當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 黨的十八大政治報告 指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”。這是我們開展農(nóng)村工作的指導(dǎo)方針。最近，有位外國朋 友拿著十八大文件，指著這兩句話問我：“第一句話，我明白，第二句話，我不懂，為什么說城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑？”我向他作了解釋。 中國的“三農(nóng)”問題長期解決不好的重要原因，是因為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的障礙。“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實質(zhì)是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制”[1]。目的是從根本上解決好“三農(nóng)”問題。
一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的由來
20 世紀(jì)50 年代初期，我們國家進行大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)。為了在以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主體的基礎(chǔ)上實現(xiàn)工業(yè)化，我們學(xué)習(xí)蘇聯(lián)社會主義模式和經(jīng)驗，逐步建立并形成了計劃經(jīng)濟體制。這個體制是一個龐大的體系，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是其中的一個重要組成部分，是為計劃經(jīng)濟體制服務(wù)的。
所謂中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是指：在全國實行城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，把全部居民分成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，一經(jīng)登記入冊，一般就不能變更。非農(nóng)業(yè)戶口的人從事二、三產(chǎn)業(yè)，基本上都居住在城鎮(zhèn)，稱為城市居民。農(nóng)業(yè)戶口的人，從事農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)都居住在農(nóng)村，稱為農(nóng)民。1960 年 代初，國家實行嚴(yán)格的戶籍管理制度以后，農(nóng)業(yè)戶籍人口很難轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，或成為城市居民。政府對城市、對市民實行一種政策，對農(nóng)村、對農(nóng)民實行另一種政 策。例如，在城市實行生產(chǎn)資料的全民所有制和大集體所有制，在農(nóng)村則實行生產(chǎn)資料的集體所有制；再如醫(yī)療衛(wèi)生，在城市對公務(wù)員、干部實行公費醫(yī)療，對工人 實行勞保醫(yī)療，在農(nóng)村對農(nóng)民則實行合作醫(yī)療，農(nóng)民自費。還有像就業(yè)、教育、社會保障、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等民生事業(yè)方面的政策也都是不一樣的，學(xué)者對此概稱為 “城鄉(xiāng)分治，一國兩策”[2]。
這種中國特有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)始發(fā)于計劃經(jīng)濟體制初建時期。早在1949 年6月毛澤東寫的《論人民民主專政》里就說：“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民。農(nóng)民的經(jīng)濟是分散的，根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗，需要很長的時間和細心的工作，才能做到農(nóng)業(yè)社會化。沒有農(nóng)業(yè)的社會化，就沒有全部的鞏固的社會主義”[3]。他當(dāng)時的設(shè)想是按蘇聯(lián)集體農(nóng)莊的模式，把農(nóng)民組織起來。1951 年 中共中央做出了在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)互助合作的決定，為此專門成立中共中央農(nóng)村工作部。通過互助組、初級農(nóng)業(yè)合作社、高級農(nóng)業(yè)合作社、人民公社，一步步地把億萬 農(nóng)民組織了起來。在經(jīng)濟上實行全部生產(chǎn)資料集體所有制，集體經(jīng)營、集體勞動，按勞動工分分配。在政治上實行政社合一、一大二公，人民公社既是政權(quán)組織，也 是集體經(jīng)濟單位。又通過城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，確立了城鄉(xiāng)分割的格局，實際也就是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)體制的形成。
