在中國大陸，涉及到進城農(nóng)民工權(quán)益維護問題時，常常會遇到一個無法避繞的障礙，即戶籍制度。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在2012年APEC中國工商界領(lǐng)導(dǎo)人論壇上，針對有人提出戶口制度以及依附戶口制度的諸如高考制度等應(yīng)該取消或重新規(guī)劃的建議時表示:戶口制度沒有那么簡單，不是一取了之的事。北京現(xiàn)有兩千多萬人口，有800萬的外來人口。如果取消戶籍制度，需要從財政里面拿出很多經(jīng)費給外來人口，這意味著對戶籍人口的服務(wù)質(zhì)量就會有所下降，這不是簡單的一個改革，而是利益關(guān)系的分配和調(diào)整［1］。
一、從有到無:公民遷徙自由權(quán)利的歷史變遷
1949年，中華人民共和國成立之初，城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)象并不十分明顯，原因在于:一是當時中國城市化水平不高，全部人口中只有一成人口(10．6%)居住在城市［2］，且城市的現(xiàn)代文明程度也很低，整個中國還是一個典型的農(nóng)業(yè)國家。二是當初城市對于農(nóng)村進城人員的限制并不嚴格，發(fā)展并不充分的自由經(jīng)濟調(diào)節(jié)著人口尤其是勞動力人口的流動遷徙。1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》中提到:中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由(注:1975年，第四屆全國人民代表大會第一次會議通過的修改后的第二版《中華人民共和國憲法》中，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”的條款被刪除，此后，憲法又經(jīng)過1978年、1982年和2004年幾次大的修改，“遷徙自由”的條款始終沒有恢復(fù))。三是數(shù)量比例相差懸殊的城鄉(xiāng)人口雖然在收入水平和生活質(zhì)量方面存在差距，但是國家政府并沒有刻意通過調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入的手段在城市居民的戶籍身份上附加遠高于農(nóng)村居民的福利待遇，除了少數(shù)大都市中的少數(shù)有錢階層外，大多數(shù)城市居民過著接近農(nóng)村居民水平的“鄉(xiāng)土化”的城市生活。
在當時較為寬松的遷徙政策環(huán)境下，1950～1960年的10年間，城鎮(zhèn)人口處于快速增長期，人口比例由11．2%上升到19．7%，年平均升高0．85個百分點。此后1960～1980年間，中國城市人口發(fā)展處于一個長達20年的低谷徘徊期，到1980年城市人口比例才達到19．4%［3］，低于1960年的水平。這20年間城鎮(zhèn)人口比例之所以增長過慢甚至有所下降，固然有經(jīng)濟發(fā)展緩慢甚至倒退的原因，但是更直接的原因是1958年《中華人民共和國戶口管理條例》(以下簡稱《戶口管理條例》)的頒布實施。該《戶口管理條例》規(guī)定:公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明、或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)［4］。1960～1980年的20年間，中國處于計劃經(jīng)濟時代經(jīng)濟發(fā)展水平低，企業(yè)吸納新增勞動力的能力弱，而當時城市受到五六十年代兩次生育高峰的影響，城市每年新增勞動力的就業(yè)安置已經(jīng)十分困難，根本無力招收農(nóng)村勞動力進城務(wù)工。當時，中國高等教育處于精英教育階段，每年招收的大學(xué)生數(shù)量極其有限，農(nóng)村學(xué)生進城求學(xué)的機會很少�！稇艨诠芾項l例》的規(guī)定，幾乎斷絕了絕大多數(shù)農(nóng)村人遷入城市的路徑與機會，中國人尤其是農(nóng)村人口遷徙自由的權(quán)力基本被剝奪。
二、城鄉(xiāng)分割:二元社會結(jié)構(gòu)的特征及其成因
美國經(jīng)濟學(xué)家劉易斯把發(fā)展中國家的經(jīng)濟劃分為兩大部門:用前資本主義生產(chǎn)方式進行生產(chǎn)的傳統(tǒng)部門，包括農(nóng)業(yè)、某些小型商業(yè)和服務(wù)業(yè);采用資本主義生產(chǎn)方式的現(xiàn)代部門。此即產(chǎn)生有名的“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”理論。
