當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 原文載于《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2013年第4期，曾被人大復(fù)印資料《體制改革》2014年第2期全文轉(zhuǎn)載。
[摘 要] 文章以實(shí)地調(diào)查經(jīng)驗(yàn)材料為基礎(chǔ)分析了農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中，當(dāng)事各方從擔(dān)保人制度、承包人選擇、地租和租期的確定等方面設(shè)計(jì)了一整套風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。但由于農(nóng)村既有的政治社會環(huán)境和權(quán)力關(guān)系格局未能得到相應(yīng)的重置和優(yōu)化，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)往往演變?yōu)閮?yōu)勢階層謀求自身利益的一個平臺。再加上市場行情、管理成本等因素的影響，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的績效大大降低。眾多大戶紛紛將土地轉(zhuǎn)手的事實(shí)使得農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)急劇增加。為使農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序地推行，不僅需要設(shè)計(jì)周密的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，而且應(yīng)該著力改善和優(yōu)化鄉(xiāng)村社會政治環(huán)境，調(diào)整國家的土地流轉(zhuǎn)政策，禁止激進(jìn)的農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)行為。
[關(guān)鍵詞] 土地；大規(guī)模流轉(zhuǎn)；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制
風(fēng)險(xiǎn)是人們在社會生活中所遭遇的可能給自己帶來潛在利益損害的因素。由于人類生存、生活環(huán)境的不確定性，我們隨時都可能遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)，比如自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在現(xiàn)代社會，隨著社會分工的日益復(fù)雜，人們生活的不確定性增強(qiáng)，每個人所可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)也迅速增多。以至于德國著名社會學(xué)家烏爾里希·貝克認(rèn)為，“在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財(cái)富的社會生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的社會生產(chǎn)”[1]15�，F(xiàn)代社會就是一個風(fēng)險(xiǎn)社會，人類無時無刻不是生活在風(fēng)險(xiǎn)之中。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)問題一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們關(guān)注的重要主題。尤其是在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對合約的研究中，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避始終被認(rèn)為是影響人們選擇合約形式的重要變量。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常認(rèn)為，“人們選擇不同的合約安排，是為了在交易成本的約束條件獲得較優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分布。”[2]
近年來，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收，全國眾多地方政府都在爭先恐后地推動農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。對于農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，支持者有之，反對者亦有之。支持者認(rèn)為它有利于土地集約規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，且不會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定[3-5]。反對者則認(rèn)為，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)將帶來大量的政治社會風(fēng)險(xiǎn)，危及國家政治社會穩(wěn)定[6-8]。無論是支持還是反對的學(xué)者，都未能深入實(shí)踐去分析農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。這使得他們的觀點(diǎn)具有邏輯上的貫通性，但缺乏對我國當(dāng)下農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的關(guān)照。一些學(xué)者甚至用想象和意識形態(tài)爭辯替代嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)討論。
