樊鵬：中國(guó)式共識(shí)型決策模式揭秘

2013-08-26 02:36   來(lái)源：北京日?qǐng)?bào)   編輯：Spider  評(píng)論0條，我要參與(7)

　　

  今年6月份，我與王紹光教授合著的《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開(kāi)門”與“磨合”》一書(shū)出版后，引起較好的社會(huì)反響，與其說(shuō)他們對(duì)這本書(shū)感興趣，不如說(shuō)是對(duì)這個(gè)話題感興趣，大家都十分想了解中國(guó)究竟通過(guò)何種方式制定重大政策，也很想知道究竟如何描述和概括中國(guó)的決策體制。本書(shū)的主旨就是要通過(guò)解剖“麻雀”（以新醫(yī)改為個(gè)案），以抽絲剝繭的方式梳理、分析這一領(lǐng)域改革政策形成的全過(guò)程，從而深度探究中央政府是如何制定重大公共政策的。

  政府決策機(jī)制是一個(gè)世界性話題。從決策效能的角度來(lái)劃分當(dāng)今世界政治體制，中國(guó)完全可以進(jìn)入表現(xiàn)優(yōu)異的前列

  在今天的世界，與其抽象地追問(wèn)一個(gè)國(guó)家是否實(shí)行了所謂“民主”或“不民主”的體制，還不如看這個(gè)國(guó)家究竟有沒(méi)有能力回應(yīng)社會(huì)不同的甚至是分歧的訴求，究竟能否通過(guò)有效的決策機(jī)制合理公正地分配社會(huì)資源和權(quán)力。

  實(shí)際上，如果從決策效能的角度來(lái)劃分當(dāng)今世界的政治體制，中國(guó)完全可以進(jìn)入表現(xiàn)優(yōu)異的前列。近年來(lái)，中國(guó)出臺(tái)了一大批重量級(jí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，這是隱藏在中國(guó)發(fā)展與崛起背后的重要?jiǎng)恿�機(jī)制。2011年，曾一度高呼“歷史終結(jié)論”的美國(guó)學(xué)者弗蘭西斯·福山對(duì)中國(guó)的決策機(jī)制表現(xiàn)出濃厚興趣，他曾這樣評(píng)價(jià)：“中國(guó)之所以能成功地應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，是基于她的政治體制能力，能夠迅速做出重大的、復(fù)雜的決策，并有效地實(shí)施決策，至少在經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域是如此。”其實(shí)，何止是在經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，與其他國(guó)家比較，中國(guó)的決策體制即使在外交、能源、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療等政策領(lǐng)域，有著同樣優(yōu)異的表現(xiàn)。說(shuō)中國(guó)中央政府的高效決策并非自吹自擂，從當(dāng)前西方媒體的報(bào)道來(lái)看，中國(guó)大型國(guó)企的海外并購(gòu)、稀土出口政策的調(diào)整、對(duì)非援助與合作等多方面的重量級(jí)有效決策都使西方社會(huì)感到震驚。

  其實(shí)，人們并不是最近才開(kāi)始對(duì)中國(guó)的決策體制感興趣。長(zhǎng)期以來(lái)，這個(gè)問(wèn)題一直都被西方政要和學(xué)者視作窺測(cè)中國(guó)政府運(yùn)作邏輯乃至政權(quán)特征和性質(zhì)的一個(gè)重要觀察點(diǎn)。但是迄今為止對(duì)中國(guó)決策過(guò)程比較系統(tǒng)和知名的研究，大多是由西方人尤其是美國(guó)學(xué)者完成的。顯然，針對(duì)自己的決策體制，我們需要一項(xiàng)從中國(guó)視角出發(fā)、具有中國(guó)話語(yǔ)特點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)研究。我們意識(shí)到新醫(yī)改決策過(guò)程是一次難得的了解中國(guó)決策過(guò)程的機(jī)會(huì)，于是從2009年新醫(yī)改指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案順利出臺(tái)后，我們就迅速開(kāi)展這一項(xiàng)目。在研究中我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)中央政府重大政策的決策模式已由過(guò)去的“個(gè)人決策”、“集體決策”轉(zhuǎn)向一種民主化、科學(xué)化水平更高的決策模式。最終，我們將中國(guó)中央政府重大公共政策的決策模式歸納概括為“共識(shí)型決策”。在一些西方國(guó)家也實(shí)行過(guò)所謂“共識(shí)型”決策，但中國(guó)有其自身更獨(dú)特的文化基礎(chǔ)和體制特征，因此我們稱之為“中國(guó)式共識(shí)型決策”。