這種體制，來源于蘇 聯(lián)集體農(nóng)莊體制，但并不相同，蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊，規(guī)模只相當(dāng)于人民公社之下的生產(chǎn)大隊，不實行政社合一，也沒有我們城鄉(xiāng)分治的戶籍制度。我們的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 體制和劉易斯的經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)也是不同的。劉易斯的二元結(jié)構(gòu)，是從產(chǎn)業(yè)范疇講的，主要是論述勞動力從農(nóng)業(yè)流向二三產(chǎn)業(yè)的原因、過程及其后果。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 這個概念及其分析框架和方法對我們學(xué)界有影響。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個概念，在20 世紀(jì)80 年代被引用，到1980 年代后期就有學(xué)者引來分析中國的城鄉(xiāng)關(guān)系問題，到1990 年代以后，這類研究就比較多了，逐漸成為學(xué)界、政界的共識。
二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征
中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟 社會結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征，把全國的公民分成兩類，對城市居民和農(nóng)民實行不平等的政策。這個思想來源于蘇聯(lián)。蘇聯(lián)在城市實行全民所有制，工人階級是領(lǐng)導(dǎo)階級，是 建設(shè)社會主義的主體。在農(nóng)村、在集體農(nóng)莊實行集體所有制，集體農(nóng)莊未來也要過渡、轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄�。斯大林�?ldquo;社會主義經(jīng)濟問題”中說：“農(nóng)民是應(yīng)該向社 會主義納貢的”。所以蘇聯(lián)政府制定的國家糧食和農(nóng)產(chǎn)品的收購價格一貫偏低，實質(zhì)是通過這種工農(nóng)業(yè)剪刀差向農(nóng)民征收高額的稅。毛澤東雖然在1956 年 的《論十大關(guān)系》一文中批評蘇聯(lián)“把農(nóng)民控得太苦”，所以農(nóng)業(yè)搞不好，強調(diào)處理好重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系。但在整個一五計劃期間，國家推進以重工業(yè)為 主體、資金密集型的工業(yè)化建設(shè)，除了對農(nóng)業(yè)擠壓和剝奪外，別無他法。一旦這種擠壓和剝奪慢慢成為一種發(fā)展路徑依賴，就形成了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制。
在這樣的社會結(jié)構(gòu)里，城鄉(xiāng)居民享有不同的社會福利和公民權(quán)利。例如在1985 年以前實行棉布定量供應(yīng)的政策，城市居民每人每年發(fā)18 尺布票，而農(nóng)民只發(fā)15 尺布票；又如車禍中軋死了兩個孩子，一個市民的孩子要賠20 萬，而農(nóng)民的孩子只賠6 萬多。這種同命不同價的政策，一直到兩年前才廢止。
長期實行這種不公平、不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果，嚴(yán)重壓抑了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期徘徊不前，農(nóng)民生活困苦，連溫飽都不能解決，農(nóng)村落后，城鄉(xiāng)差距越來越大。1978 年農(nóng)民人均純收入只有133.6 元，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為343.4 元，城鄉(xiāng)差距為1:2.57。當(dāng)年農(nóng)村的恩格爾系數(shù)為67.7%，處于極端貧困狀況。
城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的 另一個特征就是城鄉(xiāng)居民之間的社會區(qū)隔。這種社會區(qū)隔不僅僅包括城鄉(xiāng)居民就業(yè)、居住區(qū)域的分割，也包括市民和農(nóng)民身份間社會流動的不可逾越性。社會區(qū)隔理 論是布迪厄用唯物論的方法，通過考察不同階級之間的生活方式，如飲食、服飾，乃至于生活型態(tài)等方面，建構(gòu)出法國社會階層狀況的理論。布氏認為文化是產(chǎn)生區(qū) 隔最為重要因素。但在中國城鄉(xiāng)居民的社會區(qū)隔形成過程中，主要是由于戶籍制度人為隔離城鄉(xiāng)居民，使市民和農(nóng)民身份凝固化，進而形成了城鄉(xiāng)居民的社會區(qū)隔。 自20 世紀(jì)60 年 代初戶籍制度成為嚴(yán)格限制農(nóng)民到城市就業(yè)的社會管理制度以來，由農(nóng)民身份變?yōu)槭忻裆矸輧H有考學(xué)、參軍等很窄的渠道，農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)化幾乎成為不可逾越的 鴻溝。但縱觀各國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化是工業(yè)化發(fā)展的一個必然。我國盡管在改革開放以后，尤其市場經(jīng)濟體制確立以來，農(nóng)村人 口向城市流動就業(yè)得到了市場的認同。但是由于以限制農(nóng)村人口向城市流動為主要目標(biāo)的戶籍制度并沒有得到根本性的改革，原有的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)如電腦復(fù)制般 的又嵌入在城市社會生態(tài)中。城市居民與農(nóng)民工雖然工作、居住一地，但在選舉、保障等各種權(quán)利的享有上依然是二元的。盡管由于市場機制的介入，城鄉(xiāng)居民社會 區(qū)隔由以前的剛性特點慢慢出現(xiàn)了彈性，但這種社會區(qū)隔依然存在。
