【摘要】在基層行政資源緊張的情況下，上級部門為了推進自己的工作目標(biāo)，越來越多的通過項目制來調(diào)動基層政府。相比于傳統(tǒng)的科層體制，項目制讓上級部門擁有集中的資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)以及高效的動員程序，從而能更快的制造政績。項目制在基層政府中的推行帶來了科層體系的重構(gòu)，政府內(nèi)部動員由“層級動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”，行政資源的分配也演變?yōu)轫椖恐行哪Ｊ�；而且，項目制�?ldquo;自我擴張”效應(yīng)使其越來越深入到政府體系之中，具有持續(xù)性、增長性的影響力。
【關(guān)鍵詞】項目制 基層政府 動員 行政資源 社會管理
自“分稅制”改革以來，伴隨著國家財政的集權(quán)化，大量的專項資金以項目的形式下?lián)艿礁骷壍胤秸�，讓地方政府在財政收入減少的情況下能夠維持公共服務(wù)的供給。以財政為核心，項目制讓中央的權(quán)威得到彰顯，“條線”控制渠道得到強化，中央與地方關(guān)系被重構(gòu)[1]。無疑，項目制對于中國政府的治理模式影響深遠。
項目制改變的不僅是中央與地方關(guān)系，項目化運作在基層[2]也發(fā)揮越來越大的作用，成為地方上級部門調(diào)動基層政府常用的手段。近年來，地方也設(shè)立了大量的專項資金，模擬中央的項目運作方式推動基層政府提供公共服務(wù)[3]。地方部門在動員下級政府時為何也青睞項目制？相比于傳統(tǒng)的科層體系，項目制在實現(xiàn)部門意志，動員下級政府的過程中有何長處？項目制的引入對于政府內(nèi)部治理有何影響？這些都是我們在考察項目制時必須要回答的問題，從而才能完整認識項目制對中國行政體系的影響。
一、文獻綜述與研究視角
長期以來，關(guān)于動員（mobilization）的研究都集中于國家對社會的動員，國家內(nèi)部的動員機制很少得到關(guān)注[4]。國家，更確切地說是指實體化的官僚機構(gòu)，其內(nèi)部運作方式被認為是韋伯理論中的科層關(guān)系，在常規(guī)的制度運作中并沒有動員的必要[5]。尤其是對于長期以來被認為是權(quán)威主義的中國，常規(guī)化的運作更被認為是制度的自然慣性，而只有改革時期才需要動員[6]。
值得關(guān)注的是，一些新的研究從不同的側(cè)面觸及了政府內(nèi)部動員的問題，開始揭示中國的政府并非鐵板一塊，不同層級部門間有著復(fù)雜的博弈關(guān)系，形成了當(dāng)前的政府內(nèi)部運作模式。有研究者觀察到，在層級利益分化的情況下，下級政府并不總是切實執(zhí)行上級政策，而是在利益權(quán)衡中有選擇地執(zhí)行[7]。這種下級政府的“非正式反對”在常規(guī)運作中大量存在，以至于在推行重要目標(biāo)時，政府會集中行政資源，形成一種強大的壓力來貫徹上級政策[8]。即使在制度化的管理中，科層體系也非自然運轉(zhuǎn)，而是需要推動力。比如 “目標(biāo)管理責(zé)任制”，它作為在基層政府中廣泛流行的動員機制，通過將上級黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進行分解和細化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，再按照指標(biāo)體系對下級的執(zhí)行情況進行考核獎懲，以此調(diào)動基層政府官員的工作積極性[9]。在明確責(zé)任目標(biāo)的前提下，還可能通過晉升機制的掌控，在官員間形成“錦標(biāo)賽”體制，刺激地方政府足額甚至超額完成目標(biāo)任務(wù)[10]。