  “中國(guó)式共識(shí)型決策”模式有兩大支柱，即通過(guò)“開(kāi)門”與“磨合”機(jī)制實(shí)現(xiàn)更大的包容性與參與性

  “中國(guó)式共識(shí)型決策”模式有兩大支柱，它首先是致力于探索如何實(shí)現(xiàn)更大的包容性與參與性，其次致力于將不同的政策偏好“集結(jié)”起來(lái)，通過(guò)政治系統(tǒng)的整體協(xié)作實(shí)現(xiàn)有效決策。

  第一個(gè)方面我們稱之為“開(kāi)門”機(jī)制，同西方自由民主國(guó)家決策中主要由不同社會(huì)團(tuán)體組織起來(lái)“闖進(jìn)來(lái)”影響決策不同，今天中國(guó)中央決策的大門除了“闖進(jìn)來(lái)”之外，還有“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”和“走出去”，其中最關(guān)鍵的是“走出去”。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的決策體制形成了“走出去”、調(diào)查研究、了解國(guó)情的優(yōu)良傳統(tǒng)，即在制定重大公共政策時(shí)，通過(guò)下基層、下一線，展開(kāi)各種形式的調(diào)查研究，傾聽(tīng)民意，“摸透下情”，化解矛盾，使決策建立在實(shí)事求是的基礎(chǔ)之上。用毛澤東的話說(shuō)，這叫“眼睛向下，不要只是昂首望天。沒(méi)有眼睛向下的興趣和決心，是一輩子也不會(huì)真正懂得中國(guó)的事情的”。老一輩領(lǐng)袖中如陳云也十分重視群眾意見(jiàn)在決策中的重要性，陳云曾說(shuō)，“只有收集了群眾的意見(jiàn)，才能作出很好的決定，否則是不可能的。”為此，他提倡向群眾學(xué)習(xí)。他說(shuō)：“共產(chǎn)黨員要領(lǐng)導(dǎo)群眾，就必須首先向群眾學(xué)習(xí)。‘三個(gè)臭皮匠，湊成個(gè)諸葛亮。’離開(kāi)群眾，世上是沒(méi)有什么諸葛亮的。”

  第二個(gè)方面則稱之為“磨合”機(jī)制。決策的“大門”是敞開(kāi)了，各種意見(jiàn)也紛至而來(lái)，如何既能夠科學(xué)、民主地吸收合理意見(jiàn)和訴求，又能將不同的意見(jiàn)和偏好整合起來(lái)，最關(guān)鍵的還需要適時(shí)地終止不必要的紛爭(zhēng)，在正確的時(shí)刻做出有效決策，這是決策機(jī)制中另一個(gè)重要的層面。在政策出臺(tái)之前，不同決策主體之間會(huì)以不同方式進(jìn)行“多輪互動(dòng)”，直到達(dá)成最終方案，而這個(gè)方案正是“群體決策”的結(jié)果，我們十分關(guān)注現(xiàn)有體制在多主體、多層次、多階段、多輪互動(dòng)的群體決策過(guò)程中，到底如何進(jìn)行意見(jiàn)的磨合，如何拍板定案。我們總結(jié)了“磨合”的三種方式：“下層協(xié)商”，即決策部委之間的政策協(xié)商；“中層協(xié)調(diào)”，即各類橫向部際協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)；“頂層協(xié)議”，即集體決策，領(lǐng)導(dǎo)拍板。最終的拍板定案大都是在一系列高層會(huì)議程序中來(lái)實(shí)現(xiàn)的，例如政治局會(huì)議、政治局常委會(huì)、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)，都是最強(qiáng)有力的政策整合和共識(shí)構(gòu)建機(jī)制。中國(guó)黨政系統(tǒng)的最高決策者歷來(lái)重視信息和調(diào)研工作，針對(duì)有待決策的問(wèn)題，十分重視以調(diào)查研究為依據(jù)，作為拍板者的頂層領(lǐng)導(dǎo)們也不能由個(gè)別人說(shuō)了算，必須經(jīng)過(guò)相互間的協(xié)議（即共同計(jì)議），做出決策。