城鄉(xiāng)居民的這種社會區(qū)隔直接影響了城鄉(xiāng)勞動者的自由流動，人為地遏制了中國城市化進程。目前我國城市化水平明顯滯后于工業(yè)化水平。按照現(xiàn)代化的各項指標(biāo)計算，我國工業(yè)化水平基本達到現(xiàn)代化的中后期，而城市化水平雖然從數(shù)量上看已經(jīng)超過50％，但從發(fā)展質(zhì)量來看，我們的城市化還處于現(xiàn)代化的初期水平。根據(jù)現(xiàn)代化的規(guī)律，城市化本來是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而同步發(fā)展的。因此，盡早破除城鄉(xiāng)居民社會區(qū)隔的二元社會結(jié)構(gòu)體制，是推進中國城市化、現(xiàn)代化必須要解決的問題。
三、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的幾次實踐
1978 年 改革開放，農(nóng)村率先改革，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)民獲得了土地等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營權(quán)，恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭經(jīng)營形式，農(nóng)民得到了實惠。不久又解散了 人民公社，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的體制，這是對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的一次沖擊。極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)連年豐收，農(nóng)民收入大幅增加。但農(nóng)村改革進入到流通 領(lǐng)域、城鄉(xiāng)關(guān)系等重要方面時，就遭到了強烈的抵制，曾有幾次農(nóng)民要求改革戶籍制度，都遭到了否決。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)體制被保持了下來。
農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn) 承包責(zé)任制之后，出現(xiàn)了兩個結(jié)果：一是農(nóng)產(chǎn)品大量增產(chǎn)，二是農(nóng)業(yè)剩余勞動力大量涌現(xiàn)。這應(yīng)該是發(fā)展工業(yè)化、城市化的大好時機。但這時城市的經(jīng)濟體制改革還 剛剛啟動，城市的待業(yè)勞動力還很多，特別是戶籍制度改革還沒有動，城門還對農(nóng)民緊閉著。于是就有了三項中國特有的新生事物產(chǎn)生：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，二是農(nóng)民 工，三是小城鎮(zhèn)。這是在戶籍制度改不動、城鄉(xiāng)二元體制不變革的背景下，不得已而為之的權(quán)宜之計。20世紀(jì)80 年代初期到90 年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展很快，農(nóng)村剩余勞動力有了出路，農(nóng)民收入也有很大增長，一大批小城鎮(zhèn)空前繁榮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被譽為“農(nóng)民的第二個偉大創(chuàng)造”。
1990 年代，城市經(jīng)濟體制改革逐步取得成效，特別是鄧小平南巡講話發(fā)表之后，城市的二、三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，需要大量的勞動力。于是數(shù)以千萬計的農(nóng)民工涌入城市，涌向東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，原來的農(nóng)民工是以離土不離鄉(xiāng)為主的，到20 世紀(jì)90 年代中后期，則以離土又離鄉(xiāng)為主了。到2012 年，有關(guān)部門統(tǒng)計，農(nóng)民工總量為2.626 億人，其中離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工超過1.633 億 人。這么大量的農(nóng)民工進入城市，為中國經(jīng)濟發(fā)展注入活力，創(chuàng)造了巨大的財富，這是中國經(jīng)濟持續(xù)繁榮的一個重要原因。但是，這種農(nóng)民工體制，他們干的是產(chǎn)業(yè) 工人的工作，卻還是農(nóng)村的戶籍、農(nóng)民的身份，收入很低，過著兩棲的生活。農(nóng)民工在城里得不到應(yīng)有的公共服務(wù)，享受不到應(yīng)有的社會保障和權(quán)利，也融不進城 市。從體制上分析，原來的城鄉(xiāng)差別在空間上是分開的，農(nóng)民工常住到城里，我們對有戶籍的市民實行一種政策，對農(nóng)民工實行另一種政策，實際就成了城市內(nèi)部的 二元結(jié)構(gòu)。這樣不公平、不合理的體制，致使社會問題、社會矛盾乃至社會沖突多發(fā)、頻發(fā)，成了中國特有的城市頑癥。
