文章來源：《哈爾濱工業(yè)大學學報(社會科學版)》2013年01期
【內(nèi)容提要】在全國社會保障實現(xiàn)制度全面性覆蓋以后，社會保障的基礎(chǔ)理論研究就成為制約今后發(fā)展的瓶頸。在諸多基礎(chǔ)性問題中，底線公平是一個基本概念。“底線公平理論”是從中國問題出發(fā)所作的關(guān)于社會保障和社會福利的基礎(chǔ)性理論探討，但它又是針對具體的現(xiàn)實問題的。底線公平體現(xiàn)的是社會保障實現(xiàn)普惠性的基礎(chǔ)。底線公平概念非但沒有掩飾，而是揭露并對準了公平問題上的要害和根源，底線公平指標所測結(jié)果與其他有些指標相比，在同一種社會狀況下所測得的公平度可能偏低；就我國目前所達到的公平程度來看，要想逼近底線公平所要求的目標值，就大多數(shù)指標而言，可能還需要二三十年甚至更長的時間。
【關(guān) 鍵 詞】底線公平/簡單性原則/底線部分福利/非底線部分福利
社會保障和社會福利并不僅僅是有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)以及貧困救助等事務(wù)性工作，在學術(shù)上，社會保障和福利問題涉及社會學一系列最基本的問題。如國家與社會、政府與市場、經(jīng)濟與社會、個人與社會等等基本關(guān)系問題在福利領(lǐng)域都表現(xiàn)得非常突出、有時也非常尖銳。如果說社會保障和社會福利的改革和發(fā)展也要“摸著石頭過河”，這個“石頭”就是基礎(chǔ)理論。基礎(chǔ)理論缺失，或者不明確、摸不著，事務(wù)性工作就不知該怎么做，就難以避免掉到河里去的危險。
基礎(chǔ)理論不是抽象的，更不是遠離現(xiàn)實的，恰恰相反，它必須直面和回答自己國家的實際問題。世界上現(xiàn)有的福利模式各有不同，根源在于它們背后依據(jù)的基礎(chǔ)理論是有區(qū)別的。有一種誤解，以為各國社會保障和社會福利的區(qū)別主要體現(xiàn)在一些具體制度和政策規(guī)定上，其實不然，更深層的區(qū)別是在基礎(chǔ)理論上。正如中醫(yī)與西醫(yī)，在藥品和治療手段上當然有區(qū)別，但更大的區(qū)別是在于思維方式以及對于醫(yī)療本身的理解。誠然，既然是社會福利的基礎(chǔ)理論，總應該有其共通之處，但它們之間的區(qū)別，卻往往首先在于核心概念不同。
“底線公平理論”是從中國問題出發(fā)所作的關(guān)于社會保障和社會福利的基礎(chǔ)性理論探討，但它又是針對具體的現(xiàn)實問題的。本文擬結(jié)合現(xiàn)實問題，闡釋底線公平概念的問題背景、基本含義、測量方法和指標。
一、為什么要講底線公平
底線公平概念最初是2002年筆者在吉林大學演講時提出來的。2004年第36屆國際社會學大會在北京召開，筆者作了“論底線公平”的大會發(fā)言，正式發(fā)表了關(guān)于“底線公平”和“社會保障的柔性調(diào)節(jié)機制”的主要見解。提出這個概念的背景，主要是世紀之交也可以說是改革開放以來社會保障制度的演變和發(fā)展情況；當然，在這個概念提出以后，筆者也不斷地在擴展和運用它，也就是說，這個概念所針對的問題，直到現(xiàn)在仍然以不同的形式存在著。所以，要回答為什么要提出底線公平概念這個問題，就必須從不同角度觸及概念的背景和賦予它的規(guī)定性。
(一)實踐背景
改革開放以來，特別是1992年確立“市場化”改革方向以后，實踐上發(fā)生的最突出的一個問題，就是在社會福利和社會保障領(lǐng)域，政府責任與市場作用的邊界模糊了、混亂了。以為福利責任也可以推給市場，政府在主要的社會保障問題上推卸責任的現(xiàn)象相當嚴重，以致出現(xiàn)了“看病難、看病貴”“上學難、上學貴”問題，到20世紀和21世紀之交，社會呼聲已經(jīng)非常強烈。為什么在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時卻出現(xiàn)了嚴重的社會問題？即便在計劃經(jīng)濟時期，經(jīng)濟水平那么低，也很少發(fā)生失學、輟學現(xiàn)象，農(nóng)村里，學校還挨村動員女童上學，有困難的，發(fā)給助學金；當時的農(nóng)村合作醫(yī)療，雖然水平較低，但是，依靠一根銀針、一把草藥、生活在農(nóng)民群眾之中的“赤腳醫(yī)生”，初步解決了農(nóng)村缺醫(yī)少藥問題，曾被世界衛(wèi)生組織稱贊為一大奇跡�？梢姡�“看病難、看病貴”“上學難、上學貴”問題的出現(xiàn)，與經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有直接的必然關(guān)系。在經(jīng)濟以接近10%的平均速度增長20年后，居然發(fā)生貧困孩子輟學，考上大學卻因貧不能入學；得了病因貧不能就醫(yī)的嚴重問題，是何原因？不論搜羅出什么理由，政府責任都是不可開脫的。根源可以歸結(jié)為在義務(wù)教育和衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域政府責任和市場作用邊界沒有劃清，責任失守，底線失守，底線責任失守。實踐要求我們搞清楚：在實行市場經(jīng)濟的條件下，政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的職責與在社會領(lǐng)域的職責有什么不同；在社會領(lǐng)域，哪些基本民生問題的解決是政府必須承擔責任的，哪些是可以交給市場去運作和解決的。這樣，“底線”在實現(xiàn)社會公平中的極端重要性就凸顯出來了�？梢哉f，將“底線”和“公平”聯(lián)系起來組成一個概念是筆者完成的，而底線公平問題是實踐提出來的。底線公平概念的第一個規(guī)定性——政府責任與市場作用的邊界，是實踐警示的。
(二)制度背景
由于城鄉(xiāng)分割，“一國兩策”[1]，中國的社會保障和社會福利制度建設(shè)存在著兩個難以克服的缺陷：一是長期以來，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等制度，只在城市內(nèi)部并且只在有城市戶口的職工內(nèi)部轉(zhuǎn)圈，無法擴大到廣大農(nóng)村，農(nóng)民工同城不同待遇，企業(yè)內(nèi)職工和勞務(wù)工身份差距拉大。面對著身處圈子外邊亟須社會保障和福利的七八億農(nóng)民和2億農(nóng)民工，制度建設(shè)難以突破。直到20世紀初，每年社會保障部門都花很大力氣擴大覆蓋面，但進展仍然相當遲緩，城鎮(zhèn)職工各項社會保險每年新增參保人數(shù)難有大的增長，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險也就新增1 000萬左右，失業(yè)保險等只新增幾百萬人左右。如果中國的社會保障建設(shè)按照這個速度進行，那恐怕要100年以后才能實現(xiàn)普遍覆蓋。怎么才能有所突破？靠農(nóng)民自己繳費參保，農(nóng)民收入低，繳不起；叫農(nóng)民工繳費參保，農(nóng)民工流動性大，繳費能力也不強。要想打破僵局，只有財政出手，可是財政能力也是有限的。所以，在制度設(shè)計上，必須區(qū)分基礎(chǔ)部分和非基礎(chǔ)部分，各級財政主要負擔基礎(chǔ)養(yǎng)老金、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障、義務(wù)教育，以及公共服務(wù)等；非基礎(chǔ)部分，由社會、家庭和個人，由基金會、企業(yè)補充保險、商業(yè)保險來承擔。在機制上，前者是剛性的、必保的，后者是柔性的，是可以由多元主體、通過市場機制來實現(xiàn)的。
2003年開始，在廣大農(nóng)村實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，農(nóng)村缺醫(yī)少藥、農(nóng)民因病致貧的難題開始得到緩解，并隨著籌資水平的逐年提高而有所扭轉(zhuǎn)；2007年開始在農(nóng)村實行最低生活保障制度，并在短短三年時間迅速普及全國；2009年又開始實行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險。這樣，在社會保障和社會福利領(lǐng)域的城鄉(xiāng)壁壘很快被打破，覆蓋全民的社會保障體系基本形成，成為民生建設(shè)的一大亮點[2]。但是，這一偉大的歷史成就卻伴隨著另一個難以克服的缺陷：制度
