摘要：中國民間組織具有很強的組織功能，在政治參與、社會治理和傳統(tǒng)政治文化轉(zhuǎn)型中可以產(chǎn)生重要影響。改革開放以來，中國民間組織不斷增多，在社會政治、經(jīng)濟、文化生活中，發(fā)揮著越來越重要的作用。當前，中國民間組織發(fā)展的制度環(huán)境并不理想，仍然存在諸多對民間組織的限制性政策。應(yīng)當改革有關(guān)民間組織的雙重管理制度，為民間組織的發(fā)展松綁；健全民間組織的管理機制，營造有利于民間組織發(fā)展的制度環(huán)境；完善有關(guān)民間組織的法律法規(guī)，確保民間組織健康發(fā)展。
關(guān)鍵詞：民間組織；公民社會；制度環(huán)境
改革開放以來，中國民間組織數(shù)量迅速增加，影響力大幅度提升，成為國家和市場力量之外的另一種重要力量。民政部2012年四季度全國社會服務(wù)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國民間組織（包括社會組織和自治組織）約為117.2萬個。由于還存在大量未經(jīng)注冊登記的民間組織，民間組織的實際數(shù)量遠遠大于此數(shù)。盡管民間組織有了很大發(fā)展，但是，中國有關(guān)民間組織的約束性制度因素仍然對民間組織的發(fā)展起著極強的限制作用，這些約束性制度急待改進。
一、中國民間組織的主要功能
第一，民間組織具有重要的組織功能。民間組織可以聚合個體的力量，形成集體的力量，使分散的公民有效組織起來，從而提升公民的社會行為能力，平衡國家與市場的權(quán)力。所謂社會行為能力，就是社會組織或者社會群體為追求一定的共同目標而形成的以集體行動和組織機制作為基本方式的行動能力。提升公民的社會行為能力，關(guān)鍵在于要促進民間組織的發(fā)展。托克維爾（D’alexis De Tocqueville）指出：“在民主國家里，全體公民都是獨立的，但又是軟弱無力的。他們幾乎不能單憑自己的力量去做一番事業(yè)，其中的任何人都不能強迫他人來幫助自己。因此，他們?nèi)绮粚W(xué)會自動地互助，就將全都陷入無能為力的狀態(tài)。” [1] 通過參與民間組織，分散的公民聯(lián)合起來，就可以改變這種狀態(tài)，并產(chǎn)生強大的有影響力的作用。
由于民間組織可以使分散的公民聯(lián)合起來，它在政治生活中就能起到有效抑制政府對社會公眾濫用公共權(quán)力的作用，使公共政治活動體現(xiàn)為公眾利益服務(wù)的本質(zhì)目標。在民間組織活動的過程中，公民還可以在具體實踐中得到鍛煉，認識到自身的力量，獲得民主經(jīng)驗，提高組織能力。同時，原子化的公民在市場和企業(yè)面前也是弱者，他們通過民間組織進行聚合，也可以形成集體力量，增強同市場和企業(yè)進行集體談判的能力�？傊�，民間組織的發(fā)展有利于加強公民之間的團結(jié)互助，增強公民的社會組織化程度，從而對提高公民的社會行為能力起到重要作用。
第二，民間組織是公民進行政治參與的重要渠道。結(jié)社權(quán)通常是指公民為了一定的宗旨，依照法律規(guī)定的手續(xù)組織某種社會團體或者參加某種協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、研究會、基金會、聯(lián)誼會、促進會、商會等具有持續(xù)性的社會團體和民辦非企業(yè)單位的權(quán)利。不同利益群體特別是弱勢群體合法博弈主體地位的取得與制度化表達渠道的建立，既表現(xiàn)為自身民主能力的培育，更取決于結(jié)社自由制度化權(quán)利的保障。[2]中國公民的結(jié)社權(quán)有明確的憲法保障�！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。”對于個人來說，通過民間組織有效組織起來，對于拓展個人能力和進行政治參與都是非常重要的。
民間組織可以通過分析政府政策、游說政府官員與民意代表、參與競選、進行社會呼吁等方式，影響政府行為、政策決策及實施過程。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，各種社會因素的流動量也越來越大，人們越來越注重團體的作用和需要，這自然就需要通過民間組織，參與政治活動。民間組織的發(fā)展在很大程度上實際上就是公民結(jié)社權(quán)實現(xiàn)的表現(xiàn)。民間組織可以在不同利益主體需要協(xié)調(diào)溝通，或者發(fā)生矛盾和沖突時，利用其特殊身份進行斡旋，推動他們相互交流，促進他們相互妥協(xié)或者達到諒解。民間組織還可以在與政府的合作過程中實現(xiàn)公民應(yīng)當享有的知情權(quán)和咨詢權(quán)，參與政府有關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展的決策過程，并對政府行為進行監(jiān)督和評估。