進入新世紀(jì)，中共十 六大以來，黨中央明確把解決好“三農(nóng)”問題放在全黨工作重中之重的位置，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方針，建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長效機制，徹底廢 除農(nóng)業(yè)稅費，給種糧農(nóng)民多種直接補貼，大量增加對農(nóng)村的投入，進行了大規(guī)模農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，恢復(fù)推行新農(nóng)村合作醫(yī)療，實行農(nóng)村義務(wù)教育，在農(nóng)村推行低保 和新型工傷保險制度。所有這些強農(nóng)、裕農(nóng)、惠農(nóng)政策的密集出臺，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，實現(xiàn)了糧食總產(chǎn)九連增，農(nóng)民收入實現(xiàn)九連 加。農(nóng)民生活有了很大的提高，農(nóng)民是滿意的，對此作了很高的評價。
這十年，黨和政府一 開始就把解決好“三農(nóng)”問題列為全黨工作的重中之重，并付諸實踐，貫徹落實了，也切實解決了一部分問題，這是應(yīng)該充分肯定的。但是，我們還應(yīng)該看到：我們 雖然取得了很大成績，我們?yōu)榇送度肓撕芏嗔α�，作了很大努力，付出了很大的代價，而成效則不如我們的預(yù)期。例如：早在2002 年中共十六大報告中，就提出要逐步扭轉(zhuǎn)工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢。十幾年過去了，這三大差別不僅沒有縮小，反而是擴大了。2001 年的城鄉(xiāng)居民收入差距為1:2.9，2012 年擴大為1:3.13。又如：我們想解決農(nóng)民工的問題，為此，2006 年 還專門發(fā)了文件，確實也解決了一部分問題，農(nóng)民工的處境有所改善。但是，現(xiàn)在農(nóng)民工越來越多，在新形勢下，農(nóng)民工問題越來越復(fù)雜，由農(nóng)民工引起的社會矛盾 和問題也越來越多，就因為農(nóng)民工體制并沒有從根本上得到改革。更有甚者，隨著經(jīng)濟快速增長，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，再加上我國總?cè)丝诒?多，每年仍有600 多萬人的純增長，對糧食和農(nóng)產(chǎn)品的需求增長很快，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的壓力很大。近幾年，我國每年純進口6000 多萬噸糧豆，有人折算，相當(dāng)于進口了6 億畝耕地的產(chǎn)量。現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的供求現(xiàn)狀已相當(dāng)嚴(yán)峻，既定的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品基本自給的方針，受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
四、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑
自從我們開展大規(guī)模經(jīng)濟社會建設(shè)以來，從第一個五年計劃開局，至今正好60 年， 一個甲子。歷屆黨和政府，一貫重視農(nóng)業(yè)，關(guān)注農(nóng)村、農(nóng)民問題的解決，為此投入了大量的人力、物力和財力。因此，取得了很大成就，保證了糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品對 十多億人口的生活和國民經(jīng)濟發(fā)展需要的供給，才有了今天中國的繁榮和興旺，這可以說是發(fā)展中國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的一條基本經(jīng)驗。但是，直到現(xiàn)在，我國的“農(nóng)業(yè) 基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收，仍然困難，最需要加快”[4]。2012 年，全國仍有34%的勞動力在從事農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品已不敷供給，當(dāng)年只創(chuàng)造10.1%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，占總?cè)丝诮?/span>50%的農(nóng)民人均純收入只有城鎮(zhèn)居民可支配收入的31.9%，農(nóng)村和城市的差距仍然很大。這一切同我國已是世界第二大經(jīng)濟體的地位，同經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已處于工業(yè)社會中期階段的水平，同我國整個經(jīng)濟仍在持續(xù)快速發(fā)展的要求，是很不相稱的。