“碎片化”。制度是依據(jù)不同的身份群體建立起來的，如醫(yī)療保障，就分城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，還有公費醫(yī)療等幾種制度，而保障水平和具體規(guī)定，依據(jù)各地和各個身份群體情況而千差萬別，新農(nóng)合更是一個縣一個標準。養(yǎng)老保險就更是五花八門，公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)各不相同，干部內(nèi)部又有離休與退休的區(qū)別，再加上城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，造成了制度分設(shè)、管理分離的局面，帶來了身份固化、矛盾多發(fā)、不平等加劇等諸多社會問題。
要解決“碎片化”問題，就必須實行制度整合。怎么整合？制度整合不是搞成平均主義“大鍋飯”，也不是簡單化的“大一統(tǒng)”。而是要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，逐步實現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的完善和制度體系的提升。制度整合也必須有統(tǒng)有放，有同有異，統(tǒng)一的、共同的部分就是各項社會保障和社會福利制度中的基礎(chǔ)部分，差異的、放開的部分，就是各項社會保障和社會福利制度中的非基礎(chǔ)部分——這也就是底線公平概念的第二個規(guī)定性。
(三)政策主旨和導向
社會政策是做什么的？它所關(guān)注的重點就代表了它的主旨和導向。如果聲稱社會政策沒有重點，不偏不倚，一視同仁，那其實就是維護強勢群體的利益。譬如5個餓漢環(huán)顧3個蘋果，政策是：沒有傾向性，一視同仁，誰先搶到手就算誰的。這樣貌似公允，其結(jié)果必定是強漢搶到手，老弱病殘干瞪眼。顯然，社會保障和社會福利政策的重點應該放在社會弱勢群體和中低收入階層。社會保障制度是干什么的？是幫助人們抵御個人無法抵御的風險的。中低收入者和弱勢群體是抗風險能力最差的群體。因此，社會保障和社會福利政策應當旨在惠及抗風險能力差的群體。2008年金融危機中，歐盟主席巴羅佐說，金融危機對歐洲經(jīng)濟有沖擊，但是對社會無沖擊。因為他們有健全的社會保障，金融危機中沒有人因此而吃不上飯，社會有危機而無恐慌。社會保障，Social Security又譯作社會安全，它是可以給人們帶來安全感的。有趣的是，最近的歐洲杯足球比賽，倒是深陷債務(wù)危機的國家把經(jīng)濟狀況較好的法國、德國打敗了。在殺進四強之后，德國人發(fā)現(xiàn)他們陷入了歐元區(qū)拖后腿國家的圍剿當中，經(jīng)濟弱勢的意大利、葡萄牙和西班牙這次要在球場上討回面子。這種情況或可理解為深陷債務(wù)危機的國家并沒有發(fā)生社會危機，飯照常吃，球照常踢。
社會政策必須著眼于保護大多數(shù)人的基本利益。任何一個政黨、政府，如果得不到大多數(shù)人的支持，都難以掌權(quán)。而如果搞得貧富差距太大，任何階層都沒有安全感，都不滿意。所謂社會保障，如果誰交費就保誰，誰交費多就保得多，那就類同商業(yè)保險了。所以，底線公平并不是主張社會保障“低水平”，而是主張優(yōu)先關(guān)注底層群眾。
以上三點都是實踐方面的，底線公平還有學術(shù)上、觀念上和方法上的含義。
(四)學術(shù)焦點
在學術(shù)上，到底“發(fā)展是硬道理”和社會公平之間是什么關(guān)系？是不是追求經(jīng)濟發(fā)展就一定要犧牲社會公平，能否實現(xiàn)二者的均衡？這個問題搞不清楚，就難免出現(xiàn)以上所說的實踐上、制度和政策上的偏差。然而，由于“發(fā)展是硬道理”在相當長的時間里，僅僅是指“經(jīng)濟增長是硬道理”，其他的都是軟性的，都是排不上日程的，都是要為經(jīng)濟讓路的，因此，經(jīng)濟增長與社會公平長期無法均衡。不均衡，就首先或主要是損害誰的利益？富人的利益損害不了，非但損害不了，他們還能在不均衡中謀得更大利益。越是經(jīng)濟增長快，富人的錢包越鼓。沒有用多少年，中國就迅速造出了一個富豪階層。
另一端，也造出了一個龐大的底層社會——利益受到損害的中低收入階層。據(jù)北京師范大學李實教授課題組研究，在2007年中國基尼系數(shù)已經(jīng)達到0.48，“2010年，估計已經(jīng)達到0.50的水平”[3]。隨著經(jīng)濟快速增長，中國不但沒有走向橄欖型社會，反而走向了李強教授所說的“丁字型”社會[4]，中低收入者占了大多數(shù)。處于社會底層的，不僅包括通常所說的弱勢群體，也包括本應進入中產(chǎn)階層而未能進入的龐大社會群體。一個重要原因，就是社會收入分配的調(diào)節(jié)是逆向的。“在發(fā)達國家，個人所得稅、遺產(chǎn)稅等針對富人的稅收制度非常健全。我國……由于稅收征管體系和個人財產(chǎn)信息制度的不健全，使大量富人可以規(guī)避這些稅收，中低收入者反而成為納稅主體。”[5]
怎樣才能將社會收入分配從逆向調(diào)節(jié)(損貧濟富)轉(zhuǎn)變?yōu)檎蛘{(diào)節(jié)(抑富濟貧)，讓財富在各社會階層間合理分配？基礎(chǔ)條件就是用財政力量確保中低收入者的基本需要，優(yōu)先保證生存權(quán)利公平、健康權(quán)利公平、發(fā)展權(quán)利(受教育權(quán)利)公平，這樣，底層群眾才能向上流動，中產(chǎn)階層才可能擴大，社會結(jié)構(gòu)才可能趨于合理，社會才可能穩(wěn)定�？梢�，底線公平直接調(diào)整和改善的是社會保障和社會福利狀況，但它能夠促進經(jīng)濟發(fā)展和社會公平之間的均衡，盡管這不是單靠社會保障和社會福利就可以實現(xiàn)的，但底線公平可以發(fā)揮應有的作用，幫助我們找到經(jīng)濟發(fā)展與社會公平的結(jié)合點和均衡點。在歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明平均主義走不通，西方福利國家道路在中國走不通，原有的“小福利”局限性已被突破的情況下，走底線公平的福利道路是可行的選擇。
(五)方法難點
從社會公平角度研究社會保障和社會福利，在方法上遇到的一大難點就是公平問題很難進行精確測量。不用說公平不公平有很多主觀和客觀的不同標準，就是一些完全客觀的變量，比如要計算社會福利總量是多少，也是非常困難的事。一是總體的范圍難以確定，二是每個項目都時有變化。新型農(nóng)村合作醫(yī)療，中國每個縣的標準都不一樣；新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，目前正在推行，今天是這樣，明天就變了，包括制度和政策都不斷在調(diào)整，要準確統(tǒng)計出中國的社會福利有關(guān)變量，實在困難。
如能找到最可靠、最確定、最易于計算的變量，并能找到它們與其他變量之間的關(guān)系，就可能打開一條更科學地研究社會保障和社會福利的途徑。而在各種社會福利項目及其變量中，底線部分福利是最確定的、最穩(wěn)定的，易于獲得，也易于比較。如能由此避免研究和實踐中的模糊性和隨意性，底線公平概念和原則就具有重要的方法論意義。
(六)公平觀的分野
底線公平理論真正的發(fā)現(xiàn)，就是底線公平要比一般公平更有利于真正實現(xiàn)社會公平。尤其是在中國這樣的各種社會差距巨大的復雜國情下就尤其如此。這是需要特別強調(diào)的關(guān)鍵之點。