中國的現(xiàn)代化，在很大程度上是占人口多數(shù)的農(nóng)民的現(xiàn)代化，這一進程與世界許多發(fā)展中國家有很大的相同點。即在一個較長時期里，它是城市現(xiàn)代工業(yè)、鄉(xiāng)村比較傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)所組成的二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村人口、勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民減少，并變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者［5］。但是與一般國家的發(fā)展經(jīng)驗相比較，我國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展模式又有其獨特的地方，其最終的結(jié)果是形成了一個城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)。這種社會結(jié)構(gòu)的特征是:由戶籍制度把全體國民分為“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”兩大群體;兩大群體人口的社會身份代代相傳，不能輕易改變;兩大群體人口在糧食供應(yīng)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、居住、教育以及其他一系列社會福利方面處于極不平等的地位［6］。探究中國二元社會結(jié)構(gòu)的形成，大致可以從以下幾個方面尋找原因。
(一)工業(yè)優(yōu)先:國家現(xiàn)代化道路的選擇
中國是一個后發(fā)的經(jīng)濟落后的大國，本來兩大部門之間的不平衡就比其他國家更為突出，為了盡快擺脫貧窮，中國又選擇了通過從工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”和農(nóng)業(yè)稅中抽取資金，以支持工業(yè)尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式。因此，與其他發(fā)展中國家以市場機制進行調(diào)節(jié)的方式不同，中國只有采用高度集中的計劃經(jīng)濟體制才能達到優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)以實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的目標。計劃經(jīng)濟體制的特征是，國家通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策從農(nóng)民手中低價收購農(nóng)產(chǎn)品以保證城市居民的商品糧供應(yīng)，以及工業(yè)原料供應(yīng);以嚴格的戶籍制度限制人口的流動，尤其是限制農(nóng)業(yè)人口、勞動力的流動轉(zhuǎn)移。因此，幾十年計劃經(jīng)濟運行的結(jié)果是，在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上形成了獨特的二元社會結(jié)構(gòu)。
(二)國家保險:城鄉(xiāng)差別化制度的形成
國家保險制度是指原蘇聯(lián)、東歐以及中國等社會主義國家實行的強調(diào)國家責任的社會保險制度。其主要特征是由政府對資源進行直接分配和社會保險管理，其社會化程度較低;保險金由國家或企業(yè)負擔，采用從勞動成本中預(yù)先扣除，而不必由受益人繳納的方法籌集;產(chǎn)業(yè)工人的社會保險待遇優(yōu)厚，而農(nóng)民的社會保險待遇相對較低［7］。國家保險制度的理論并不來自于馬克思對于社會保障的最初構(gòu)想，也不符合列寧關(guān)于“最好的工人保險形式是國家保險”論斷的真實意涵。原蘇聯(lián)國家保險制度形成于20世紀20年代末至30年代初開展的第一個五年建設(shè)計劃期間，國家保險制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。中國社會保障的基本思路和制度框架形成于20世紀50年代初。當時，在蘇聯(lián)專家的指導(dǎo)下，中國開始編制和執(zhí)行第一個五年建設(shè)計劃，在學(xué)習借鑒蘇聯(lián)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展模式的同時，我們也借鑒和建立起了城鄉(xiāng)有別的國家社會保險制度。
三、漸進變革:不觸動原有利益格局的社會政策微調(diào)
始于20世紀70年代末的中國社會轉(zhuǎn)型，是從農(nóng)村經(jīng)濟體制變革起步的。聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，使得農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前高漲，尋找出路且規(guī)模巨大的“剩余勞動力”，終于沖破了幾十年計劃經(jīng)濟構(gòu)筑起來的城鄉(xiāng)人口流動的障礙，數(shù)以億計的進城農(nóng)民工的出現(xiàn)，為中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展提供了“無限供給的廉價勞動力”。
