生產(chǎn)要素進(jìn)入到與資本、勞動(dòng)結(jié)合起來(lái)的生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)民節(jié)余出來(lái)的宅基地僅僅是作為指標(biāo)，而讓地方政府獲得了相應(yīng)數(shù)量的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這個(gè)建設(shè)用地指標(biāo)還得落地，還得在城郊農(nóng)村征地，只有這個(gè)在城郊征收的土地才真正作為生產(chǎn)要素進(jìn)入到工商業(yè)環(huán)節(jié)從而創(chuàng)造出價(jià)值。不用農(nóng)民騰出的宅基地，而由中央政策增加建設(shè)用地計(jì)劃，地方政府就可以在城郊征地，現(xiàn)在一個(gè)增減掛鉤政策的出臺(tái)將事情搞得無(wú)比復(fù)雜，學(xué)界和政策部門都被套進(jìn)去搞糊涂了。調(diào)研期間，據(jù)說(shuō)中央今年一次給成都增加了12萬(wàn)畝用地計(jì)劃，按盤活土地資源的說(shuō)法，就是中央一下子為成都提供了12萬(wàn)×30萬(wàn)/畝共計(jì)360億元的資源？有這樣的好事，那中央就專門下指標(biāo)來(lái)創(chuàng)造財(cái)富？
換句話說(shuō)，在增減掛鉤中，農(nóng)民節(jié)余建設(shè)用地被復(fù)墾為耕地，從而形成城市建設(shè)用地指標(biāo)，這里只有指標(biāo)而沒(méi)有買賣復(fù)墾的土地（節(jié)余宅基地被復(fù)墾為了耕地，而耕地是很廉價(jià)的），這時(shí)候說(shuō)盤活農(nóng)村土地資源，難道是指將指標(biāo)作為資源來(lái)盤活以顯化土地價(jià)值，難道就是空手套白狼地通過(guò)指標(biāo)來(lái)?yè)Q取真金白銀？這些真金白銀誰(shuí)來(lái)出呢？
成都市現(xiàn)在還不只是想在增減掛鉤這樣的小政策上做文章，而且想將所有農(nóng)村建設(shè)用地資源盤活，讓農(nóng)民捧著的土地金飯碗變成真金白銀，其辦法是允許農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)村建設(shè)用地可以用作除房地產(chǎn)以外的任何經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，并因此通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，讓農(nóng)村建設(shè)用地獲得與城市建設(shè)用地同樣的權(quán)益，做到同地同權(quán)同價(jià)。從而盤活了土地資源，顯化了土地價(jià)值，讓農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入，從而一夜暴富，從而從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題。——這顯然是荒謬的。
五、
從前面討論中我們可以知道，若我們不考慮建設(shè)用地區(qū)位因素及不考慮土地財(cái)政問(wèn)題，而將問(wèn)題簡(jiǎn)化，則是大量農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的結(jié)果不只是會(huì)破壞土地規(guī)劃，導(dǎo)致中央調(diào)控政策失敗，而且如此之多的建設(shè)用地入市，必然導(dǎo)致土地市場(chǎng)的崩潰。反過(guò)來(lái)，因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)的崩潰，使農(nóng)民騰出來(lái)的建設(shè)用地根本就無(wú)法入市，也就根本不可能達(dá)到所謂盤活土地資源和顯化土地價(jià)值的目標(biāo)。當(dāng)然也就不可能通過(guò)所謂“還權(quán)”來(lái)“賦能”，即所謂通過(guò)給農(nóng)民“完整財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，來(lái)讓農(nóng)民獲得“作為市場(chǎng)主體把握自身發(fā)展和命運(yùn)的能力”的結(jié)果。
盤活土地資源，顯化土地價(jià)值，還權(quán)賦能，同地同權(quán)同價(jià)等等提法，誤會(huì)了當(dāng)前中國(guó)土地制度的基本邏輯，實(shí)踐中若硬要按此蠻干，必然會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果。
[1] 尹鴻偉、魏晨：“成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試水”，《南風(fēng)窗》2010年第6期。
[2] 嚴(yán)金明、王晨：“基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地管理制度改革創(chuàng)新模式評(píng)析與政策選擇”，《中國(guó)軟科學(xué)》2011年第7期。
[3] “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是改變二元結(jié)構(gòu)的有效途徑——專訪成都市委常、常務(wù)副市長(zhǎng)孫平”，《南風(fēng)窗》2010年第6期。
[4] 在控制建設(shè)用地政策下，這些地區(qū)卻還有可能通過(guò)增減掛鉤等特殊政策，通過(guò)指標(biāo)來(lái)分享到城市的土地收益。
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