第三，民間組織能在社會治理中發(fā)揮重要作用。民間組織在社會管理中擔負著越來越多的非政府公共行政的重要職能，它們通過履行服務(wù)、溝通、自律等具體措施，在服務(wù)社會、維護社會公正、規(guī)范市場行為、反映社情民意、協(xié)調(diào)和解決社會矛盾、整合社會關(guān)系等方面都有不可替代的作用。它們或是獨自承擔社會的某些治理職能，或是與政府機構(gòu)合作，共同行使某些社會治理職能。民間組織可以促使政府下放權(quán)力，增強政治透明度，擴大民主參與和民主監(jiān)督的范圍。現(xiàn)代社會權(quán)力由體制內(nèi)向體制外（社會）轉(zhuǎn)移流散已成為一大趨勢。民間組織的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的、縱向的強制命令的權(quán)力運作模式，更加重視不同主體的橫向平等協(xié)商，從而能夠?qū)崿F(xiàn)國家與社會的良性互動，為社會成員提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。[3]由民間組織獨立行使或它們與政府一同行使的社會管理過程便不再是統(tǒng)治，而是治理。[4]
民間組織在社會治理中發(fā)揮作用的方式與國家或者政府不同，它的作用一般是通過溝通協(xié)調(diào)實現(xiàn)的，而國家或者政府的作用是以強制力為基礎(chǔ)，最終通過暴力來實現(xiàn)的。民間組織既不是凌駕于社會之上、統(tǒng)治公民的權(quán)力主體，也不是異化于市場之中、追求利潤最大化的經(jīng)濟主體，它源于社會、源于公民、源于公民結(jié)社權(quán)的行使。[5]當前，民間組織越來越成為公民表達意愿、維護權(quán)益、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的最為普遍和直接的形式。隨著這種社會功能的發(fā)展，推動社會協(xié)調(diào)、參與社會治理成為許多民間組織的主要功能。
第四，民間組織的發(fā)展壯大有利于培育積極健康的政治文化。政治文化是指人類在政治活動過程中積淀下來的相對穩(wěn)定的政治認知、政治態(tài)度、政治情感和政治信仰等精神層面的因素。政治文化影響著人們的政治態(tài)度，塑造著人們的政治行為模式，從而對一個國家政治發(fā)展的進程會產(chǎn)生重大影響。西方學(xué)者進行的跨國比較研究和現(xiàn)代化研究顯示，傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會的差異不僅體現(xiàn)在制度安排方面，而且也體現(xiàn)在政治文化方面；民主政治制度的良好運轉(zhuǎn)，需要以民主的政治文化為條件。美國學(xué)者羅伯特· D．帕特南（Robert D. Putnam）通過對20世紀70年代以來意大利各地區(qū)制度變遷的考察和研究發(fā)現(xiàn)，社會環(huán)境和歷史條件深刻地影響著制度的有效性。一個地區(qū)的歷史土壤肥沃，那里的人們從傳統(tǒng)中汲取的營養(yǎng)就越多；而如果歷史的養(yǎng)分貧瘠，新制度就會受挫。[6]
中國民間組織的發(fā)展壯大肯定會培養(yǎng)公民的民主意識和政治參與意識，促進公民政治參與的主動性和積極性，從而對中國政治文化的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生積極影響。在中國傳統(tǒng)政治文化中，臣民意識深深根植于人們的政治意識之中，而公民意識則非常缺乏，這種文化極大地泯滅了人的主體意識和個性自由，使現(xiàn)代政治理念很難在中國傳統(tǒng)文化的母體內(nèi)萌發(fā)出來。新中國成立后，傳統(tǒng)文化中的一些負面因素仍然有著深刻的影響。民間組織的興起和發(fā)展無疑對傳統(tǒng)政治文化是極大的沖擊，有助于中國傳統(tǒng)政治文化向現(xiàn)代公民政治文化的轉(zhuǎn)型。民間組織可以通過啟發(fā)、教育和引導(dǎo)公民參與政治活動，增強公民對自己基本經(jīng)濟權(quán)利和政治權(quán)利的意識，鼓勵和幫助公民組織維護自身的合法與合理權(quán)益。公民在民間組織中的活動過程是一種重要的政治社會化過程，對于把他們訓(xùn)練成為具有獨立人格、具有自主行動能力的社會人起著重要作用，并會在社會層面培育一種新型的公民政治文化。
二、中國民間組織發(fā)展的制度環(huán)境