我們?nèi)绱酥匾暯鉀Q “三農(nóng)”問題，為什么總是解決不好，解決不了呢？歷史的經(jīng)驗表明，凡是一個問題不是一地一縣存在，而是普遍存在，不是一時存在，而是長期存在，而且是久而 不決的問題，那就不是一般的工作問題，而一定是體制性問題、結(jié)構(gòu)性問題。這類問題靠改進工作、加強領(lǐng)導(dǎo)是解決不了的，必須通過改革體制，調(diào)整結(jié)構(gòu)才能解 決。“三農(nóng)”問題就是這樣一類的問題。
“三農(nóng)”問題之所以 難解決，是我國農(nóng)村從土改以后就按照計劃經(jīng)濟體制的要求，把農(nóng)民組織到高級農(nóng)業(yè)合作社、人民公社的體系里，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果。這 種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是為計劃經(jīng)濟服務(wù)的，限制、束縛了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展。改革開放以后，中國實行社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)過三十多年的努力，在城 市、在二三產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)破除了計劃經(jīng)濟體制的束縛，已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但因為各種原因，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要 體制還沒有改革，所以在農(nóng)村城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還繼續(xù)在進行著，這就是我國三農(nóng)問題久解不決的根本原因。
黨的十八大報告指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。......加 快完善城鄉(xiāng)一體化體制機制，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。”在完善的 社會主義市場經(jīng)濟體制條件下，這應(yīng)是題中之義。城鄉(xiāng)的體制機制理應(yīng)是一體的，城鄉(xiāng)要素理應(yīng)平等（等價）交換，公共資源理應(yīng)在城鄉(xiāng)均衡配置。十八大所以要強 調(diào)這幾條，就因為現(xiàn)在的體制機制還不一體，要素交換還不平等，資源配置還不均衡，這就是還存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制。因此，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，就一定 要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，這是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。
早在上個世紀(jì)80 年代后期，我國的學(xué)者就提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的癥結(jié)所在，并提出了要破解的建議，至今已二十多年了。2002 年，十六大報告中就指出“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還沒有改變”的問題；2003 年中共十六屆三中全會明確提出要“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制”；2007 年中共十七大報告提出“要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的新格局”；2008 年 中共十七屆三中全會專門討論“三農(nóng)”問題，并就若干重大問題做了決定，指出：“特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出”，明確點出了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“三 農(nóng)”問題的病根，并且指出：“我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，加快進入改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”。這是一個很重要的解決“三農(nóng)”問題的文件，可以說是新世紀(jì)以來最好的一個“三農(nóng)”文件，可 惜，文件剛剛傳達、公布，國際金融危機接踵而至，人們都轉(zhuǎn)向應(yīng)對金融風(fēng)暴去了，這個會議的文件精神和任務(wù)就沒有來得及很好地貫徹落實，有些應(yīng)該解決的問題 又拖延了下來。
五、根除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的三項重要舉措