為什么要強調(diào)底線公平呢？在公平理論中，占主導地位的是所謂“一般公平”。它的一個重要特點就是強調(diào)以“平等”為前提，并常常與“平等”相混同。而“平等”的政治含義是指地位平等、權(quán)利平等，這確實通常是公平的前提。但“平等”在經(jīng)濟上和數(shù)量關(guān)系上卻常常指“均等”“平均”�？墒牵�“均等”“平均”不一定就是公平，甚至可能是不公平，否則，平均主義大鍋飯就該“萬歲”(絕對正確)了。“一般公平”的另一個特點，就是抽象性、絕對性，好像普遍如此，沒有差別。其實，這根本做不到，而且恰恰會造成更大的不公平。比如2007年金融危機爆發(fā)時，香港的策略之一是無論窮富，每人都發(fā)給同等數(shù)量的貨幣，結(jié)果證明沒有用處。因為比如每人派發(fā)1000元，富人不管用，窮人不夠用，基本不能解決什么問題。自從17、18世紀提出一般公平理論(觀)以來，這個世界的不公平反而越來越嚴重，這說明一般公平甚至在某種程度上加劇了不公平程度�，F(xiàn)實表明，“一般公平”無法解決甚至會加劇窮國與富國之間的不公平，無法解決甚至會加劇一國之內(nèi)不同階層之間的不公平�？偨Y(jié)歷史經(jīng)驗，我們有必要探索和建構(gòu)一個不只是形式上，而是實質(zhì)上能夠真正發(fā)揮作用的公平形式。
要區(qū)分無差別的公平與有差別的公平。底線部分福利，因為是滿足社會成員基本的生存需求、健康需求和發(fā)展需求，應該沒有大的差別，至少從目標上說，應該努力做到基本沒有差別，這是一種公平，無差別的公平；非底線福利，因為是滿足享受型需要和面向少數(shù)人的發(fā)展性需要的，應該有差別，當然也要把差別保持在合理的范圍內(nèi)，這是另一種意義上的公平，有差別的公平。
從以上六個方面，我們可以把底線公平概念的規(guī)定性概括為：
第一，底線公平首先強調(diào)政府的責任底線——政府責任與市場作用的邊界，強調(diào)建立政府、社會、家庭和個人之間合理共擔的責任結(jié)構(gòu)。第二，政府責任和能力也是有限的，為此，就必須建立這樣一種制度結(jié)構(gòu)，即區(qū)分基礎(chǔ)部分和非基礎(chǔ)部分，也就是由底線部分福利制度、跨底線福利制度以及非底線福利制度，構(gòu)成多層次的福利制度體系。第三，社會政策的重點應是關(guān)注大多數(shù)人的基本利益，優(yōu)先滿足弱勢群體和底層群眾的迫切需要，最符合全社會包括富裕階層在內(nèi)的根本利益。第四，底線公平因其能夠最直接地改善社會福利狀況，最明顯地收獲福利改善的社會效益，而成為經(jīng)濟發(fā)展和社會公平的結(jié)合點。第五，底線部分福利因其具有基礎(chǔ)性、確定性和穩(wěn)定性，而有助于降低和克服福利實踐和福利研究中的模糊性和隨意性。第六，將公平區(qū)分為無差別的公平和有差別的公平，可以有效地增強社會包容度，協(xié)調(diào)貧富各方利益，促進社會團結(jié)。
二、怎樣確定底線
所謂確定底線，不是確定社會保障水平高中低的標準線，按照以上所說的底線公平的規(guī)定性，是要確定政府責任與市場作用的界線、社會保障和社會福利中基礎(chǔ)部分與非基礎(chǔ)部分的界線、社會政策的重點和次序、無差別的公平與有差別的公平的界線。這些界線不是保障水平高低問題，而是社會保障和社會福利中一些基礎(chǔ)性的問題——福利(含社會保障，下同)占比、福利責任、福利分配、福利調(diào)節(jié)問題。因此，要確定底線，就不能只是找?guī)讉�數(shù)據(jù)，或者用國內(nèi)的數(shù)據(jù)與國外的數(shù)據(jù)做個簡單的比較，就能完成的。必須依據(jù)對那些基礎(chǔ)性問題、基本的關(guān)系的深入研究。不然的話，別說是確定底線，就連比較社會保障水平的高低都很難得到可靠的結(jié)論。
要確定底線，就要找到有標志意義的“量”�？墒巧鐣Ｕ虾蜕鐣＠贫榷加心敲炊嗑唧w制度或項目，每個制度或項目都有一些可以標志以上基本關(guān)系的“量”，要想以所有這些“量”為標志把底線畫出來，可能是極其繁雜的。為此，我們先確立一個原則，就是科學上的簡要性(亦稱簡單性)原則。
(一)簡要性原則
科學上的簡要性原則，是考慮到任何一個科學問題其影響因素都是非常多的，而科學研究要在這些因素中選擇有重要意義的、關(guān)鍵性的因素，刪除那些可化約的，影響微小的因素。社會公平包括諸多變量，變量列得越多，說明對研究對象看得越不清楚，越說明沒有弄清楚變量中哪些是規(guī)定性的、關(guān)鍵性的，哪些是可以省略的。而這很可能根源于所作的研究和分析原本就是無的放矢，沒有抓住要害的。
在科學史上堪稱典范的簡要性(簡單性)原則應用就是愛因斯坦的狹義相對論。愛因斯坦最初列出的公式所用變量很多，但是他自己后來回憶說，他對那個公式不滿意，因為覺得它不美，他認為科學的也應該是美的。于是他思考如何精煉公式，最終得出著名的公式：
E=MC[2](質(zhì)量乘以加速度平方等于能量)，那么復雜的關(guān)系，就這么簡潔地刻畫了。
另外一個簡要性原則應用的典范，就是聯(lián)合國開發(fā)計劃署制定的人類發(fā)展指數(shù)(HDI)[6]。測量人類發(fā)展這么復雜的事情，如果用羅列法可以列出無窮的相關(guān)變量，如何從其中找到最少的最有代表性的變量來刻畫人類發(fā)展？他們主要選擇了三個指標：人均GDP、人均受教育年限和平均預期壽命，分別反映了人的生活水平、教育程度和健康水平，就非常簡單而公允地把全世界差別巨大的各個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況測量出來了。
(二)底線公平的三個特征性指標
人類發(fā)展指數(shù)測量的是人類發(fā)展狀況，底線公平直接測量的是社會保障和社會福利狀況。雖然二者測量內(nèi)容有別，但在原則上、在方法上有相通之處，那就是簡要性原則。按照簡要性原則，人的需要很多，最基本的需要是什么？每個人需要保障的權(quán)利很多，最必須確保的權(quán)利是什么？是生存權(quán)利、健康權(quán)利和發(fā)展權(quán)利。底線公平就應該包括生存權(quán)利公平、健康權(quán)利公平和發(fā)展權(quán)利公平。確保了這三個權(quán)利的公平，就可以滿足人們的基本需要——吃得上飯、看得起病、上得了學。我們可以把保障這三項權(quán)利作為底線，即是基本需要的底線，也是政府和社會責任的底線[7]。
底線只是為了確定界限，不能代表或代替社會保障、社會福利的全部內(nèi)容。運用這條底線，我們可以把社會福利劃分為：底線部分福利、非底線部分福利以及跨底線部分福利。
那么，這三個指標是否能夠充分體現(xiàn)底線公平的特征？有人說，養(yǎng)老保障很重要，為什么不納入衡量指標？因為養(yǎng)老所涉及的問題、人群以及需求層次很多，很復雜；而且，養(yǎng)老需求也很難界定，如五保戶的生存性養(yǎng)老需求和富人的享受性養(yǎng)老需求有很大差別，這無法用同樣的指標來衡量；同時，養(yǎng)老需求既有底線以下的部分，也有底線以上的部分，因此，養(yǎng)老保障不宜作為底線公平的特征性指標。住房也是人們非常重要的需求，但是，在某種意義上講，住房需求最低需要層次與生存權(quán)重疊，而從享受性需求來看具有無法確定性，甚至根本不屬于社會保障和社會福利的范圍，不同階層、不同地域、不同群體的情況差別太大，很難用一個變量(例如住房面積——農(nóng)村草屋面積很大但家徒四壁、城市豪宅極度奢華但面積未必很大)來刻畫。
我們選擇的刻畫生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)的指標不能代表社會保障的全部內(nèi)容。它們只是用來劃定“底線”的，劃分底線的標志量應該越少越好。吃得上飯、看得起病、上得了學，是政府的首要責任，是要財政出錢或兜底的。那么劃定底線的意義就在于分清政府責任和市場責任界限、基礎(chǔ)部分與非基礎(chǔ)部分的界限、無差別的公平與有差別的公平的界限。
(三)相應制度和代表性指標
選擇什么指標來測量生存權(quán)利公平、發(fā)展權(quán)利公平、健康權(quán)利公平？具體而言，生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)，是由相應的制度來體現(xiàn)的。毫無疑問，這些權(quán)利既然屬于基礎(chǔ)性權(quán)利，它們每一個都不是只靠某個單一制度來保障的。不光是社會保障和社會福利制度，其他的包括許多政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度等等，都對上述三項權(quán)利及其公平狀況發(fā)生影響，有些制度的影響程度可能不次于社會保障和社會福利制度。甚至也不光是制度，其他社會條件、發(fā)展環(huán)境、意識形態(tài)等等非制度因素也具有或大或小的影響。但是，我們進行的只是一項社會保障和社會福利學科范圍內(nèi)的研究，我們對于底線公平的界定也僅限于這個范圍，因此，我們對于指標的選擇，也只局限在這個范圍內(nèi)，即選擇和確定對于生存權(quán)利公平、發(fā)展權(quán)利公平、健康權(quán)利公平具有直接的、決定性影響的社會保障和社會福利制度(當然是在我們主張的“大福利”的概念范圍內(nèi))[8]。