改革開放以來，民間組織的發(fā)展獲得了廣闊的空間，民間組織的發(fā)展非常迅速。但是，當前，民間組織管理體制表現(xiàn)出強烈的限制和控制特征，民間組織的發(fā)展還面臨著許多制度層面的約束。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，控制型登記管理制度的阻礙。目前，中國政府對民間組織的管理采取“一體制三原則”的做法，即：雙重管理體制、分級管理原則、非競爭性原則和限制分支原則。[7]這些做法嚴重束縛了民間組織的發(fā)展。
所謂雙重管理體制指的是，民間組織的登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位對民間組織實行雙重管理的體制。國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體/民辦非企業(yè)單位的登記管理機關(guān)。登記管理機關(guān)履行下列監(jiān)督管理職責：負責社會團體的成立、變更、注銷的登記或者備案；對社會團體實施年度檢查；對社會團體違反社會團體登記管理條例的問題進行監(jiān)督檢查，對社會團體違反社會團體登記管理條例的行為給予行政處罰。國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團體/民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位。業(yè)務(wù)主管單位履行下列監(jiān)督管理職責：負責社會團體籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查；監(jiān)督、指導(dǎo)社會團體遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，依據(jù)其章程開展活動；負責社會團體年度檢查的初審；協(xié)助登記管理機關(guān)和其他有關(guān)部門查處社會團體的違法行為；會同有關(guān)機關(guān)指導(dǎo)社會團體的清算事宜�，F(xiàn)有雙重管理體制的根本目的在于防止民間組織的快速發(fā)展。雙重管理既增加了政府管理成本，也給民間組織增加了負擔。
所謂分級管理原則指的是，對民間組織按照其開展活動的范圍和級別，實行分級登記、分級管理的原則。也就是說，對民間組織登記管理實行分級管理的原則，即省級登記管理機關(guān)負責全省性的民間組織的登記和監(jiān)督管理，設(shè)區(qū)市登記管理機關(guān)負責全市性的民間組織的登記和監(jiān)督管理，縣級登記管理機關(guān)負責全縣性的民間組織的登記和監(jiān)督管理。這其實不利于民間組織活動開展的連續(xù)性，并在一定程度上限制了民間組織的創(chuàng)新性。
所謂非競爭性原則是指，為了避免民間組織之間開展競爭，禁止在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民間組織。[8]這實際上人為造成了壟斷，不利于同類組織通過競爭得到發(fā)展，而且也使處于壟斷地位的民間組織由于這種壟斷地位而易于偏離非營利性、公益性的組織原則。
所謂限制分支原則指的是，社會團體與民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)。不許設(shè)立分支機構(gòu)的規(guī)定事實上限制了民間組織作用的整體發(fā)揮與擴大。[9] 這一原則限制性很強，民間組織注冊門檻過高，難以形成良好的公益環(huán)境和氛圍，導(dǎo)致民間組織發(fā)育程度低、發(fā)展緩慢。
第二，相關(guān)法律法規(guī)不完善。民間組織的發(fā)展涉及公民結(jié)社自由這一憲法規(guī)定的基本權(quán)利。民間組織的法律地位、組織機構(gòu)、業(yè)務(wù)活動范圍、權(quán)利和職責、經(jīng)費籌集使用、稅費待遇、管理體制等等，都需要依法界定和保障。但是，相關(guān)法律法規(guī)并不完善。
現(xiàn)有立法以國務(wù)院行政法規(guī)和部委規(guī)章為主，立法層次較低。[10]雖然目前中國對民間組織的立法已有一些，如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理辦法》、《外國商會管理暫行規(guī)定》等，但也僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，沒有一個位階較高的由全國人民代表大會或全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律，即缺少一個民間組織的“母法”。這些規(guī)定也只有少數(shù)屬于憲法規(guī)定的“行政規(guī)章”，即符合嚴格的形式要求，向社會公開發(fā)布并且從發(fā)布之日起生效。而大多數(shù)都是行政機關(guān)內(nèi)部的文件，是上級對下級機關(guān)的工作指示，卻又大量涉及了行政相對人的權(quán)利義務(wù)。但正是這些行政規(guī)定構(gòu)成行政機關(guān)工作的最直接的根據(jù)。[11]可以說，現(xiàn)行行政法規(guī)和部門規(guī)章無論是從權(quán)威性還是從其所規(guī)范的內(nèi)容等方面都已經(jīng)遠遠無法適應(yīng)民間組織發(fā)展的需要。