我們認(rèn)為，從理論和意識形態(tài)層面去理解農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)利弊問題固然重要，但深入實(shí)地觀察其真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)邏輯或許可以給我們提供關(guān)于該問題的更為真切的認(rèn)知。所謂農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)邏輯，即農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)到底存在哪些風(fēng)險(xiǎn)？各個當(dāng)事利益主體是如何通過創(chuàng)制一系列制度設(shè)置來規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)的？為使土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)得以順利運(yùn)行，需要具備哪些降低風(fēng)險(xiǎn)的條件？本文將以我們在A 省S 市G 村的農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)材料為基礎(chǔ)，對上述問題進(jìn)行探討。我們希望本研究能夠?yàn)閷W(xué)界提供更多的關(guān)于農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的實(shí)證啟示，澄清一些意識形態(tài)化爭辯。
一、G 村的土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)簡況
G 村隸屬于S 市T 鎮(zhèn)，距離鎮(zhèn)區(qū)約2 公里，距S 市區(qū)15 公里，村旁有206 國道縱穿而過。全村轄10 個村民小組，擁有土地9000 多畝，人口4100 人。近年來，S 市正在大力推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)（即國家農(nóng)業(yè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)和國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)）。土地集中流轉(zhuǎn)就是“兩區(qū)”建設(shè)的重要內(nèi)容。2009 年，G 村開始實(shí)行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，成為所在鎮(zhèn)最早進(jìn)行土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的村莊。
2009 年3 月，G 村正式啟動了土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)工作。土地流轉(zhuǎn)先從村莊北邊的5 個村民小組開始。村民先跟村黨支部書記劉華榮簽訂合同，將土地流轉(zhuǎn)到他手里。第一期流轉(zhuǎn)了4000 多畝土地。剩下少量農(nóng)戶也在觀望一年之后將土地流轉(zhuǎn)給了劉華榮。劉華榮再將土地轉(zhuǎn)包給其他流轉(zhuǎn)大戶。同年，村里的另一個大老板王青山在李苑村民小組流轉(zhuǎn)了1200 畝土地（據(jù)我們調(diào)查，此數(shù)據(jù)為該公司計(jì)劃流轉(zhuǎn)畝數(shù)，目前流轉(zhuǎn)面積僅為560 畝）。在隨后的兩年多時間里，G 村又先后流轉(zhuǎn)了約2000 畝土地。截至2012 年上半年，G 村共流轉(zhuǎn)了7000多畝土地，其中劉華榮已經(jīng)在G 村流轉(zhuǎn)土地6000 多畝。按照規(guī)劃，G 村余下的2000 多畝土地將于2012 年下半年全部流轉(zhuǎn)完畢。屆時，G 村將有約8000 畝土地由劉華榮流轉(zhuǎn)，他將成為村里最大的“地主”，是名符其實(shí)的“大地主”、“大資本家”。
二、風(fēng)險(xiǎn)的過濾：村級組織的擔(dān)保角色
推行農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，必須解決資本與農(nóng)戶的對接問題。在中國農(nóng)村，由于農(nóng)戶數(shù)量眾多且高度分散，任何一個公司、企業(yè)或大戶如果直接與農(nóng)戶打交道，都將面臨巨大的困難，付出高昂的成本。因此，資本與農(nóng)戶的對接，必須依靠中介組織來進(jìn)行。而當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)、最有效率的中介就是行政力量，包括地方政府和鄉(xiāng)村基層組織，尤其是村兩委。
在G 村，外來資本并非直接進(jìn)入村莊流轉(zhuǎn)土地，跟農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，而是先由農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給村支部書記劉華榮，劉華榮再把土地轉(zhuǎn)包出去。換言之，資本與農(nóng)戶并沒有建立直接的交往關(guān)系，而是通過村級組織來牽線搭橋。村級組織成為資本與農(nóng)戶之間的中介。農(nóng)戶跟村支部書記劉華榮簽訂合同，地租也由劉華榮支付。如果農(nóng)戶有其它要求，比如要提高地租水平或者收回土地等事宜，也是直接跟劉華榮協(xié)商。
村民之所以讓村支部書記擔(dān)當(dāng)農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的擔(dān)保人，主要是基于降低風(fēng)險(xiǎn)的考慮。進(jìn)入村莊流轉(zhuǎn)土地的外來資本并非村社共同體的一員。農(nóng)戶與資本之間關(guān)系并非熟人社會內(nèi)部的交往關(guān)系，而是陌生人之間的關(guān)系。在面對外來的陌生資本時，農(nóng)戶自然會擔(dān)心將土地流轉(zhuǎn)出去是否安全，比如地租是否能夠有保障、土地是否能夠按時收回等等。若農(nóng)戶直接與資本打交道，將由他們自己獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而選擇村干部作為擔(dān)保，則可由村干部來分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)。萬一出現(xiàn)任何問題，農(nóng)戶都可找村干部論理。如此，農(nóng)戶不僅不需要獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以將自己的風(fēng)險(xiǎn)降到較低狀態(tài)。所以，村級組織介入農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)是村民的需要。