在目前中國的制度體系中，我們選擇最低生活保障制度作為對于生存權(quán)利公平具有指標意義的制度，選擇義務(wù)教育制度作為對于發(fā)展權(quán)利公平具有指標意義的制度，選擇公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障制度作為對于健康權(quán)利公平具有指標意義的制度。
選擇這三項制度的理由是：第一，它們在政府責任和市場作用的界限上都比較清楚；都屬于底線部分福利，與非底線部分福利沒有重疊、交叉、跨界的情況。最低生活保障制度、義務(wù)教育制度、公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助制度都是由財政承擔的。只是基本醫(yī)療保障制度目前沒有清晰的界定，但考慮到這項制度對于保障人民的健康權(quán)利非常重要，或者說，僅靠公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助制度——盡管它們的財政責任非常明確，對于保障人民的健康權(quán)利還是不夠的，所以，我們還是把基本醫(yī)療保障制度作為一項標志性制度，相信隨著中國醫(yī)療保障制度的完善和定型，這個界限是會得到明確的。
第二，作為制度，它們都沒有排斥性，在權(quán)利面前是人人平等的。雖然實際享受低保的只是少數(shù)人，但任何人只要在收入水平等方面符合規(guī)定，不論民族、地域、城鄉(xiāng)、職業(yè)盡可申請和得到低保待遇。同樣，盡管只有適齡兒童和青少年才能享受義務(wù)教育，但這項權(quán)利對于任何人都是平等的。衛(wèi)生醫(yī)療保障制度也是一樣。
第三，實踐證明，這三項制度對于保障社會成員的基本需要具有無可替代的作用，而且，它們對于其他社會保障和社會福利需要的滿足具有基礎(chǔ)性意義。例如，低保制度可以解決貧困老年人的后顧之憂，健康狀況改善了，也可以提高養(yǎng)老的生活質(zhì)量；義務(wù)教育和醫(yī)療保障都可以提高就業(yè)能力等等。
由于以上原因，上述三項制度適合作為劃分底線的代表性指標。
三、底線公平的具體測量指標
公平問題研究，最困難的就是測量。你說你公平，我說我公平，到底誰公平，很難說得清。在確定了上述三項具有指標意義的制度以后，我們的所謂測量，其實就可以限定為找到經(jīng)由這三項制度所體現(xiàn)的底線公平的具體指標。在這里，我們?nèi)匀蛔裱喴栽瓌t，就是不必反映三項制度的全面情況，而是找出最能表示底線公平狀況的具體指標。簡單地說，就是能用一個指標就不用兩個指標，或者說，如果有多個指標，它們對底線公平狀況的表示情況是可以化約的，那就盡量簡化，這就需要認真去研究，去篩選。
(一)生存權(quán)利公平性的測量指標
我們用最低生活保障制度作為劃分底線的一個標志，并不是因為它的公平水平“最低”，而是因為它對于保障生存權(quán)利最為基本，也最為關(guān)鍵，同時也因為它是由財政出資的，完全體現(xiàn)政府責任，在底線的劃界上沒有“跨線”的情況，不會造成模糊的問題。那么，從最低生活保障制度怎么進行生存權(quán)利公平情況的測量？最低生活保障制度確定的量化水平較為容易獲得。世界各國和各個地區(qū)都有自己的測量貧困的方法，都有明確的貧困線，都有行之有效的測量辦法，比如家計調(diào)查等。我們選擇以下三個具體指標：
1.應保盡保率
在最低生活保障制度中，最能夠反映生存權(quán)利公平性的是應保盡保率。20世紀90年代中期，最初建立的最低生活保障制度是由各省自行負責，標準在全國不統(tǒng)一，各地差別非常大。1997-1998年，國有企業(yè)大舉改革，減員增效，全國在幾年時間里就有幾千萬國有企業(yè)職工下崗，而下崗多的地區(qū)，也恰是省級財政最困難的地方。即使有低保制度，地方財政無力負擔，造成最需要低保的地方反而最沒有辦法承擔。于是，從1999年開始，中央財政開始承擔最低生活保障支出，2000年，國務(wù)院作出重要決策，從2001-2003年，中央財政負擔的低保經(jīng)費連續(xù)翻番。于是，從2000年的8億增加到2001年的23億，2002年的46億再到2003年的92億2004年的105億。困難地區(qū)由中央出大頭。
城市最低生活保障制度覆蓋面的擴大，從1996年至2004年有兩個高峰：一是1998年迫于當時的“下崗洪峰”，地方財政投入由3億元激增到12億元，是上一年的4倍，保障人數(shù)由88萬人增加到184萬人是上一年的2倍多。二是2001年保障人數(shù)首次突破千萬，由403萬人達到1171萬人，2002年達到2 065萬人，此后，在2 000萬以上逐年穩(wěn)步增長，到2009年達到2 346萬人，基本上做到了應保盡保[9]。
如果單從城市低保的應保盡保率來看，一是變化迅速，數(shù)值到2009年以后才基本穩(wěn)定下來；二是它所反映的僅僅是只占人口總數(shù)不到40%(2011年城市人口才超過50%)的城市居民的情況，而占人口總量多數(shù)的農(nóng)村居民情況則有很大不同。在20世紀90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過程中，農(nóng)村最低生活保障的問題就被提出來了。但長期采取的是由各地自主進行的辦法，所謂“有條件的地方，要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”，這就難免造成各地制度不規(guī)范，保障率很低，而且“人均補差”(低保標準減去低保家庭人均收入后的差額)其實普遍很低，難以真正保障基本生活。到2003年，有15個省份1037個縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對象為404萬人，僅占農(nóng)業(yè)人口的0.4%，估計當時農(nóng)村適合“低保”人數(shù)約在6000萬左右，如此算來，當時的應保盡保率只有區(qū)區(qū)6.6%。
直到2007年3月“兩會”的政府工作報告才提出要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。當年6月底，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)都迅速建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人，當年年底，享受低保的農(nóng)村居民上升到3 500萬人左右。自此，覆蓋面以每年增加500萬人左右的速度急速擴大，2008年超過4300萬人，2009年超過4 700萬人，2010年已經(jīng)超過5200萬人。農(nóng)村低保支出也是一樣，2007年是100億元上下，此后是每年以超過50億元～150億元的幅度增加，2008年超過200億元；2009年接近350億元；2010年則已突破400億元。可以預計，在今后一段時間內(nèi)，城市低保對象的規(guī)模將穩(wěn)定在2 300萬人左右，農(nóng)村低保對象可能會超過5500萬人。至此，城鄉(xiāng)居民最低生活保障的應保盡保率不僅達到了在現(xiàn)行政策下的較高水平，而且數(shù)值比較穩(wěn)定。
但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人均生活水平的提高，低保標準肯定要相應地逐步提高。目前中國的低保標準(社會救助標準)，不僅與發(fā)達國家相比還相當?shù)�，就是與許多中等發(fā)展水平國家相比也明顯偏低。而在每一次提高低保標準之時，應保盡保率都必然明顯下降。
2.低保標準的城鄉(xiāng)之比