總體來說，經(jīng)過多年 探索，“三農(nóng)”問題的病根是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決好“三農(nóng)”問題根本途徑是必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。這幾點，在實踐第一線的同志們，在學(xué)界、 政界，上下之間，已經(jīng)逐步取得共識，應(yīng)該說這是一大成就。至于如何破除這個城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，我們現(xiàn)在還在探索，還存在不同的意見和做法。多 年來的實踐表明，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)滲透到中國經(jīng)濟社會的方方面面，特別是還同城鄉(xiāng)社會各階層的利益關(guān)系糾結(jié)在一起，真可謂是根深蒂固、盤根錯節(jié)。城鄉(xiāng)二元 結(jié)構(gòu)體制可以說是計劃經(jīng)濟體制在農(nóng)村的最后一個堡壘，改革的難度很大、阻力很大。但又非改不可，不破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，“三農(nóng)”問題就解決不好，解決不了。 必須從根本上徹底地破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，才能使農(nóng)村也轉(zhuǎn)到社會主義市場經(jīng)濟體制的軌道上來，實行城鄉(xiāng)一體化的體制機制，才能從根本上解決“三農(nóng)”問題。這里 可以用一句古話來形容：“魯難未已，國無寧日”，用來形容當(dāng)今中國存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀況，是很恰當(dāng)?shù)摹?span>
前面講過，我們曾經(jīng) 實踐過，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架下采取權(quán)宜之計，用變通的辦法，辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建小城鎮(zhèn)、用農(nóng)民工體制，雖然一時取得了很大的成績，但付出了很大的代價，產(chǎn)生 了很多問題，留下了很多很嚴(yán)重的后遺癥，實踐證明，這并不是成功的，因為這不符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。前述十六大以來，我們采取了諸多強農(nóng)、裕農(nóng)、惠農(nóng)政 策，投入了很大的力量，但效果也并不理想。好比一個人得了重病，不先治病，而是給他吃大補的營養(yǎng)品，最多是事倍功半，治不好病的。針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制， 也有過幾次改革。早在,20 世紀(jì)90年代中后期，主管戶籍的公安部門，就醞釀探索過戶籍制度的改革，石家莊、鄭州等城市也實踐過本地戶籍制度的改革，打開城門，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，但是因為城鄉(xiāng)分治的戶籍制度是全國性的，一省一市放開，馬上就會引來很多問題，只好又把城門關(guān)上。2007 年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，在成都、重慶成立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，做了不少城鄉(xiāng)融合的工作，2010 年 成都推出戶籍制度改革方案，在本市范圍內(nèi)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記制度，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)人口可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，還可以保留農(nóng)村自留地、宅基地，城市戶籍的人也可以轉(zhuǎn) 到農(nóng)村去。但響應(yīng)者了了，比預(yù)想的要少得多，結(jié)果也沒有解決問題。近幾年出現(xiàn)的新情況，是城市戶籍的人要轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍也難了，特別是要轉(zhuǎn)到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的 農(nóng)村就更難，許多考上北京等大城市的農(nóng)村籍大學(xué)生，一般都不肯轉(zhuǎn)戶口，主要是因為實行物權(quán)法后，農(nóng)村的承包地和宅基地值錢了，一旦轉(zhuǎn)出，以后想轉(zhuǎn)回去，就 難了。
回顧總結(jié)三十多年來我們在農(nóng)村改革發(fā)展中的實踐，可以得出以下幾點認識：
（1）“三農(nóng)”問題所以久解不決的原因，主要是因為存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的障礙。不破除這個障礙，“三農(nóng)”問題就不可能解決好。