村干部能夠成為農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的中介，又得益于兩方面條件。一是村干部的官方身份。二是村干部的富人身份。就前者而言，盡管村兩委并沒有被納入官僚體制之內(nèi)，村官不是“官”，但村兩委卻是黨委和行政的最基層組織。大到國家大政方針，小到村民日常糾紛，都離不開村兩委干部的介入。如果離開了村兩委，那么基層社會的治理成本將大大提升。所以，村干部具有一定的官方性質(zhì)。農(nóng)戶也正是看重了村兩委的官方身份，才愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。如果萬一出現(xiàn)任何問題，他們可以找村干部，或者再往上級尋求問題的解決。就第二點(diǎn)而論，G 村支部書記劉華榮自己開辦了面粉公司，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)。他的資產(chǎn)足夠支付和抵償農(nóng)戶的地租。這給農(nóng)戶提供了退路。如果農(nóng)戶未能及時足額獲得地租，他們可以向劉華榮要求補(bǔ)足地租。
就這兩個條件而言，村干部強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力可能在激勵農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地中發(fā)揮著更為重要的作用。調(diào)查時，G 村村民單喜光跟我們講到：“我們流轉(zhuǎn)土地，只跟書記說話，書記擔(dān)保的，我們的地就交給書記。書記如果沒有面粉廠，不是村里的干部，老百姓也不得放心。”
G 村的土地流轉(zhuǎn)大戶徐大力也說道：“如果自己去找農(nóng)戶，肯定不行，弄不好，你沒法擔(dān)保，別人不信。沒有村里這一塊，老百姓不一定信任你。劉書記有幾百萬的收入，夠把①這些承包費(fèi)。如果劉書記不是富翁，沒有面粉廠，群眾也信不過。”可見，村干部強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，讓農(nóng)戶能夠放心地交出土地。農(nóng)戶承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低。
當(dāng)然，在G 村的農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中，村干部并非僅僅作為資本和農(nóng)戶的中介，他們自身也是農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人和受益者。劉華榮成為名義上的土地流轉(zhuǎn)大戶。農(nóng)戶跟劉華榮簽合同，相當(dāng)于農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給他。他的大戶身份具有“合法律性”。從劉華榮手中流轉(zhuǎn)土地的大戶都屬于二手流轉(zhuǎn)大戶。村民需要村干部做擔(dān)保人來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而村干部則適時利用這一機(jī)會，并樂于充當(dāng)農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的擔(dān)保人，趁機(jī)從中獲利。村干部的利益表現(xiàn)在兩個方面，一是凸顯自己的政績，二是獲得一些物質(zhì)實(shí)利。在政績方面，G 村是全鎮(zhèn)最早開展農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)工作的村莊，也是土地流轉(zhuǎn)數(shù)量最多的村莊。正因如此，它成為全鎮(zhèn)的典型村，村支部書記在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)面前也攢足了面子。在物質(zhì)利益方面，由于農(nóng)戶是直接跟村支部書記劉華榮簽訂流轉(zhuǎn)合同，劉華榮是一手土地流轉(zhuǎn)大戶，所以政府的許多惠農(nóng)政策都優(yōu)先對接到劉華榮那里。這些優(yōu)惠政策包括糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)機(jī)械配套和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套等等。
近年來，劉華榮作為流轉(zhuǎn)大戶先后獲得400 多萬元的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套資金，200 多萬元的農(nóng)業(yè)機(jī)械配套資金以及每畝100 元的直接補(bǔ)貼款等等。盡管這些項(xiàng)目資金并非都以現(xiàn)金方式提供，劉華榮也無法將其全部納入囊中，但毫無疑問他是最大的贏家。所以，盡管劉華榮承擔(dān)著較大的風(fēng)險(xiǎn)，但他所獲得利益也非�？捎^。
三、風(fēng)險(xiǎn)的最小化：土地承包人的選擇
選擇承包人是農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的重要一環(huán)。因?yàn)槌邪说倪x擇事關(guān)地租能否及時足額兌現(xiàn)、土地能否按時收回等問題。質(zhì)言之，它關(guān)系到農(nóng)戶能否有效降低風(fēng)險(xiǎn)。從G 村的案例來看，農(nóng)戶選擇承包人主要遵循兩套邏輯，即鄉(xiāng)土邏輯和資本邏輯。