如果只看2010年以來的城鄉(xiāng)最低生活保障的應保盡保率，那么，在現(xiàn)行低保線不做較大提高的情況下，應保盡保率是較高的，但如果考慮到低保標準的城鄉(xiāng)差距，測量結(jié)果就會發(fā)生明顯的變化。2004年時，農(nóng)村低保的標準只相當于城市的36%補差的水平農(nóng)村相當于城市的47%，平均下來，農(nóng)村一年人均補差只有33元。從2007年以后，全國農(nóng)村普遍建立了最低生活保障制度，城鄉(xiāng)低保標準連年大幅提高，到2011年后，不論低保人數(shù)還是低保標準都趨于穩(wěn)中緩升。從這個過程看，低保標準城鄉(xiāng)差距從2007年的2.6：1，逐年縮小到2.01：1，公平程度是有明顯改善的見(表1)。
資料來源：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采自唐鈞《“十一五”以來社會救助發(fā)展的回顧及展望》一文(《社會科學》2012年第6期。)“差距”由筆者計算。
盡管如此，差距仍在2倍以上，而城鄉(xiāng)生活必需品的價格差距卻遠遠不到兩倍。在統(tǒng)一市場條件下，工業(yè)制成品(包括食油等食品)的價格在城鄉(xiāng)之間沒有什么差別，農(nóng)村因為運費較高，有些食品比城市并不便宜；農(nóng)戶自己可能生產(chǎn)的蔬菜和雞蛋之類在“補差”中已經(jīng)被扣除了，除此而外，城市居民的水電氣等比農(nóng)村居民多開銷的部分一般也有福利補貼。雖然目前城鄉(xiāng)人均收入差距還在3倍以上，但低保標準的城鄉(xiāng)差距本來就應該小于城鄉(xiāng)人均收入差距，因為低保僅僅保的是起碼的生活需求，因此目前高于2倍的城鄉(xiāng)差距應該認為還是相當大的。其對公平程度的貢獻是偏低的，從對底線公平的測量看，低保標準城鄉(xiāng)差距的影響仍然是關(guān)注的重點。
因此，我們將“農(nóng)村低保標準：城市低保標準”作為測量指標，其目標值為1(即農(nóng)村：城市=1：1)，當下的比值在0～1之間。隨著城鄉(xiāng)低保標準的差距逐步縮小，這一指標也逐步趨近于1。
3.低保標準的地區(qū)之比
在地區(qū)差距中，又有不同地區(qū)的城市之間的差距和不同地區(qū)的農(nóng)村之間的差距。從2011年年底城市低保標準的絕對金額看，上海和北京在500元以上；天津和浙江在400～499元區(qū)間；江蘇、西藏、內(nèi)蒙古、山東、遼寧、河北、江西、陜西和海南9個省(自治區(qū))標準在300～399元，其余18個省(直轄市、自治區(qū))在300元以下。由于存在著中央財政巨額轉(zhuǎn)移支付等政策因素的影響，各地的低保標準與經(jīng)濟發(fā)展水平并不一致，因而與我們通常所稱的東中西部地區(qū)的劃分也不一致。例如，西藏是西部邊陲，但它的低保標準比東部經(jīng)濟大省廣東還高，西藏2011年城市平均低保標準是356元，廣東僅有286元，西藏與東部經(jīng)濟發(fā)達省份江蘇(386元)屬于一個低保檔次，而在經(jīng)濟上，廣東與江蘇屬于一個檔次。同樣，東部地區(qū)的山東(314元)、遼寧(312元)，低于屬于西部地區(qū)的內(nèi)蒙古(344元)。盡管屬于低保標準最低檔次的多數(shù)是西部省區(qū)(新疆200元，甘肅207元，青海236元，四川242元，寧夏244元，云南
248元)，但多數(shù)西部省區(qū)仍高于屬于中部的河南(233元)、湖南(243元)。當然，城市低保標準處于最高檔次的仍然出自東部省市(上海505元，北京500元，天津480元，浙江429元)，處于最低檔次的還是西部省區(qū)，但西東之間、西中之間、東中之間交叉、“異位”情況，與通常所說的東中西部的劃分出入較大。
農(nóng)村低保標準的地區(qū)差距情況，與東中西部的經(jīng)濟發(fā)展水平分布情況更接近一些。處于最高檔次的都出自東部地區(qū)(北京383元，上海360元，天津330元，江蘇300元)，低保標準低于100元的全都出自西部地區(qū)(西藏81元，甘肅、新疆91元，寧夏95元)。但交叉、“異位”情況也是存在的，如，廣東(196元)低于內(nèi)蒙古(199元)。其他省份之間的差距也很明顯，中部地區(qū)的河南(105元)、湖南(114元)低于西部地區(qū)的貴州(121元)、云南(122元)，而四川(110元)僅相當于海南(216元)的一半稍多一點。
這種地區(qū)之間的所謂交叉、“異位”情況，說明低保標準的地區(qū)差距小于地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平之間的差距。這種情況表明中央財政的轉(zhuǎn)移支付和各地政府在保障民生方面所做的努力，在促進生存權(quán)利公平性上是發(fā)揮了積極作用的。
但是，東中西部低保標準的差距總體上仍然嚴重存在，交叉、“異位”情況并未表明低保標準的差距與經(jīng)濟發(fā)展水平的差距已經(jīng)“脫鉤”了，而且實際上也不可能脫離經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)條件。因為在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間，造成低保標準差距的原因有所不同。城鄉(xiāng)差距的原因更多地是制度性的，如城鄉(xiāng)分割、長期實行的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、“一國兩策”等等；而地區(qū)差距的原因更多地是歷史性、地理性的，歸根到底，地區(qū)之間的差距要靠經(jīng)濟發(fā)展的歷史過程去解決，不是主要靠提高低保制度公平性就能夠完全解決的。
盡管如此，地區(qū)差距卻總是影響低保標準公平性的重要變量。我們將最低低保標準地區(qū)內(nèi)低保標準平均值：最高低保標準地區(qū)內(nèi)低保標準平均值”作為測量指標。其目標值為1(即最低地區(qū)：最高地區(qū)=1：1)，當下的比值在0～1之間。隨著地區(qū)之間低保標準的差距逐步縮小，這一指標也逐步趨近于1。至于是在省(直轄市、自治區(qū))之間比較，還是在縣(市)之間比較，取決于研究的需要和能否取得可用于比較的相關(guān)數(shù)據(jù)。一般地說，單位越大，其平均值越容易掩蓋單位內(nèi)的差距，并且縮小單位之間的差距。
由此，在最低生活保障制度范圍內(nèi)，我們選取應保盡保率、低保標準的城鄉(xiāng)之比和地區(qū)之比作為測量生存權(quán)利公平性的具體指標。
(二)發(fā)展權(quán)利公平性的測量指標
毋庸贅言，影響發(fā)展權(quán)利公平性的并不僅僅是教育，也不僅僅是義務(wù)教育，如前所述，我們的理由是在于義務(wù)教育的公平性對于發(fā)展權(quán)利的公平測量具有指標性意義。而在義務(wù)教育中，也有許多指標對于公平性具有影響，我們僅僅選取以下三個具體指標：義務(wù)教育完成率、義務(wù)教育經(jīng)費的城鄉(xiāng)差距、義務(wù)教育經(jīng)費的地區(qū)差距。
1.義務(wù)教育完成率
義務(wù)教育完成率是一個受到學界重視的指標，例如，李琳在1998年論述過這一指標的計算方法[10]，沈百福、王紅對2000-2002年中國義務(wù)教育完成率作過專門研究。他們發(fā)現(xiàn)，這一期間，雖然我國小學凈入學率已經(jīng)達到99%，但是以2002年全國12～14歲年齡組人口數(shù)為分母，以2000-2002年三年小學畢業(yè)生數(shù)為分子推算同齡少年兒童人口的小學畢業(yè)率僅為89%左右，兩者相差近10個百分點。雖然初中毛入學率達到90%，但是初中畢業(yè)率僅為76%左右，兩者相差近14個百分點。這三年，全國九年義務(wù)教育完成率只有77%，每年有500多萬學生在完成九年義務(wù)教育前輟學[11]。2003年邱國華提出應將“九年義務(wù)教育完成率”作為衡量和評價新階段義務(wù)教育進展狀況的核心指標。以此指標計算，1994-2003年間，中國義務(wù)教育完成率從51%提升到80%，顯示出十多年來義務(wù)教育的發(fā)展；同時，這一指標也揭示了普及九年義務(wù)教育的質(zhì)量和效率有待進一步提高以及各地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展并不平衡的現(xiàn)實狀況[12]。
邱國華給出的計算公式是：義務(wù)教育完成率=初中畢業(yè)生數(shù)÷九年前小學招生數(shù)×100%。