近年來，項目制在國家治理中發(fā)揮著越來越大的作用，也引起了學(xué)界的關(guān)注。當(dāng)前對于項目制的研究，主要是解析項目制與國家宏觀體制的關(guān)系。自分稅制以來，國家財政集權(quán)化，項目制成為解決地方“財權(quán)”與“事權(quán)”不對等問題的主要手段[11]，國家通過項目制的渠道打通了中央與地方的“條線”關(guān)系[12]，而圍繞項目制也產(chǎn)生了“項目包裝”、“跑部錢進”等新的地方政府行為[13]，可以說，項目制是近年來影響政府行為的核心要素。但是，對于如此重要的體制，當(dāng)前的研究并不充分。這種不足存在于兩個方面，其一是當(dāng)前對于項目制的關(guān)注集中于財政領(lǐng)域，忽視了其他相關(guān)的控制、動員手段，比如人事安排、辦事程序等。項目制雖然是以財政為突破口，但同時綜合配套其他技術(shù)手段來全面影響政府內(nèi)部治理；其二是集中于考察中央與地方政府關(guān)系，在基層治理方面關(guān)注不多。項目制并非簡單的中央主導(dǎo)地方，實際上，各級政府在項目制的體系中具有很大的主動性，這種主動性一方面是向上公關(guān)項目，另一重要方面是向下發(fā)包項目[14]，從而模仿了中央搞項目制的方式，以之作為調(diào)控下級的手段。而且在基層，項目制管理的集權(quán)程度相比于中央更高，越來越成為地方政府青睞的資源分配方式，深層次影響了中國政府的內(nèi)部治理。
本文的研究視角，即是以動員為理論線索，考察項目制在政府內(nèi)部治理中的作用機制。這種考察主要集中于基層政府行為，以此透視項目制對科層體系運作的影響。項目制對于基層治理的影響深遠，可研究的視角很多，之所以通過項目制運作考察基層政府動員問題，原因在于當(dāng)前基層行政的現(xiàn)狀跟項目制的引入有密切關(guān)系。行政資源緊張是當(dāng)前基層政府的普遍問題[15]，在此現(xiàn)狀之下，除了少數(shù)“剛性任務(wù)”[16]，對于大部分上級部門的任務(wù)下級單位都有很大的自主安排權(quán)[17]，而上級部門為了實現(xiàn)自身意志，需要跟其他部門競爭基層政府有限的行政資源[18]。為此，更好的動員基層政府，優(yōu)先完成本部門任務(wù)，是每個部門選擇內(nèi)部治理模式的一個重要出發(fā)點[19]。項目制的引入即是在此方面具有長處，更有利于上級部門動員基層政府。對這一問題的分析，將是本研究主要的目的。
二、研究案例與研究方法
本研究以個案考察為研究方法。當(dāng)前，大量政府工作采用項目制的形式，其中社會管理類項目是新近出現(xiàn)且影響巨大的類型[20]，對于這類政府項目的考察有利于探討項目制如何進入行政運作體系，以及對比分析項目制帶來的基層治理多方面的變化。本研究選取的案例為D市W區(qū)開展的“三社互動”項目。D市作為西南地區(qū)的一個特大城市，近年來以“城鄉(xiāng)一體化”作為地方發(fā)展推動力。W區(qū)是D市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵區(qū)域，通過重點投資大型項目，原有的很多農(nóng)村地區(qū)都變成農(nóng)民集中居住小區(qū)。快速的社會變遷讓W區(qū)政府面臨基層治理的新問題，比如“農(nóng)集區(qū)”閑散人口增多、物業(yè)管理混亂、治安環(huán)境變差等[21]。為此，通過創(chuàng)新社會管理模式應(yīng)對基層治理問題，是W區(qū)近年來的一項核心工作。