所謂鄉(xiāng)土邏輯，即農(nóng)戶傾向于以鄉(xiāng)村熟人社會內(nèi)部成員作為土地承包人的優(yōu)先選擇對象。比如，在G 村，農(nóng)戶實(shí)際上是將土地流轉(zhuǎn)給了村莊熟人社會內(nèi)部的兩位成員。一位是村支部書記劉華榮，另一位是李苑組村民王青山。村民之所以傾向于將土地流轉(zhuǎn)給本村人，就跟熟人社會的特征和性質(zhì)密切相關(guān)。在熟人社會中，人們相互之間都非常了解。誰的道德品質(zhì)如何，誰的家庭經(jīng)濟(jì)狀況怎樣，大家都心知肚明。如費(fèi)孝通所言：“這是一個熟悉的社會，沒有陌生人的社會。„„熟悉是從時間里、多方面、經(jīng)常的接觸中所發(fā)生的親密的感覺。這感覺是無數(shù)次的小摩擦里陶煉出來的結(jié)果。”[9]9-10 在信息較為充分的條件下，人們往往更能確信自己的選擇是否合適和可靠。與熟人社會不同，在陌生人社會中，大家的信息都是隱蔽的，相互交往要付出極高的成本。人們往往無法確定自己的行為決定是否妥當(dāng)和可靠。所以，跟陌生人相比，人們更傾向于選擇跟熟人交往。相應(yīng)地，農(nóng)戶也更愿意將土地流轉(zhuǎn)給村莊熟人社會內(nèi)部的成員，而不是流轉(zhuǎn)給外來資本。正是在這樣的邏輯支配下，才會出現(xiàn)如G村村民單喜光所說的那樣：“外邊的人如果再有錢，老百姓也不放心把土地交給他。”信息的充分能夠產(chǎn)生高度的信任，降低行為選擇的風(fēng)險(xiǎn)。相反，如果信息不完全，那么交易的成本和風(fēng)險(xiǎn)將更高。
G 村村民將土地流轉(zhuǎn)給本村內(nèi)部成員，除了相互間熟悉情況而產(chǎn)生的信任之外，還在于鄉(xiāng)土熟人社會的交往中是摻雜著情感的。這種情感是“自己人”的情感，是一種“我們感”。這一情感使得我們在行事時往往遵循特殊主義的行為邏輯。正如金耀基所言：“在倫理社會的文化邏輯下，就要依乎特殊的關(guān)系結(jié)構(gòu)而‘做人’。„„凡屬于特殊之‘倫’的關(guān)系者，則意味著此人或其相與者皆占有特定的身份，„„有特殊之義務(wù)。”[10]同樣地，這種情感也能夠?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)雙方形成一定的約束。在流出方這邊，他們更能夠理解和體諒流入方，不至于像對待外來資本那樣百般刁難，千方百計(jì)阻撓。而在流入方這邊，他們也會顧及本村老百姓的權(quán)益，拖欠農(nóng)戶地租的可能性大大降低。他們在雇傭農(nóng)業(yè)工人等方面也會更加照顧本村村民。在這種情感的潤滑下，雙方能夠較為容易地達(dá)成合約。
村干部擔(dān)當(dāng)農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的中介，實(shí)際上也是一種鄉(xiāng)土邏輯的體現(xiàn)。因?yàn)榇甯刹渴青l(xiāng)村熟人社會中的一員。村民對村干部的個人品德、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等各方面情況都非常熟悉。可謂知根知底。這種知根知底促成了村民對村干部的充分信任。他們也清楚，劉華榮作為同村的“老少爺們”，不太可能會欺騙自己。同時，村干部也憑借自己的熟人身份而更容易地獲得村民們的信任。這也進(jìn)一步說明了為什么村民需要或者愿意讓村干部作擔(dān)保人。
所謂資本邏輯，就是農(nóng)戶在選擇承包人時必須重點(diǎn)考慮對方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。只有具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才能降低農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)，讓他們放心流轉(zhuǎn)土地。如果對方經(jīng)濟(jì)實(shí)力太差，缺乏足夠能力支付地租，自然會增加農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)。在G 村，兩個土地流轉(zhuǎn)大戶都是村莊中的富人。他們擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠支付起農(nóng)戶的地租。不僅農(nóng)戶在選擇土地承包人時將熟人和富人作為首要條件，以盡可能將風(fēng)險(xiǎn)降到最低，而且劉華榮再轉(zhuǎn)包土地時也是以熟人和富人為優(yōu)先選擇對象。土地流轉(zhuǎn)大戶徐大力說：“劉書記找承包大戶也是要看人的，要有資歷。”所謂資歷，核心就是經(jīng)濟(jì)實(shí)力。缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力，就無法獲得流轉(zhuǎn)土地的資歷。據(jù)我們調(diào)查，劉華榮轉(zhuǎn)包土地的對象都是跟他關(guān)系較好、相互間比較熟悉的人。他們或多或少跟劉華榮有點(diǎn)沾親帶故的關(guān)系。而且，這些人的經(jīng)濟(jì)條件都非常優(yōu)越，具備支付地租的基本能力。將熟人和富人作為轉(zhuǎn)包土地的對象，可以降低劉華榮自己的風(fēng)險(xiǎn)，從而也能降低整個農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。
以上已經(jīng)闡釋了農(nóng)戶在選擇土地承包人時的鄉(xiāng)土邏輯和資本邏輯。那么，這兩種邏輯之間的關(guān)系如何呢？即哪一種邏輯更重要，或者說哪一個因素在農(nóng)戶選擇承包人時更重要？在實(shí)踐中，鄉(xiāng)土邏輯與資本邏輯之間可能并不存在誰主誰次的關(guān)系，而是都在農(nóng)戶選擇承包人中發(fā)揮著重要作用。更可能的是，有的農(nóng)戶更看重熟人關(guān)系，受鄉(xiāng)土邏輯支配，而有的農(nóng)戶更看重經(jīng)濟(jì)條件，受資本的邏輯支配。當(dāng)然，無論是哪一種邏輯，都必須能夠同時滿足兩個條件，即既需要一定的熟人關(guān)系，又要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。如果只有經(jīng)濟(jì)實(shí)力而缺乏熟人關(guān)系，那么需要再造出一種類熟人關(guān)系，或者需要熟人作擔(dān)保，比如G 村村干部在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中扮演的角色那樣。由于這兩種條件并不一定能夠同時得到滿足，而且時常是難以得到滿足，所以鄉(xiāng)土邏輯與資本邏輯之間存在一定的張力。我們在村莊中調(diào)查時也時常了解到，有的村民盡管有意愿承包土地，但因?yàn)樽陨斫?jīng)濟(jì)條件較差而無法獲得資歷，有的外來資本希望進(jìn)入村莊承包土地，但因缺乏熟人關(guān)系而作罷。
四、風(fēng)險(xiǎn)的控制：地租的確定和支付