從底線公平的觀點看，更傾向于選擇義務(wù)教育完成率指標，因為不能完成義務(wù)教育的，主要是西部和農(nóng)村貧困家庭，尤其是女孩，都是教育公平必須特別關(guān)注的弱勢群體。這一指標，比起小學和初中毛入學率，更能夠反映教育公平的實際情況，并且在義務(wù)教育普及率逐漸接近極限的情況下，義務(wù)教育完成率更具有敏感性。
以上文獻使用的義務(wù)教育概念，均指九年義務(wù)教育，目前全國還沒有正式提出普遍擴大義務(wù)教育年限。但是，筆者多年來一直呼吁將義務(wù)教育擴大到12年，至于是往后延伸到高中3年，還是往前延伸到學前3年，可作不同嘗試。筆者特別贊賞浙江省寧波市幾年以前就在全國率先擴大到15年，也特別佩服一些并不富裕的地方擠出有限的財政資金擴大到12年，湖南省吉首市屬于武陵山貧困地區(qū)，2011年12月25日，從該市傳來振奮人心的好消息，吉首市將在“十二五”期間逐年實現(xiàn)市級財政補貼實行12年免費義務(wù)教育，將義務(wù)教育范圍擴大到高中三年，即高中階段學生免收學費。還有陜北等西部地區(qū)縣市，早兩年也擴大了義務(wù)教育范圍；另外，浙江省教育廳宣布，到2012年底，適齡三類(視力、聽力、智力)殘疾兒童少年義務(wù)教育入學率達到90%；2015年底，適齡三類殘疾兒童少年九年義務(wù)教育入學率基本達到普通兒童水平。這些地區(qū)的政府，應該得到特別的尊敬，他們很有見識，深諳什么對于地方發(fā)展，大而言之對于民族復興，是真正有價值的。提高人均受教育年限，被世界公認是支持發(fā)展的決定性因素。
“十一五”期間，義務(wù)教育普及鞏固水平進一步提高，2010年全國初中三年鞏固率達94%。這是巨大的成就。如果義務(wù)教育年限普遍擴大到12年，鞏固率或完成率可能會下降，但這種指標“下降”，可能是更大的歷史成就。
2.義務(wù)教育生均經(jīng)費的城鄉(xiāng)之比
城鄉(xiāng)差距在中國是一個相當突出的問題，并且主要是由政策原因造成的。本來，應該通過促進教育公平特別是義務(wù)教育的公平，推動城鄉(xiāng)整體差距的縮小，但義務(wù)教育的差距之大卻反過來成為拉大城鄉(xiāng)差距的一個重要原因。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，無論是生均教育經(jīng)費還是生均教育事業(yè)性經(jīng)費支出，農(nóng)村小學和中學所擁有的資源均低于城鎮(zhèn)的40%以上，由此可見，中國城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展極不平衡。究其根源，主要是在農(nóng)村義務(wù)教育的投資比例中，中央政府負擔的部分為2%，省市負擔11%，縣鄉(xiāng)合計負擔87%。在縣級財政困難、赤字日益擴大的情形下，這種低重心的教育投資體制給基層地方財政造成嚴重壓力，導致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費困難重重[13]。
正是重城輕鄉(xiāng)的投入結(jié)構(gòu)，使得即使在財政狀況很好的大城市，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的經(jīng)費差距也很大。據(jù)北京市政協(xié)的調(diào)查，2004年，在所調(diào)查的十個遠郊區(qū)中，只有三個能達到北京市統(tǒng)一制定的公共經(jīng)費定額標準。所調(diào)研的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中，預算內(nèi)生均公用經(jīng)費最高的1620元，最低的僅182元，相差近8倍。京郊的特級教師與學生的師生比為1：6.76萬，而市區(qū)為1：0.37萬。遠郊區(qū)(縣)骨干教師及學科帶頭人真正在農(nóng)村中小學任教的只有不到50人，占所有市級骨干和學科帶頭人的4.96%。而郊區(qū)教師流失嚴重的原因主要是工資待遇偏低，培訓、進修機會少[14]。
在中部地區(qū)，城鄉(xiāng)教育差距同樣嚴重。據(jù)2011年蚌埠市政協(xié)調(diào)查，以蚌埠市區(qū)(不含下轄的縣)近三年高考的情況看，三本以上錄取率，城市戶口的學生達到參加高考城市戶口學生的27.69%，而農(nóng)村戶口的學生僅達到參加高考農(nóng)村戶口學生的12.6%，差距為2.2：1[15]。
當然，從全國平均數(shù)看，2000-2004年，全國農(nóng)村義務(wù)教育生均預算內(nèi)事業(yè)費，小學由413元增加到1 014元，年均增長25%，初中由534元增長到1074元，年均增長20%，均高于城市6個百分點[16]。此后，這一差距總的趨勢也基本上是逐步縮小的。
在目前城市生均經(jīng)費標準普遍高于農(nóng)村的狀況下，我們以“農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費：城市義務(wù)教育生均經(jīng)費”為測量指標，其目標值為1(即農(nóng)村：城市=1：1)，當下的比值在0～1之間。隨著義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距逐步縮小，這一指標也逐步趨近于1。
3.義務(wù)教育生均經(jīng)費的地區(qū)之比
世界上大多數(shù)國家的基礎(chǔ)教育經(jīng)費特別是義務(wù)教育經(jīng)費基本上由政府承擔，政府的投入一般都在85%～90%以上。但長期以來，從中國義務(wù)教育生均經(jīng)費的構(gòu)成看，財政撥款占的比例相當?shù)停习傩盏牧x務(wù)教育經(jīng)費負擔率較高。而中央財政不恰當?shù)剡^分退出，使義務(wù)教育主體供給責任過度地依賴地方政府，在“以縣為主、省級統(tǒng)籌”的管理體制內(nèi)，義務(wù)教育是主要由縣級政府負擔供給的公共產(chǎn)品，這樣一來，地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差距就最為明顯地反映到義務(wù)教育經(jīng)費投入上來。2001年，中、西部地區(qū)的農(nóng)村小學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費僅為東部地區(qū)農(nóng)村小學的21%和36%，中、西部地區(qū)的農(nóng)村初中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費僅為東部農(nóng)村的初中的18%和30%。個別地區(qū)甚至為0。2001年，中國小學生均預算內(nèi)教育經(jīng)費最高的直轄市(3634元)是最低的省份(356元)的10倍；初中生均預算內(nèi)教育經(jīng)費最高的直轄市(3438元)是最低的省份(518元)的7倍[11]。(見表2)
《國家教育督導報告2005》稱，2004年，初中生均預算內(nèi)事業(yè)費東部地區(qū)平均為1874元，西部地區(qū)為1017元，東、西部地區(qū)(各自平均值)之比為1.8：1。初中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費東部地區(qū)平均為304元，西部地區(qū)為121元，東、西部地區(qū)(各自平均值)之比2.5：1。令人堪憂的是，與2000年相比，初中生均撥款東、西部地區(qū)之比均有所擴大。小學情況也與之類似。到2004年，全國尚有113個縣(區(qū))的小學、142個縣(區(qū))的初中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費為零，其中85%以上集中在中、西部地區(qū)[16]。