改革開放以后，城鄉(xiāng)之間人口流動的限制有所松動，農(nóng)村剩余勞動力進城尋找生計，在改變自己家庭境況的同時，也促進了城市的發(fā)展。中國二元經(jīng)濟發(fā)展模式已由計劃控制變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)。但是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的同時，計劃經(jīng)濟年代所形成的一系列社會政策卻沒有進行相應(yīng)的調(diào)整，尤其是造成城鄉(xiāng)分割的戶籍制度還沒有根本改變。這種社會政策改革滯后的現(xiàn)象，并非完全因為社會政策的慣性作用使然。對于政府而言，在一定時期和一定程度上維持城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和二元勞動力市場，也許是改革道路選擇的一種策略性考量。
在社會急劇變革的形勢下制定或修改的政策法規(guī)，在多大程度上能顧及農(nóng)民工家庭的利益，主要取決于政府當局對社會穩(wěn)定的宏觀考量，而不取決于一些社會人士發(fā)出的社會公平之類的呼吁。經(jīng)濟學(xué)家蔡昉在預(yù)測中國勞動力遷移的未來走向時做過這樣的分析，中國的經(jīng)濟改革走的是漸進式的發(fā)展道路，以不傷害傳統(tǒng)體制的既得利益者為前提［8］。這里所說的傳統(tǒng)體制的既得利益者，是指在城鄉(xiāng)差別化利益格局中的“城里人”。如前所述，在中國現(xiàn)代化道路選擇及社會保障制度構(gòu)建中，本來是用剝奪和犧牲農(nóng)民利益的手段來保障工業(yè)的發(fā)展和城市居民相對優(yōu)越的生活，這樣的利益分配卻被“城里人”認為是理所當然的。如陳光金博士所說，中國的“城里人”總體上是個相當不開放的人口群，他們可能也對計劃經(jīng)濟體制本身有某種不滿，但對計劃經(jīng)濟體制通過剝奪農(nóng)民而提供給他們的種種好處卻留戀有加，以致那種特權(quán)意識和身份優(yōu)越感在他們的軀體和意志之中積淀成了一種社會慣習。正是由于這種慣習已經(jīng)深深地植根于具有市民身份的城里人的軀體和意志之中(盡管他們的祖輩、父輩甚至他們自己可能就來自農(nóng)村)，所以，城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)就不僅僅是一種制度安排而已，它還是一種基于利益差別的心理結(jié)構(gòu)［9］。
“城里人”一方面享受著農(nóng)民工進城給城市帶來的繁榮及生活便利;另一方面卻埋怨農(nóng)民工進城給自己造成的就業(yè)競爭壓力及社會保障資源的減少。作為“城里人”利益代表的城市政府，一方面享受著農(nóng)民工進城所帶給自己的建設(shè)業(yè)績;另一方面卻也要對“城里人”歧視排斥農(nóng)民工的種種意愿和訴求做出正面反應(yīng)。就中央政府而言，一方面，他并不直接制定這種針對外地勞動力的歧視性政策;另一方面，他也擔心城市會因為失業(yè)問題而出現(xiàn)不安定因素，再加上農(nóng)民本來也不是傳統(tǒng)既得利益格局中的獲益者，所以并不出面干預(yù)地方政府的政策。在這個政策傾向的討價還價中，農(nóng)村勞動力是凈受損者。從這個意義上說，維持城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和二元勞動力市場，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的一種政治安全保障［10］。
四、繼往開來:農(nóng)民工權(quán)益維護的新視野
基于上述分析，從事農(nóng)民工權(quán)益維護的工作，應(yīng)該有以下兩個方面的新視角。
(一)補償歷史:“城里人”要對農(nóng)民存有感恩的心懷
許多國家工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展歷程表明，當經(jīng)濟社會發(fā)展水平及城市文明發(fā)展到一定程度以后，都會出現(xiàn)一個城市回饋鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段。中國的工業(yè)化和現(xiàn)代化，選擇的是通過從工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”和農(nóng)業(yè)稅中抽取資金，以支持工業(yè)尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式。在長達二十多年的計劃經(jīng)濟年代里，農(nóng)民雖然被禁錮在農(nóng)村不能隨意進入城鎮(zhèn)，但是通過他們的節(jié)衣縮食所完成的原始積累，為城市和工業(yè)的發(fā)展提供了巨大的資金支持。改革開放以后，農(nóng)民進入城市但又不具有城市人的身份，他們通過忍辱負重地付出和努力，為城市的繁榮和國家的發(fā)展提供了充足的勞動力保障。