地租涉及土地流轉(zhuǎn)雙方的利益，是農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的核心問題。它不僅直接關(guān)切土地流入方的經(jīng)營成本，而且事關(guān)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益尤其是風(fēng)險(xiǎn)控制問題。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方必然會圍繞地租問題而展開激烈的博弈。這涉及地租額、地租支付方式的確定等等。
（一）有彈性的地租
我們發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)各方確定的地租并不是剛性不變的，而是時常可以變化、充滿著彈性的。在G 村土地流轉(zhuǎn)合同中，雙方約定如果糧食（主要是小麥）價(jià)格上漲了，那么地租必須隨之上調(diào)。如果糧食價(jià)格下降，那么地租不能往下跌，而必須保持簽訂合同時的原價(jià)。簡言之，就是“地租只能漲不能跌”。若按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識，“地租只漲不跌”顯然不合常理，違背了供需和價(jià)值規(guī)律。然而，從社會學(xué)視角來看，“地租只漲不跌”則有其一定的合理性。
當(dāng)前，土地還在一定程度上承擔(dān)著農(nóng)民社會保障的功能。地租對于農(nóng)戶而言，不僅意味著一份收入，而且意味著一種社會保障。如果地租降低，無法保障農(nóng)民生活，必然帶來巨大社會穩(wěn)定隱患。因此，在大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)中，并不能一味追求效率，對效率的追逐必須以降低風(fēng)險(xiǎn)為前提。流轉(zhuǎn)土地時，必須確保農(nóng)戶能夠得到相對合理的地租收入。同時，農(nóng)戶作為經(jīng)濟(jì)資源和社會地位相對弱勢的一方，他們經(jīng)受不住市場波動的打擊。只有將風(fēng)險(xiǎn)降低到最小，確保農(nóng)戶旱澇保收，才能穩(wěn)定他們的預(yù)期，打消他們的顧慮，他們才愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。若地租下降，不僅使農(nóng)戶遭遇挫折感，誘發(fā)他們的不滿，而且打擊他們流轉(zhuǎn)土地的積極性，不利于土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展。
我們看到，盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)所揭示的土地自然條件、供需關(guān)系和投入產(chǎn)出狀況等因素可能都會影響地租水平，但真正對地租起決定作用的，卻是另一套邏輯，即降低風(fēng)險(xiǎn)的邏輯。由于地租承擔(dān)了社會保障和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的功能，它必須隨著糧食市場行情上漲而上調(diào)。這是地租“變”的一面。若市場行情下降，則地租必須維持原來水平不變。這是地租標(biāo)準(zhǔn)的底線。若超越這一底線，則農(nóng)戶（尤其是貧弱農(nóng)戶）生活將陷入困境。所以，地租“變”與“不變”的辯證法，背后實(shí)質(zhì)在于地租的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和社會保障功能。
（二）有保障的地租支付方式
地租的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能，除了體現(xiàn)在地租的“變”與“不變”上面，還表現(xiàn)在地租的支付方式上。在G 村，地租的支付分為兩半，一半在夏收之前支付，另一半在秋收之前支付。之所以如此確定，就是要降低農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)�，在現(xiàn)實(shí)中，已有不少地方出現(xiàn)土地流入方拖欠甚至拒付農(nóng)戶土地租金的先例。一旦地租無法兌現(xiàn)，農(nóng)戶將遭受巨大損失，也將引發(fā)社會不穩(wěn)定。而合約規(guī)定地租必須在農(nóng)作物收獲之前交付，就給農(nóng)戶加了一個保險(xiǎn)栓。如果流入方未能及時支付地租，那么農(nóng)戶可以自行到地里去收割農(nóng)作物。用農(nóng)戶的話語來說就是：“（承包大戶）跑也跑不了，跑得了和尚跑不了廟。你不給錢，我就收麥。”“如果錢（地租）沒有提前給，老百姓就自己收莊稼了。”如此，可以保障農(nóng)戶在失去地租的同時能夠得到農(nóng)作物。此外，約定地租在收割農(nóng)作物之前支付，防止出現(xiàn)拖欠農(nóng)戶地租的情況，也降低了地方基層干部的風(fēng)險(xiǎn)。如果流入方拖欠地租，那么農(nóng)戶很可能首先找基層干部論理，因?yàn)榛鶎痈刹砍洚?dāng)了土地流轉(zhuǎn)的中介，他們是直接責(zé)任人。而規(guī)定收割農(nóng)作物之前支付地租，則給基層干部做流入方工作提供了更大的回旋余地，也避免了相應(yīng)的行政責(zé)任。
（三）附加地租的約定
在G 村的地租合約中，約定土地流入方除了必須支付地租之外，還應(yīng)該優(yōu)先招募作為土地流出方的農(nóng)民到農(nóng)場里務(wù)工。之所以這樣約定，主要有兩方面的考慮。其一，政治和治理因素的考量。在官方意識形態(tài)中，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、促進(jìn)農(nóng)民增收是一種政治正確。農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)之后，交出土地的農(nóng)民的出路和就業(yè)問題擺在了地方基層政府面前。由于大部分農(nóng)民無法在城市里面獲得新的就業(yè)機(jī)會，而必須在農(nóng)村內(nèi)部自行消化。而通過農(nóng)場雇工就成為消化剩余勞動力的一條重要途徑。以到農(nóng)場務(wù)工為誘餌，讓農(nóng)民“既當(dāng)?shù)刂�，又�?dāng)長工”也是地方基層政府在推動大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)時給農(nóng)民許下的一份美好諾言。所以，農(nóng)民自然會提出流轉(zhuǎn)土地之后必須享有到農(nóng)場務(wù)工的優(yōu)先權(quán)。在這樣的意識形態(tài)和道義壓力下，地方基層政府也會盡力幫助農(nóng)民去爭取這項(xiàng)權(quán)利。其二，農(nóng)民傳統(tǒng)土地觀念的作用。在農(nóng)民看來，地權(quán)與勞動權(quán)是一體的。“是誰的土地，誰就有權(quán)利優(yōu)先在農(nóng)場里做工”。盡管土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去，但土地仍然是農(nóng)戶自己的，只是暫時歸流入方經(jīng)營而已。“我給你提供土地，那么我理所當(dāng)然可以在你農(nóng)場里打工”。地權(quán)構(gòu)成了優(yōu)先獲得農(nóng)場務(wù)工權(quán)利的前提。如果農(nóng)場主不優(yōu)先招募流出土地的農(nóng)民到農(nóng)場做工，必然引起農(nóng)民的不滿。