（2） 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制已滲透到經(jīng)濟社會的方方面面，企圖繞過城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，或采取變通、權(quán)宜之計等辦法，想把“三農(nóng)”問題解決好，最后都是不成功的。要解決好 “三農(nóng)”問題，就必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使農(nóng)村領(lǐng)域也轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭猩鐣髁x市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，所以城鄉(xiāng)一體化既是發(fā)展的目標(biāo)，也是破除城鄉(xiāng) 二元結(jié)構(gòu)的手段。
（3）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是自上而下建立起來的，是由法律、法規(guī)、政策支撐形成的一整套體制、機制，而且是全國性的。某省、某市、某縣可以做試點、做實驗，但要根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須由中央作出決定，做好頂層設(shè)計，有計劃、有組織、有步驟地進行，才能有效地實現(xiàn)。
（4） 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是由城鄉(xiāng)分治的戶籍制度、土地集體所有制和財政制度這三項主要體制和一系列經(jīng)濟和社會的體制、機制形成的龐大的體系�，F(xiàn)在正在進行的就 業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面的改革，實現(xiàn)這些方面的城鄉(xiāng)一體化，是有意義的，也有一定效果，但不可能破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。實踐證明：戶籍制度、土地集體 所有制、財政制度這三項是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的基本框架、基本制度，不通過改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度、土地制度和財政制度，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是破除不 了的。
經(jīng)過這么多年的實踐探索、研討、比較，我們已經(jīng)積累了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的認識和經(jīng)驗，要從根本上破除這個體制，應(yīng)該而且必須從改革戶籍制度、土地集體所有制和財政金融體制這三項制度入手。
第一，改革城鄉(xiāng)分治的戶籍制度是破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制的首要之舉。戶籍制度改革，專家學(xué)者雖已呼吁多年，各地實踐也可謂是政策頻出。但目前來看，改革實際推行的效果有限。20 世紀(jì)80 年 代中期，全國社會結(jié)構(gòu)主要是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，城市之間和農(nóng)村之間的差異不大。這時若進行戶籍制度改革，附加在戶籍上的各城市之間的就業(yè)機會、公共服務(wù)和 社會福利上的差異不大，是戶籍制度改革的一個好時期。但是當(dāng)時的不利的條件是城鄉(xiāng)之間的歷史鴻溝遠未填平和人們受計劃體制觀念影響還很嚴(yán)重。因此，錯過了 戶籍制度改革的一個好時機。后來，隨著各地經(jīng)濟發(fā)展差距的擴大，各地社會發(fā)展水平的差異也逐步呈現(xiàn)。公共服務(wù)水平、社會福利政策的差距逐步擴大，而這些恰 恰是以戶籍為載體。一旦擁有某地戶籍，自然作為區(qū)域利益群體成員之一，享有本地各種社會福利和公共服務(wù)。隨著不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異逐步擴大，各 地戶口的“市場價格”也在逐步拉大，改革的難度也在加大。因此，我們應(yīng)盡早進行戶籍制度的改革，盡快抹平戶籍背后的各種利益差距。
對于戶籍制度改革， 從推進主體來看，應(yīng)該由中央推進，全國各地統(tǒng)一進行。全國人口大流動，僅是少數(shù)幾個地區(qū)的戶籍制度改革是沒有辦法進行的。改革具體可以從兩個維度來進行。 一個維度就是從戶籍放開的區(qū)域進行改革方案設(shè)計。根據(jù)目前全國各地實際情況和戶籍制度改革難易程度，把全國各地分成幾類，設(shè)計每類地區(qū)戶籍制度改革的具體 步驟。另一個維度就是從戶籍制度背后的各種利益著手，逐步剝除附著在戶籍背后的各種權(quán)益，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ)。在各種權(quán)益的享有資格上，規(guī)定戶籍不再 是享有各種權(quán)益的唯一要件，與其并行的其他條件也可以享有同樣權(quán)益。如規(guī)定繳稅一定年限就可以享受當(dāng)?shù)厣鐣＠妥x一定年限可以異地高考等。當(dāng)然，這些 規(guī)定雖然還是反映出戶籍本身的含金量，但是企圖一蹴而就的戶籍制度改革非但不現(xiàn)實，也會帶來巨大的社會問題。因此，分地區(qū)分階段的逐步戶籍制度改革是目前 中國社會比較現(xiàn)實可行的辦法。戶籍制度改革應(yīng)該與城鄉(xiāng)、區(qū)域間的公共服務(wù)和社會保障一體化改革相互推進，這既是解決不同利益群體矛盾，也是實現(xiàn)我國社會公 平，城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵性舉措。