現(xiàn)在，中國已經(jīng)到了城市回饋鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷史階段。在這個發(fā)展階段中，“城里人”做的任何有利于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)民工的事情，都不是單向的付出，更不是居高臨下的恩賜，而是對農(nóng)民過去所做的犧牲進行的補償和回報。“城里人”不能將附著在戶籍身份之上的優(yōu)越于農(nóng)民的福利待遇視為理所當然，應(yīng)該懷揣感恩的心情去善待從農(nóng)村來到自己身邊的農(nóng)民工，去推進包括戶籍制度在內(nèi)的社會政策朝著更加體現(xiàn)公平的方向改進。
(二)投資未來:“城里人”要著眼于城市的長遠可持續(xù)發(fā)展
現(xiàn)代中國的城市發(fā)展要基于兩個基本事實:其一，中國的城市化程度遠遠低于發(fā)達國家，也低于發(fā)展中國家的平均水平，在今后幾十年的城市化進程中，還會有更多的農(nóng)民離開農(nóng)村來到城市。其二，中國的人口紅利時代即將過去，廉價勞動力無限供給的“劉易斯拐點”已經(jīng)顯現(xiàn)。因此，今后幾十年甚至上百年城市發(fā)展的速度和水平，在很大程度上取決于進城農(nóng)民工及其子女們的素質(zhì)，以及他們對于城市社會的認同度與歸屬感。
有遠見的城市管理者應(yīng)該從現(xiàn)在起就十分關(guān)注對于農(nóng)民工政策的改善，現(xiàn)在看似為此種政策改善而增加的投入，實際上是為培養(yǎng)將來城市建設(shè)者的投資。這種投資不僅僅是經(jīng)濟方面的，同時也是情感方面的。哪個城市在這方面的認識水平高，投入力度大，哪個城市就會得到優(yōu)秀的未來城市建設(shè)者，哪個城市就能獲得長久持續(xù)發(fā)展的動力和前景。
結(jié)語:
2012年上半年，由國家發(fā)改委組織的國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調(diào)研。調(diào)研課題涉及農(nóng)民工融入城市化的成本、城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動以及戶籍制度改革等。其中，在調(diào)研戶籍制度時，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”�？梢�，推動戶籍制度改革的阻力有多么大，真正能夠從“補償歷史”和“投資未來”的新視角來看待農(nóng)民工問題的地方政府有多么少?因此，不能指望戶籍制度改革能夠一蹴而就，徹底的戶籍制度改革要從打破現(xiàn)存利益格局開始，這樣的改革道路任重道遠。
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［1］ 馮雅:《戶籍制度不能簡單取消了之》:http:/ /www．chinajilin．com．cn /content /2012－06 /27
/content_2565180．htm
�。�2］［3］ 田雪原:《中國人口政策60年》，北京:社會科學(xué)文獻出版社2009年版，第90、90頁。
�。�4］ 全國人民代表大會常務(wù)委員會:《中華人民共和國戶口管理條例》，http://zhidao．baidu．com/question /58952222．html
�。�5］ 王西玉崔傳義等:《中國二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村勞動力流動及其政策選擇》，載《管理世界》，2000年第5期。
［6］ 史柏年:《城市邊緣人——進城農(nóng)民工家庭及其子女問題研究》，北京:社會科學(xué)文獻出版社2005年版，第231頁。
［7］ 史柏年:《國家社會保險制度理論探源》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》，1999年第3期。
�。�8］［10］ 蔡昉:《勞動力遷移的兩個過程及其制度障礙》，載《社會學(xué)研究》，2001年第4期。
�。�9］ 韓明謨:《社會學(xué)家的視野:中國社會與現(xiàn)代化》，北京:中國社會出版社1998年版，第345頁
來源:《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》2013 年第3 期
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