  用“共識(shí)型決策”來(lái)概括中國(guó)體制的特點(diǎn)，實(shí)際上也在有意和西方對(duì)話，從而建立起具有中國(guó)話語(yǔ)特點(diǎn)的理論體系

  我們用“共識(shí)型決策”來(lái)概括中國(guó)體制的特點(diǎn)，實(shí)際上也在有意和西方對(duì)話，從而建立起具有中國(guó)話語(yǔ)特點(diǎn)的理論體系。在現(xiàn)行的西方體制下，重大國(guó)家決策的運(yùn)作機(jī)制多采取“制衡”式，即決策權(quán)不僅被分割成若干部分，由不同機(jī)構(gòu)所分掌，而且使它們享有彼此否決的權(quán)力，形成相互牽制的局面，讓其中任何一部分都不能獨(dú)占優(yōu)勢(shì)。制衡的優(yōu)勢(shì)是防止獨(dú)裁，但缺點(diǎn)是容易形成政策僵局：過(guò)多的否決點(diǎn)、過(guò)多的否決玩家，使整個(gè)決策過(guò)程支離破碎，便于特殊利益集團(tuán)各個(gè)擊破，劫持整個(gè)決策過(guò)程。例如美國(guó)的政治制度過(guò)于“碎片化”，才使特殊利益集團(tuán)有了可乘之機(jī)，得以長(zhǎng)期阻礙政府批準(zhǔn)大多數(shù)人希望看到的醫(yī)療改革。在這樣的背景下，反觀中國(guó)政府的有效決策經(jīng)驗(yàn)顯得尤為珍貴。以“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”、“協(xié)議”為特色的“磨合”機(jī)制是中國(guó)決策體制的一大優(yōu)勢(shì)。說(shuō)到底，“磨合”機(jī)制是一種統(tǒng)分結(jié)合的機(jī)制，正是在這種機(jī)制下，多主體、多層次、多階段、多輪互動(dòng)型群體決策才得以比較順利地運(yùn)作，錯(cuò)綜復(fù)雜的中國(guó)新醫(yī)改決策才能在四年內(nèi)出臺(tái)。

  實(shí)際上，不少西方國(guó)家也在探索實(shí)行一些所謂的“共識(shí)型”決策。包括荷蘭、挪威等北歐國(guó)家以及英國(guó)、加拿大等英聯(lián)邦國(guó)家，都有“共識(shí)型決策”、“共識(shí)型政府”或“共識(shí)型民主”方面的探索。他們雖然不會(huì)改變制衡型的政治體制，但是在局部的決策規(guī)則方面，則嘗試改變，不少國(guó)家議會(huì)制下的內(nèi)閣決策開(kāi)始越來(lái)越多地放棄“多數(shù)決”，而采取“共識(shí)型”決策的方式。但是這些國(guó)家所謂的“共識(shí)型”決策，僅僅是指一些決策的規(guī)則，在大的體制方面，基本的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)仍然是制衡型體制。與西方國(guó)家探索實(shí)行的“共識(shí)型”決策比較，中國(guó)在重大決策過(guò)程中通過(guò)涵蓋整個(gè)體制的且不同層次的有效協(xié)調(diào)、協(xié)作和協(xié)議達(dá)至最廣泛的共識(shí)，決策以民意和民心為旨?xì)w，這是超越西方國(guó)家“共識(shí)型”決策的重要一環(huán)。

  雖然這本書(shū)充滿了理論探究，但我們?nèi)匀幌Ｍ�讀者把它當(dāng)成一部通俗的學(xué)術(shù)讀物，不僅對(duì)學(xué)術(shù)研究者有吸引力，而且它還能引起一般民眾和干部群體的關(guān)注。對(duì)一般民眾來(lái)說(shuō)，通過(guò)這本書(shū)，可以更好地了解中央政府的運(yùn)作情況，以此增加對(duì)現(xiàn)有體制的認(rèn)同和信任；對(duì)廣大干部群體來(lái)說(shuō)，這本書(shū)同樣富有啟迪意義，它清楚地告訴人們?cè)谖覀兏咚侔l(fā)展進(jìn)步的背后，有一個(gè)強(qiáng)力的“共識(shí)型”體制做基礎(chǔ)，而一個(gè)社會(huì)有共識(shí)，才會(huì)有發(fā)展。

  （作者為中國(guó)社科院政治學(xué)研究所副研究員）