在中央政府的號召下，“社會管理”的理念漸為地方政府接受，但具體如何實踐，則表現(xiàn)出很強的地方性[22]。D市W區(qū)設(shè)計的方案是以專業(yè)社會工作帶動社會服務(wù)，起到整合社區(qū)，化解與緩和社會矛盾的目的。為此，自2011年起，W區(qū)提出“三社互動”的項目方案，即通過社會工作、社區(qū)、社會組織三方的互動來實現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新[23]。該項目由W區(qū)民政局推動，選取三個鎮(zhèn)/街道作為項目承接方，每個鎮(zhèn)/街道又選取下轄的一個社區(qū)作為項目點，三個鎮(zhèn)與三個社區(qū)的民政工作負責(zé)人[24]成為項目組成員，全程參與項目。同時，區(qū)民政局聘請了地方高校社會工作的專業(yè)人士作為專家咨詢方。W區(qū)其他鎮(zhèn)雖然沒有直接參與項目，但是被要求定期參加民政局主辦的項目會議，學(xué)習(xí)項目方案，推動本單位的社會管理工作發(fā)展。該項目第一期自2011年9月開始籌備，11月正式啟動，為期一年，試圖通過塑造三個試點社區(qū)，探索全區(qū)社會管理工作創(chuàng)新的突破口。目前，項目一期已近完成，第二期的規(guī)劃也在醞釀之中。“三社互動”標(biāo)志著W區(qū)在社會管理工作中開始大規(guī)模采用項目制的運作模式，其成功讓民政局決心擴大項目制的資金和數(shù)量。所以，作為一個完整的政府項目運作案例，對W區(qū)“三社互動”項目的剖析，有助于了解項目制從決策到推動，再到實施，再到擴大的整個過程。
本研究采用個案分析方法，探討項目制在科層動員中的作用機制及效果。W區(qū)民政局與項目試點所在的三個鎮(zhèn)、社區(qū)的政府行為是研究的重點。從項目籌備到運作，筆者全程參與了整個過程，與W區(qū)民政局和基層干部都有較多的接觸，能夠從多方面了解該項目。本文所用的數(shù)據(jù)和文字材料，主要來自筆者的參與觀察、會議記錄、個案訪談，以及搜集的政府文件，其他二手資料也對案例分析提供了重要參考。
三、項目制的動員機制分析
項目制對基層動員的機制在于，它對基層行政提供非常規(guī)的增量資源，這種增量資源是直接由項目“發(fā)包”[25]部門掌控，繞開了常規(guī)的行政程序，快速有效的動員基層單位，實現(xiàn)上級部門意志。項目制的動員模式有別于常規(guī)行政在于三個方面：資金下達的渠道直接、人事安排權(quán)特殊、動員程序集中高效[26]，而且因為項目制集中大量資源集中打造亮點，所以造成項目制的政績宣傳效果更明顯。這四個方面的優(yōu)勢讓項目制脫穎而出，成為政府部門動員基層的“快速通道”。
1、直接管理的資金渠道
常規(guī)的財政收支都是有嚴格的制度限定，雖然有少量的靈活資金，但自由支配的空間并不大。繞過中間行政單位，由上級部門直接發(fā)放和管理專項資金，這是近年來財政體系發(fā)展的大趨勢。在這種財政體制下，基層政府的財政控制權(quán)很多都被架空，導(dǎo)致大部分基層政府的財政都比較緊張，只能維持常規(guī)的行政開銷，能用于“辦事”的靈活資金極少[27]。
“三社互動”項目籌備期間，資金問題被重點討論。無論是鎮(zhèn)街，還是下屬的社區(qū)，都表示本單位的財力非常有限，在資金方面沒有條件配合民政局的工作。用一位社區(qū)書記的話說：“這個工作很重要，但是對我們社區(qū)來說，資源還是要放在主要方面，現(xiàn)在沒有條件來搞這類工作”[28]。依賴下級單位籌集資金來推進部門工作，除非是有強大的權(quán)力后盾，否則是很難實現(xiàn)的。這點民政系統(tǒng)的官員非常清楚，“你搞民政的想喊人家拿錢出來，除非是區(qū)里面發(fā)話，不然根本不可能”[29]。每級政府的權(quán)利意識都很強，上級部門調(diào)動下級單位時，對調(diào)動的程度會有個分寸，特別是涉及到資金問題，會慎重考慮到下級單位的意愿。像“三社互動”這樣非核心工作，民政部門知道是不可能動用基層現(xiàn)有財力。如果強行調(diào)動，會讓基層產(chǎn)生很大的抵觸，讓項目開展陷入僵局。