要求大農(nóng)場必須優(yōu)先雇傭流出土地的農(nóng)民，有利于解決農(nóng)村剩余勞動力的問題，使農(nóng)民生活更加充實(shí)，增加了農(nóng)民的收入，從而能夠在一定程度上平抑農(nóng)民的不滿情緒，維護(hù)社會安全與穩(wěn)定�？梢�，地租并不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)變量，而且是一個社會變量。它擔(dān)當(dāng)著繁重的社會風(fēng)險(xiǎn)功能。與其說土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的地租是一種收入，毋寧視之為一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度。土地流轉(zhuǎn)合同是一個降低風(fēng)險(xiǎn)的合約。不過，這樣一種合約卻同樣面臨著風(fēng)險(xiǎn)。如果糧食或者其他農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌，土地承包方虧本，那么勢必影響他們支付地租的能力。如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌到突破承包方的底線時，農(nóng)戶仍然堅(jiān)持原來的合同約定，不愿意降低地租，那么承包方很可能選擇毀約，不再承包土地。所以，這種合約實(shí)際上是不可持續(xù)的合約。合約的困境，恰恰彰顯了土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)與收益之間的矛盾。
五、風(fēng)險(xiǎn)的處置：租期的約定
已有一些研究揭示了土地租佃期限與風(fēng)險(xiǎn)分配之間的關(guān)系。比如，張五常認(rèn)為，租期長短的選擇就在于使交易成本最小化。我們的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)期限的約定跟人們對風(fēng)險(xiǎn)處置之間的考慮有著密切關(guān)系。[2]
在G 村，除了王青山流轉(zhuǎn)李苑組村民的土地期限為30 年之外，其余由劉華榮流轉(zhuǎn)的土地期限均為5 年。5 年租期滿后，雙方再視情況是否續(xù)租。較短的租期意味著農(nóng)民與土地之間關(guān)系沒有完全斷裂，具有一定的伸縮性。如果農(nóng)戶想再次耕種土地，那么他在經(jīng)歷一個短暫的租期之后就可以收回土地。同時，由于租期較短，給流轉(zhuǎn)雙方留下了更大的回旋空間，使雙方能夠根據(jù)自身處境調(diào)整流轉(zhuǎn)意愿。萬一租約變動，比如流入方要求退出承包，或者農(nóng)民要求收回土地，涉及的損失不至于太大。對流入方來說，如果流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營虧本，那么他們可以在較短時間內(nèi)退出。對于農(nóng)民而言，如果需要耕種土地，也可以更快地把土地收回。比如G 村的絕大部分土地流轉(zhuǎn)大戶在承包土地之后，都因?yàn)槭袌霾▌�、自然�?zāi)害和管理不善等原因而大量虧本，他們本來打算退出承包，但因?yàn)橛凶馄诘募s定，如果提前退租，就需要賠償農(nóng)戶損失，最終他們只得把土地轉(zhuǎn)包他人，待5 年租期滿后再退出。如果租期過長，那么土地流入方將要承擔(dān)更大的損失，擔(dān)當(dāng)更高的風(fēng)險(xiǎn)。再如，在短租期的條件下，如果出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣的情況，大量外出農(nóng)民工無法在城市就業(yè)而被迫返鄉(xiāng)種地，他們也可以在較短時間內(nèi)要回土地。即使要賠償流入方的損失，也可以使損失降到較低程度。反之，若租期太長，那么農(nóng)戶可能無力也不愿意賠償損失，進(jìn)而會釀出更大的不穩(wěn)定隱患。所以，短租期也是盡量減少損失、降低風(fēng)險(xiǎn)的一種制度安排。相反，如果租期較長，比如達(dá)到20、30 年，那么農(nóng)戶跟土地之間關(guān)系被割裂，農(nóng)地關(guān)系不再具有伸縮性。萬一發(fā)生不可預(yù)料和無法抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，那么，無論是流入土地的資本，還是流出土地的農(nóng)戶，都將要承擔(dān)大得多的損失。
當(dāng)然，正如許多經(jīng)濟(jì)學(xué)者揭示的那樣，短租期也會影響承租土地方的預(yù)期，進(jìn)而降低其長期投入的積極性。[11-12]承租者為了在短租期內(nèi)獲得盡可能多的利潤，會想方設(shè)法利用地力，甚至破壞性地利用土地。這將給流出土地的農(nóng)戶帶來一些新的隱性風(fēng)險(xiǎn)。承租期滿后，農(nóng)戶收回土地時需要花費(fèi)較多的投入來恢復(fù)地力。
六、風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移：流轉(zhuǎn)大戶的生存條件和策略