第三，資助型稅收制度的缺失。民間組織在登記注冊之后的重要任務(wù)之一就是募集和保持一定規(guī)模的資金以維持其活動，這樣，相關(guān)的稅收制度就成為關(guān)系到民間組織存在與發(fā)展的重要問題。
一般而言，政府對于民間組織的稅收資助分為直接資助和間接資助兩種。國家通過減免稅收的制度對民間組織進行扶持是一項十分有力的機制，但是中國缺乏相關(guān)制度及操作層面上的法律法規(guī)。至今為止，中國還沒有一部專門針對民間組織而制定的稅收法。中國民政部門與稅務(wù)部門在具體稅收政策上仍然存在分歧，對于民間組織的收入特別是一些經(jīng)營性項目的收入，是否需要納稅，各地有不同的政策。事實上，一些經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，民間組織能夠享受經(jīng)營性收入的免稅待遇，這些城市的民間組織發(fā)展水平往往高于落后地區(qū)的民間組織發(fā)展水平。當然，經(jīng)營性收入的免稅前提應(yīng)該是這些收入用于發(fā)展公益事業(yè)。然而，由于稅收制度的不完善，使民間組織難以籌集一定數(shù)量的維持自身運轉(zhuǎn)的資金，同時也導(dǎo)致了許多民間組織利用經(jīng)營性收入的免稅政策謀取私利.
第四，社會監(jiān)督機制不健全�，F(xiàn)有的制度環(huán)境突出了登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)督作用，而對社會公眾參與監(jiān)管缺乏有效的制度安排，民間組織普遍抱怨行政干預(yù)太多，影響了他們的工作和發(fā)展。
現(xiàn)有的監(jiān)督制度重視“入口”管理而忽視過程管理，重視程序管理而忽視結(jié)果管理，導(dǎo)致一些民間組織透明度不高，內(nèi)部管理混亂，甚至出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，損害了民間組織的社會公信力。公眾和黨政官員中廣泛存在的對民間組織的不信任情緒也在很大程度上制約著民間組織的發(fā)展。[13] 如果說民間組織是作為一個公共機構(gòu)為公眾謀福利的話，那么它就必須對公眾負責、對公眾透明。當前，中國民間組織的社會監(jiān)督機制不健全，公眾或企業(yè)的捐款是如何使用的，使用的效果如何等等情況，除民間組織的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者比較清楚之外，其他組織或公眾很難了解。
三、推動中國民間組織發(fā)展的制度路徑
第一，改革有關(guān)民間組織的雙重管理制度，為民間組織的發(fā)展松綁。由于中國現(xiàn)行民間組織登記制度設(shè)置的門檻過高，民間組織的登記注冊面臨巨大障礙，需要改革民間組織的登記管理制度，實現(xiàn)對民間組織由“控制性管理”向“培育性管理”的轉(zhuǎn)變。由雙重管理制度向直接登記制度轉(zhuǎn)變，符合社會發(fā)展的趨勢，對于為民間組織發(fā)展松綁具有重要意義。為促進民間組織的發(fā)展，應(yīng)按照統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的要求，推廣廣東等地的改革經(jīng)驗，支持有條件的地方積極探索，先行先試，推動民間組織的發(fā)展。
近年來，各地在民間組織登記程序上進行了許多有益的探索。在探索直接登記方面，廣東省出臺了《行業(yè)協(xié)會條例》（2005年12月通過，2006年3月開始施行），把業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，指導(dǎo)單位不再干預(yù)行業(yè)協(xié)會的人、財、物，不再對行業(yè)協(xié)會的成立進行前置審批，由行業(yè)協(xié)會發(fā)起人向登記管理機關(guān)申請注冊。2010年，廣東省將直接登記范圍從行業(yè)協(xié)會推進到異地商會、公益類和經(jīng)濟類民間組織。