據(jù)中國教育科學研究院2009年基于中國42個縣(市、區(qū))的調(diào)查研究，縣際間生均教育經(jīng)費存在嚴重的不平衡。其中，最高值20%的縣與最低值20%的縣比較，小學、初中生均事業(yè)經(jīng)費的差距分別為5.1倍、4.51倍[17]；2012年由中國扶貧基金會在北京主辦首屆貧困地區(qū)小學校長論壇，邀請55位校長與會。貴州赫章山區(qū)小學校長聶章林計算過孩子上學時到底走了多少崎嶇的山路。他說：“我仔細算過，小學三年級畢業(yè)時，孩子就走完25000里長征了，累都累得長不大！”來自貴州的校長郭昌舉感慨：“我們村離縣城至少差20年，縣城離北京又差了50年。”[18]這位校長依據(jù)親身感受得出的判斷應該是貼譜的——消除縣域內(nèi)義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距至少需20年，消除東西部地區(qū)之間義務(wù)教育差距需70年！
義務(wù)教育生均經(jīng)費的地區(qū)差距，同樣可以用“最低地區(qū)義務(wù)教育生均經(jīng)費：最高地區(qū)義務(wù)教育生均經(jīng)費”的方式加以測量。其目標值為1，當下的比值在0～1之間。隨著義務(wù)教育的地區(qū)差距逐步縮小，這一指標也逐步趨近于1。
(三)健康權(quán)利公平性的測量①指標[19]
衛(wèi)生服務(wù)一般分公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療服務(wù)又分基本醫(yī)療服務(wù)和非基本醫(yī)療服務(wù)，公共衛(wèi)生服務(wù)也可有基本和非基本之分。政府責任范圍應該優(yōu)先保障的是基本公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)。公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容比較確定，而醫(yī)療服務(wù)種類龐雜，而且處于劇烈變動之中，每種服務(wù)又對應有多種治療方案，要劃分基本醫(yī)療服務(wù)在技術(shù)上有很大的難度。
面對“基本醫(yī)療服務(wù)”缺乏統(tǒng)一的共識的情況，我們曾認為，基本醫(yī)療服務(wù)的范圍更接近“適宜服務(wù)”的含義，它是指在醫(yī)學技術(shù)上成熟的、常規(guī)的、可靠的，在經(jīng)濟上成本效益比相對較優(yōu)、個人和醫(yī)�？梢猿惺艿尼t(yī)療服務(wù)。這是保障“病有所醫(yī)”的必要內(nèi)容。如果用“底線公平理論”來分析，公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療屬于衛(wèi)生方面保障“底線公平”的部分，應該按照需要給每個人提供；無論貧富貴賤，不管是生了什么病，應不分病種和人群，都可以獲得適宜的治療，這就是實現(xiàn)“病有所醫(yī)”。
分析衛(wèi)生服務(wù)利用的障礙，最初從Accessibility、Availability、Affordability(簡稱“3A”)角度進行分析。從詞源上看，accessible指易于接近的；available指有效的、可得的；affordable指負擔得起的。Accessibility主要針對服務(wù)機構(gòu)的地理可及性，Availability主要是針對合格服務(wù)的可得性，Affordability指的是經(jīng)濟上的可負擔性�；颊咭@得合適的治療，三者缺一不可：首先要有易于接近的機構(gòu)或人員；其次，該機構(gòu)要能夠提供合適的服務(wù)；再次，這種服務(wù)的費用是患者家庭可以承擔的。如果沒有機構(gòu)，有機構(gòu)卻沒有能力，有機構(gòu)有能力但是患者卻沒有支付能力，任何一種情況，都難以滿足患者的就醫(yī)需求，實現(xiàn)“病有所醫(yī)”的目標。
“底線公平”與“病有所醫(yī)”目標一致，測量底線公平實現(xiàn)的程度就是測量“病有所醫(yī)”的實現(xiàn)程度。因為基本醫(yī)療服務(wù)的不確定性，直接測量“病有所醫(yī)”狀況操作性比較差，那么，反過來，測量“病無所醫(yī)”，也就是應治療而未能治療，卻是有效性較好的選擇�？蛇x擇的指標如兩周患病而未就診的比例、應住院未住院的比例，如果測量到這個比例越高，就說明底線公平的實現(xiàn)程度越低。
“可及性”“可得性”“可負擔性”，基本上與本文所關(guān)注的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距相切近，我們就借用這三個指標測量底線公平意義上的健康權(quán)利公平性。
1.衛(wèi)生醫(yī)療可及性
提高基本醫(yī)療服務(wù)可及性，意味著擴大衛(wèi)生服務(wù)地理覆蓋面，確�；踞t(yī)療服務(wù)人人可及，加強基層醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的基本建設(shè)，配備必要的設(shè)備和人員，培養(yǎng)適宜的基層人才隊伍，從而使機構(gòu)有能力提供合格的服務(wù)。發(fā)展中國家在基層服務(wù)體系建設(shè)中必須弘揚初級衛(wèi)生保健的基本理念，建立完善的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系和農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立起“小病在社區(qū)，大病到醫(yī)院”，“分級診療，雙向轉(zhuǎn)診”的整合型服務(wù)提供模式，重點加強基層衛(wèi)生人員隊伍建設(shè)，從而將有限的醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)先用于保障普通公民的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。這是符合成本效益要求的選擇。
近年來，各地提出了居民實現(xiàn)10分鐘(如江蘇贛榆、山東濰坊、陜西寶雞)、15分鐘(如上海松江、安徽蕪湖)“就醫(yī)圈”的目標，包括城鄉(xiāng)急救、居民門診就醫(yī)、大醫(yī)院候診等待都不超過特定時間。對于偏遠的西部農(nóng)村，有些地方“30分鐘就醫(yī)圈”都可能難于實現(xiàn)，這主要是由于地理可及性和服務(wù)可得性難以保障：當?shù)厝丝诰幼O其分散，交通不便，很難按照急救要求布局醫(yī)療機構(gòu)；而由于缺乏吸引、留用和培訓醫(yī)療服務(wù)人員的條件，基層醫(yī)療服務(wù)人員的能力普遍不足，也就是說合格的醫(yī)生很少，去了也看不了病。由于在政府支持下建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，大大提高了可及性。2011年，15分鐘內(nèi)可到達醫(yī)療機構(gòu)住戶比例為83.3%，其中農(nóng)村地區(qū)達到80.8%。
2.衛(wèi)生醫(yī)療可得性
衛(wèi)生醫(yī)療可得性與財政資源配置直接相關(guān)。以1998年為例，財政對醫(yī)療的撥款用于農(nóng)村的比例不足16%。從大中小醫(yī)院比例來看，重大輕小，三級甲等醫(yī)院補助比一級醫(yī)院的補貼高出100多倍。這些都導致醫(yī)療資源的配置出現(xiàn)兩個80%：一是80%的醫(yī)療資源集中于大城市；二是在大城市中又有80%集中于大醫(yī)院。
近十年來，城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療改革和建設(shè)加快步伐，城鄉(xiāng)居民衛(wèi)生醫(yī)療可得率大幅提升。2003年，中國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障覆蓋率分別為55%和21%，到2011年分別增至89%和97%。城鄉(xiāng)居民健康指標差距逐步縮小，孕產(chǎn)婦死亡率城鄉(xiāng)之比由2005年的1：2.15縮小為2010年的1：1.01；嬰兒死亡率城鄉(xiāng)差距從7.2個千分點下降到5.9個千分點。
截至2011年，職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合參保人數(shù)超過13億，覆蓋率達到95%以上。新農(nóng)合人均籌資標準從2003年的30元提高到2011年的246元，受益人次數(shù)從2004年的0.76億人次提高到2011年的13.15億人次，政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例達到70%以上，補償封頂線達8萬元。