在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中，除了農(nóng)戶需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)外，土地流轉(zhuǎn)大戶也要承擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)，包括自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。自然風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)樽匀粸?zāi)害，比如洪澇災(zāi)害、旱災(zāi)等，給大戶生產(chǎn)經(jīng)營帶來的風(fēng)險(xiǎn)。對于自然風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)大戶主要是通過購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或者申請政府補(bǔ)貼來規(guī)避。盡管自然風(fēng)險(xiǎn)的可預(yù)見性和規(guī)避性較弱，但相對于市場風(fēng)險(xiǎn)而言能夠得到更好地補(bǔ)償。市場風(fēng)險(xiǎn)是由于市場行情波動帶來的風(fēng)險(xiǎn)。受供需關(guān)系等因素的影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格常常發(fā)生波動，一旦市場行情較差，流轉(zhuǎn)大戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值低廉，將使其陷入虧損狀態(tài)。在G 村，農(nóng)地流轉(zhuǎn)大戶種植的農(nóng)作物主要有兩大類，一類是主糧作物，比如小麥和玉米等等，另一類是經(jīng)濟(jì)作物，比如蔬菜、瓜果、花卉、盆景等等。相對而言，主糧作物市場行情較為穩(wěn)定，且國家設(shè)置有最低保護(hù)價(jià)。種植主糧的大戶所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)并不大。但是，由于主糧價(jià)格較低，利潤空間較小，所以，許多大戶都不愿意種植主糧作物，而傾向于種植價(jià)值較高的經(jīng)濟(jì)作物。經(jīng)濟(jì)作物價(jià)值較高，利潤空間大，但其弊病是市場行情極不穩(wěn)定。市場行情較好時，有一定利潤空間，而市場行情低迷時，則虧得血本無歸。我們了解到，G 村的大戶種植主糧的包括鐘啟山、徐大力、徐世友和趙明等人。他們主要進(jìn)行良種繁育，良種價(jià)格比一般的糧食品種要稍高一些，市場行情也較為穩(wěn)定，且有國家保護(hù)價(jià)。而王青山、謝軍等大戶則多以種植蔬菜、瓜果、花卉等經(jīng)濟(jì)作物為主。這些種植經(jīng)濟(jì)作物的大戶都因?yàn)槭袌鲂星椴环�(wěn)等原因而大幅度虧本。許多大戶都已經(jīng)或者正在醞釀將承包的土地轉(zhuǎn)手他人。
流轉(zhuǎn)大戶承擔(dān)的上述風(fēng)險(xiǎn)，給農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)帶來更多的不確定因素，使其成為一個充斥著大量風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)。大戶的風(fēng)險(xiǎn)控制失當(dāng)，也將傳導(dǎo)到整個農(nóng)業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)中，進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。
七、結(jié)語及政策建議
上文已經(jīng)剖析了農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。我們看到，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)系統(tǒng)是一個充斥著各種風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方通過采取各種措施、創(chuàng)制各種制度安排來盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)。
不過，有些風(fēng)險(xiǎn)卻是內(nèi)在于農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的，人們無法通過制度裝置來完全避免之。比如，由于效益較差等原因，G 村許多流轉(zhuǎn)大戶都將土地轉(zhuǎn)手他人，且轉(zhuǎn)手次數(shù)較多，形成了一個冗長、復(fù)雜的分級承包體系。隨著轉(zhuǎn)手次數(shù)的增加，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)也不斷增大。只要任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，比如地租拖欠等等，將快速波及到整個流轉(zhuǎn)系統(tǒng)中，帶來不可估量的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。
此外，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)大戶對土地進(jìn)行了改造和平整，許多農(nóng)戶的地界、位置都已發(fā)生變化。還有一些流轉(zhuǎn)大戶以種種名義改變土地用途，比如發(fā)展旅游觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，在耕地上建了大量建筑物。如果土地流轉(zhuǎn)大戶不再承包土地或者農(nóng)戶要求重新分回土地，那么如何重新丈量、分配和復(fù)墾土地將是一個巨大的難題。如若處理不好，極可能引發(fā)大量地權(quán)矛盾和糾紛。