廣東省出臺的《關(guān)于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》中規(guī)定，從2012年7月1日起，除特別規(guī)定外，將社會組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，社會組織直接向民政部門申請成立，無須業(yè)務(wù)主管單位前置審批后再向登記管理機關(guān)申請登記。北京市宣布，從2011年開始，工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類四類社會組織無須“掛靠”主管單位，可直接到民政部門登記。天津、浙江、安徽、湖南、海南等省市也先后探索雙重管理體制改革，實行直接登記。在推廣備案管理方面，各地探索、實行由縣（區(qū)、市）民政部門統(tǒng)一備案，由街道辦事處（鎮(zhèn)政府）作為業(yè)務(wù)主管單位并履行指導(dǎo)監(jiān)督職責的備案管理制度，從而使大量活躍于社區(qū)、為基層群眾服務(wù)但又暫不具備法人條件的社區(qū)民間組織能夠取得合法地位。以上這些有益的探索值得各地借鑒，并應(yīng)逐步上升到國家政策層面。
第二，健全民間組織的管理機制，營造有利于民間組織發(fā)展的制度環(huán)境。制度剩余與制度匱乏同時并存，是中國民間組織制度環(huán)境的重要特征。一方面，關(guān)于民間組織的許多規(guī)定大量重復(fù)、交叉和繁瑣，導(dǎo)致了民間組織管理的“制度剩余”。另一方面，在制度剩余的同時，民間組織的管理又存在著許多“真空”地帶，存在“制度匱乏”。[14]對于重復(fù)、交叉和繁瑣的制度機制，要盡快進行修改和完善；對于管理中的“真空”地帶，要逐步予以填補。從民間組織內(nèi)部制度建設(shè)來講，要完善民間組織的治理結(jié)構(gòu)，健全以章程為核心的獨立自主、權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的民間組織法人治理結(jié)構(gòu)；同時，建立民間組織民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治機制和自律監(jiān)管機制。
從民間組織發(fā)展的外部制度建設(shè)來講，要為民間組織尤其是公益性民間組織，提供稅收優(yōu)惠和財政支持，以利于進行社會公益活動和為弱勢群體提供社會服務(wù)的民間組織能夠持續(xù)發(fā)展；要建立政府支持機制，向民間組織提供人才和智力服務(wù)支持，鼓勵志愿者積極參與；實行民間組織評估制度，促進民間組織增進透明度，強化社會監(jiān)督，提高民間組織的社會公信力。對于基金會一類的民間組織，要實施注冊會計師審計制度，這是加強基金會財務(wù)管理和健全內(nèi)部控制體系的有力支撐，有助于提升基金會財務(wù)管理水平，強化基金會風險防范和內(nèi)部控制意識，促進反腐倡廉工作。
第三，完善有關(guān)民間組織的法律法規(guī)，確保民間組織的健康發(fā)展。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，民間組織面臨的社會環(huán)境也發(fā)生了很大的變化，民間組織與政府、企事業(yè)單位以及國外民間組織之間的關(guān)系更加復(fù)雜。應(yīng)從實際情況出發(fā),通過立法進一步明確民間組織的法律地位和發(fā)展空間，明確民間組織的性質(zhì)、服務(wù)宗旨、服務(wù)對象、賠償機制、法律責任、審批程序、監(jiān)督體制等，形成完備的有關(guān)民間組織的法律法規(guī)體系。
完善民間組織的法律法規(guī)體系，重點在于明確民間組織的責任并規(guī)范其運行方式，保證其依法從事管理和服務(wù)活動。應(yīng)加快修訂《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》。在條件成熟時，制定出臺《民間組織法》，要通過法律確立民間組織的指導(dǎo)思想、管理原則、活動領(lǐng)域和范圍、活動準則、權(quán)利與義務(wù)等。在《民間組織法》出臺前，可先制定《行業(yè)協(xié)會法》、《慈善法》等單項法律法規(guī)，實現(xiàn)政府對民間組織的依法管理。[15]只有完善有關(guān)民間組織的法律法規(guī)，才能保障民間組織的合法權(quán)益，并規(guī)范其合法運行，促進其健康發(fā)展。
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（本文發(fā)表于《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第4期。）
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