3.衛(wèi)生醫(yī)療可負擔性
由于中國當前貧富分化嚴重，要想切實保障廣大居民無論貧富，都有享受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等機會，必須大力建設(shè)和完善醫(yī)療社會保障制度。“醫(yī)改”比較成功的一個方面，是衛(wèi)生總費用發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。2002年，中國衛(wèi)生總費用中個人衛(wèi)生支出比重高達57.7%，政府預算衛(wèi)生支出和社會衛(wèi)生支出分別占15.7%和26.6%。2011年個人衛(wèi)生支出的比重下降到34.9%，政府預算和社會衛(wèi)生支出的比重分別提高到30.4%和34.7%。政府衛(wèi)生支出由2008年的3593.94億元增加到2011年的7 378.95億元，年均增速為21.68%，明顯快于同期衛(wèi)生總費用和財政支出的年均增速。
衛(wèi)生籌資公平性，可選擇以下幾個方面指標進行測量：
(1)居民個人支出(OOP)：指衛(wèi)生總費用減去政府衛(wèi)生支出和社會衛(wèi)生支出(后兩者合稱公共籌資)的余數(shù)，其占衛(wèi)生總費用的比例與公平性密切相關(guān)。OOP占總費用的比例不超過30%的國家或地區(qū)籌資公平性較好。中國近10年來，由于政府衛(wèi)生投入不斷增加，2011年OOP所占比例已經(jīng)下降到34.9%，估計2020年之前將接近30%。
(2)Kakwani指數(shù)：Kakwani指數(shù)是反映籌資公平性的重要指標，如果小于0則表示窮人在健康方面付出的更多，財富和衛(wèi)生籌資的累退關(guān)系顯示目前的籌資方式是“劫貧濟富”，顯然是不公平的；反之，如果為正，而且數(shù)值越大，則說明富人在衛(wèi)生籌資方面付出了更多，財富和衛(wèi)生籌資之間的關(guān)系是累進的，至少不公平程度在降低。
(3)總體醫(yī)療保障水平：在公共衛(wèi)生之外，醫(yī)療的社會保障水平是一個重要的籌資公平性指標。醫(yī)療保障覆蓋面、補償水平和補償內(nèi)容相當于“保障容量”的長、寬、高。以“保障容量”不低于某個標準(例如70%)作為底線。在保障覆蓋面相差不大的情況下，保障水平、保障內(nèi)容決定最終的差異。
“病無所醫(yī)”可以用兩周患病未就診比例、應住院未住院比例來測量。公平性研究也可以利用這些指標。尤其是因經(jīng)濟原因未治療(不包括自我醫(yī)療)或未住院的比例，能反映籌資的不公平性程度：如果這一比例太大，就突破了公平的“底線”，底線公平程度較低。
我們可以將門診和住院兩個方面結(jié)合起來，構(gòu)造一個綜合指數(shù)BiE作為底線不公平指數(shù)，表示“病無所醫(yī)”的程度。
BiE =αpX +β(1-p)Y-δ
X表示兩周患病未就診的比例，α表示因為經(jīng)濟原因未就診的比例。Y表示應住院未住院的比例，β表示因為經(jīng)濟原因未住院的比例。p表示門診情況的權(quán)重，1-p表示住院情況的權(quán)重。δ是一個余數(shù)，在制度條件最理想的情況下應該為0。
BiE最小為0，表示不存在底線不公平；最大為1，表示不公平程度很高。如果用BE表示底線公平程度，則：
BE =1-BiE
需要說明的還有兩點：
(1)p值的大小還有待確定，如果能從理論上推導最佳，最不濟的是采取某種專家咨詢方法，但是同一次測量應該是一個常數(shù)。
(2)余數(shù)δ經(jīng)驗上為了對評價對象的底線公平程度進行評價，可以參照發(fā)達國家的平均水平，或者參照香港、英國等情況最好的國家或地區(qū)的情況作為基準(benchmark)，獲得的相對值就可以進行比較。余數(shù)δ的測量也一樣需要大規(guī)模調(diào)查。
總結(jié)
總的看來，以上三級指標、九個具體測量指標，包括以下共同特征：第一，只認底線，不認差別。在底線面前人人平等。第二，無歧視。目前中國的社會保障制度是包含歧視的，非戶籍人口不能參保、不能入學，多交費就多得保障，從概念上就是對于平等權(quán)利的蔑視。第三，基于以上基礎(chǔ)的社會保障具有普惠性。底線公平體現(xiàn)的是社會保障實現(xiàn)普惠性的基礎(chǔ)。換言之，“底線公平”概念憑借于它所具有的普惠性特點，而成為整個社會保障制度的理念基礎(chǔ)。
以上每個具體指標，都有明確的目標值。底線公平理論既然主張在底線福利部分要堅持權(quán)利一致性，那就是最終沒有什么差別，是無差別的公平，只在底線以上部分才承認有差別的公平。當然，所謂“無差別”是概念上的，實際上由于各種并非出于政策歧視方面的原因而不能不長期存在的差別，還是不得不承認，不過要堅持長期不懈的努力，盡量去縮小差別。所以，原則上，這些目標值都可以等于或接近于極限值，如應保盡保率、義務(wù)教育完成率、衛(wèi)生醫(yī)療可得性和可及性盡可設(shè)定逼近或等于100%，其他各種差距最終目標亦可設(shè)定逼近于零。衛(wèi)生醫(yī)療可負擔性是一個籌資合理性概念，可以設(shè)定一個標準值。而各個具體指標都有簡便的測量方法，這樣，由實測值和目標值(標準值)的比值，以及各個指標所得比值的加總平均，或加權(quán)平均，就可以得到底線公平度。
我們把一級指標設(shè)定為特征性指標，二級指標設(shè)定為代表性指標，三級指標設(shè)定為具體測量指標，于是得到以下指標體系：
因為在滿足社會成員的基礎(chǔ)性需求上，底線公平主張權(quán)利的一致性，就是基本沒有差別，或只有因歷史的、自然環(huán)境等非制度性原因，一時難以消除的差別，因此，底線公平所選取的目標值較為嚴格——在這里，可以明顯看到，所謂底線公平并不是出于對字面意思的誤解所想象的“低水平的公平”，在底線公平概念確定的指標性制度(體現(xiàn)基礎(chǔ)性需求)上，底線公平要求差別相對最小，要求最嚴格，也就是說，用底線公平指標體系所測得的公平程度一般會低于用其他公平指標所測得的數(shù)值。
當然，我們的目的，并不是追求哪個公平性測量所得數(shù)值更高或更低，因為并不是更高或更低就好，而是越逼近客觀實際，越能反映問題的本質(zhì)，越有助于解決實際問題越好。運用底線公平指標所做的測量，其結(jié)果更確定，方法更簡易，還有可能更準確。我們之所以預計底線公平指標所測結(jié)果與其他有些指標相比，在同一種社會狀況下所測得的公平度可能偏低，因為底線公平概念非但沒有掩飾，而是揭露并對準了公平問題上的要害和根源。科學研究并不在意對誤解的澄清和辯駁，而是關(guān)心能否得到經(jīng)得起檢驗的結(jié)果。
正是在這個意義上，我們樂于承認：第一，我們所選擇的指標是相對的，目標值的設(shè)定是可以準確修正的。而且，當中國進入更發(fā)達的階段時，或者從不同的研究視角出發(fā)，某些指標可能要被更換，實際上，聯(lián)合國的人類發(fā)展指數(shù)，其測量指標也是經(jīng)過更換的。第二，自不待言，任何一種簡化方法，都是有利有弊的，我們不拒絕增加指標以便獲得更全面更精細結(jié)論的任何建議。第三，底線公平指標體系測量值可能偏低，是理論視角本身所使然，不是我們故意為之。必須承認，中國在上述指標所涉及的每一領(lǐng)域都取得了長足進步，尤其進入21世紀以來，在改善民生方面的成績是輝煌的，但是，由于中國尚處于發(fā)展中國家的行列，特別是收入差距、城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距還處于高位，而這些與底線公平指標有最直接的關(guān)系，因此，所得測量值不論高低都是可以理解的。就中國目前所達到的公平程度來看，要想逼近底線公平所要求的目標值，就大多數(shù)指標而言，可能還需要二三十年甚至更長的時間。
*本文是從作者
注釋：
①“健康權(quán)利公平性的測量”是在衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟研究所鄒珺副研究員的鼎力相助下完成的，特此深表感謝；李煒對測量指標提供了改進意見，也特此致謝！
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