更為重要的是，由于農(nóng)村既有的政治社會環(huán)境和權(quán)力關(guān)系格局未能得到相應(yīng)的重置和優(yōu)化，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)往往演變?yōu)閮?yōu)勢階層（主要是鄉(xiāng)村社會的權(quán)力和資本精英）謀求自身利益的一個平臺。許多流轉(zhuǎn)大戶的真實(shí)意愿并非發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而是借流轉(zhuǎn)土地之名從事利潤更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者賺取國家補(bǔ)貼。再加上農(nóng)業(yè)大規(guī)模經(jīng)營極易受市場行情、管理成本等因素影響，經(jīng)濟(jì)效益并不顯著，使流轉(zhuǎn)大戶利用土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的動力大打折扣。G 村眾多大戶先后將土地轉(zhuǎn)手他人便是農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)深陷困境的明證。隨著土地轉(zhuǎn)包次數(shù)的增加，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的利益鏈條不斷延長，其內(nèi)涵的風(fēng)險(xiǎn)也日益加大。
為更好地規(guī)避農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，確保該項(xiàng)政策能夠平穩(wěn)有序地推行，我們應(yīng)該重點(diǎn)在以下幾方面著力：
首先，改善和優(yōu)化鄉(xiāng)村政治社會環(huán)境。最核心的是要調(diào)整圍繞農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的利益分配格局，規(guī)范利益分配行為，改變鄉(xiāng)村權(quán)力和資本精英壟斷農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配體系的局面，讓更多的財(cái)政資源對接到真正的種糧大戶手上，使國家的惠農(nóng)政策真正惠及農(nóng)民。
其次，禁止激進(jìn)的農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，各地盲目鼓勵農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的政策潛藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)。國家應(yīng)該改革政績考核制度，避免將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模作為政績考核的主要標(biāo)準(zhǔn)。對于流轉(zhuǎn)成千上萬畝面積土地的大戶，應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，禁止激進(jìn)的土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)行為。
再次，改革扶持土地流轉(zhuǎn)的政策。國家要改變原先按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模提供財(cái)政補(bǔ)貼的方式，加大土地流轉(zhuǎn)面積核查力度，杜絕通過虛報(bào)土地流轉(zhuǎn)面積套取補(bǔ)貼的現(xiàn)象。對那些虛報(bào)土地流轉(zhuǎn)面積的大戶和公司企業(yè)，要采取高強(qiáng)度的懲罰措施。一旦發(fā)現(xiàn)其騙取財(cái)政補(bǔ)貼行為，即取消其流轉(zhuǎn)土地資格。情節(jié)嚴(yán)重者，還可移交司法機(jī)關(guān)查處。對負(fù)有相關(guān)責(zé)任的地方基層干部，也要進(jìn)行追究，給予相應(yīng)的處罰。此外，國家應(yīng)該減少財(cái)政直接補(bǔ)貼數(shù)額，以間接補(bǔ)貼為主，比如提高種子補(bǔ)貼、農(nóng)田水利設(shè)施補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼等等的比例。
最后，有選擇地發(fā)展大戶經(jīng)營。在某些土地資源稟賦較好的地方，尤其是在人均耕地面積較大的地區(qū)，可以適度發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。通過實(shí)施大面積的機(jī)械化操作，采用先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技，降低生產(chǎn)成本，為市場提供物美價(jià)廉的農(nóng)產(chǎn)品尤其是特色農(nóng)產(chǎn)品。同時，大戶經(jīng)營可以瞄準(zhǔn)中高端農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場，滿足中上層顧客需求。
[參考文獻(xiàn)]
[1][德]貝克.風(fēng)險(xiǎn)社會.何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004
[2]張五常.佃農(nóng)理論.北京：商務(wù)印書館，2000
[3]周其仁.確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ).農(nóng)村工作通訊，2009(14)
[4]文貫中.市場畸形發(fā)育、社會沖突與現(xiàn)行的土地制度.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2008(2)
[5]楊小凱，等.中國改革面臨的深層次問題——關(guān)于土地制度改革.戰(zhàn)略與管理，2002(5)
[6]溫鐵軍.新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)與土地私有化的理論邏輯.綠葉，2008(11)
[7]賀雪峰.地權(quán)的邏輯——中國農(nóng)村土地制度向何處去.北京：中國政法大學(xué)出版社，2010
[8]劉國臻，劉東汶.論農(nóng)村土地私有化的巨大政治風(fēng)險(xiǎn).政治學(xué)研究，2006(3)
[9]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國 生育制度.北京：北京大學(xué)出版社，1998
[10]金耀基.人際關(guān)系中人情之分析//楊國樞，主編.中國人的心理.南京：江蘇教育出版社，2005
[11]姚洋.集體決策下的誘導(dǎo)性制度變遷.中國農(nóng)村觀察，2000(2)
[12]趙陽.對農(nóng)地再分配制度的重新認(rèn)識.中國農(nóng)村觀察，2004(4)
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論