第二，要改革集體所 有制的土地制度。所謂集體所有制，是蘇聯(lián)按計劃經(jīng)濟體制時的杜撰，名為公有制的一種，明確定為是過渡性的，將來是要轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼械摹Ｕl是“集體”，集體 成員的邊界是不定的。集體內(nèi)部成員之間是不平等的，誰是領(lǐng)導(dǎo)，對集體的財產(chǎn)就有支配權(quán)、決定權(quán)。現(xiàn)在我們農(nóng)村的土地實行集體所有制，名為本村農(nóng)民集體所 有，但農(nóng)民只有承包使用權(quán)，而村主任、支部書記對土地有實際的支配權(quán)。這些年來，支部書記、村主任把土地賣了，農(nóng)民還不知道。這種土地所有制，引出了許許 多多的矛盾，必須改革。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和新型合作醫(yī)療制度的改革與完善，土地對農(nóng)民的社會保障功能有了現(xiàn)代社會保障制度的銜接，土地經(jīng)濟生產(chǎn)功能回 歸是自然而言的事情�；謴�(fù)土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，必須清晰界定其產(chǎn)權(quán)，這是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。農(nóng)村土地到底歸誰所有，學(xué)者、政府和利益相關(guān)者對此看法 不一。根據(jù)我國的國情和社情，實行“土地國有，永包到戶”的方案比較好。把土地的所有權(quán)統(tǒng)一收為國有，實行城鄉(xiāng)一體化的土地國有制；農(nóng)村土地承包、轉(zhuǎn)讓、 租借、轉(zhuǎn)變用途、征占都要制定法律，由相關(guān)的管理機構(gòu)負責(zé)。“永包到戶”，考慮到農(nóng)村土地已經(jīng)基本都承包到戶的事實，國家可確定某一個時間，經(jīng)過核實確定 誰承包的地塊，確權(quán)頒證，國家和農(nóng)民簽訂承包的契約，從此就不再變了。從此就生不增，死不減。農(nóng)村現(xiàn)在有些地方還在不停地調(diào)整土地是不對的。土地永包到戶 以后，農(nóng)民的土地承包權(quán)就是物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，再發(fā)生變動，應(yīng)制定相關(guān)的法律、法規(guī)加以規(guī)范。
第三，實行財政體制 的改革。我國現(xiàn)行的財政體制，是在城鄉(xiāng)分治的格局下逐步形成的，雖然經(jīng)過幾次改革，但對城市、對居民實行一種政策，對農(nóng)村、對農(nóng)民實行另一種政策的格局沒 有根本改變，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展很不利。應(yīng)該按照十八大報告提出的“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁 榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針。”通過調(diào)整改革，逐步實行城鄉(xiāng)一體化的財政體制。應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)分治的財政體制是計劃經(jīng)濟體制的 產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的經(jīng)濟支柱，不調(diào)整改革這種財政體制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就不可能根本破除，農(nóng)業(yè)的弱勢地位就不可能改變，農(nóng)民也富裕不起來，城鄉(xiāng)差距 不可能縮小，更談不上城鄉(xiāng)共同繁榮。改革是需要成本的。在近期，財政更應(yīng)向農(nóng)村傾斜，財政部門要加快財政體制改革的步伐，使長期困擾我們的“三農(nóng)”問題從 根本上得到解決，使農(nóng)村走上社會主義市場經(jīng)濟體制的康莊大道。
總之，只有從戶籍制 度、土地所有制和財政體制上進行改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，才能根本破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制。從根本上破除了城鄉(xiāng)二元社會體制，農(nóng)業(yè)才有望實現(xiàn)中國特色 的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村才有望實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的美麗和諧鄉(xiāng)村，農(nóng)民才有望成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者，成為現(xiàn)代社會主義國家的公民。
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