“三社互動”的資金最終是從民政局的活動經(jīng)費中之處，以項目專項資金的形式運轉(zhuǎn)。一期資金預(yù)算為74.36萬元，包括項目服務(wù)經(jīng)費、專家咨詢費、項目庫和社工站建設(shè)費四個方面。一期項目資金用于打造三個試點社區(qū)，每個社區(qū)平均預(yù)算24萬[30]。資金總量雖然不算大，但是對于一個社區(qū)的民政工作來講，已經(jīng)是不小的支持。資金的數(shù)量并不重要，能說明問題的是資金的管理模式。本項目的專項資金由項目發(fā)包方——W區(qū)民政局設(shè)立，直接用于項目發(fā)包部門布置的任務(wù)，資金的發(fā)放、檢查、驗收都由發(fā)包部門掌控。走專項資金的渠道，不影響基層財政，是讓鎮(zhèn)街和社區(qū)接納“三社互動”項目，配合項目開展的基礎(chǔ)。
在落實了資金來源后，如何管理，這在項目籌備期有兩種方案。其一是分配資金，設(shè)定目標(biāo)，讓基層單位自主管理項目，由民政部門定期檢查驗收；其二是民政局全權(quán)管理項目，基層單位只在人員和辦公條件方面進行配合。第一種方案操作簡便，還有“因地制宜”的長處，得到了基層單位的支持。但民政局認為，向下分配資金，讓基層單位自主管理項目，成效很難保證。用民政局官員的話說，“把錢分下去，就會打折扣，真正花在搞項目上面的錢少得很”[31]。最終，項目資金由民政局統(tǒng)一管理，基層單位只是擔(dān)當(dāng)配合之責(zé)，沒有參與資金管理的權(quán)力。這一管理過程是由整套的項目運作體現(xiàn)出來的。項目試點單位的財務(wù)負責(zé)人由民政局委派，定期向民政主管干部報告財務(wù)狀況，相關(guān)安排調(diào)整也由民政局直接決定。項目資金的定期評審驗收也完全是由項目發(fā)包部門負責(zé)。每季度W區(qū)民政局召開項目階段性總結(jié)會議，會對前一階段的財務(wù)狀況進行評審，審議各項具體開支，評估項目經(jīng)費是否使用合理，保證“每一筆錢都完全花在項目上”。
當(dāng)然，掌握了資金，項目運作也直接體現(xiàn)了民政局的意志。在項目開展過程中，社區(qū)提議將基層部分工作利用項目渠道開展，比如社區(qū)調(diào)解工作、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，這類工作社區(qū)工作人員無暇顧及，同時跟社會管理工作接近，正好可以“委托”給“三社互動”項目。但W區(qū)民政局明確表示拒絕，認為項目資金有限，應(yīng)該集中精力打造新型社會管理的亮點，而不是分散到其他民政工作中，這類工作可以在今后擴大項目時再行考慮。項目運作的全過程，都是按照民政局既定的安排開展，試點單位偶有工作思路的偏差，也會馬上得到民政局的糾正。
總體而言，當(dāng)前項目制的資金渠道是“不動存量動增量”[32]。所謂的存量，是指科層體系的資金分配模式，每個部門、每個層級的機構(gòu)都會按照慣例分配財政資金，在既定的財務(wù)規(guī)定下開支。在對基層干部的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多領(lǐng)導(dǎo)都在抱怨下級調(diào)動困難，“人家按規(guī)矩拿錢花錢，你有什么辦法，不好干預(yù)的”[33]。而增量資源按照項目的邏輯分配就不同了，項目資金分配的最終裁量權(quán)在于發(fā)包部門。在直接掌控項目資金的情況下，主管部門能有效調(diào)動基層單位的工作積極性。比如，對于“三社互動”項目試點單位來講，項目是新增資源，對地方肯定是“有益無害”，為了承接這部分資源，按照民政局的方案行事也是理所應(yīng)當(dāng)，甚至要主動爭取。而一旦基層政府的主動性被激發(fā)出來，其工作的強度和廣度將會大大提升，這種激發(fā)基層主動性的效果也正是W區(qū)民政局打開工作局面的理想預(yù)期。
2、特殊的人事安排權(quán)
不同級別政府之間具有差異性，這已經(jīng)是學(xué)界的共識。在上下級存在利益分歧的時，上級的政令下級不會有效執(zhí)行，出現(xiàn)指揮不動局面。特別是權(quán)力不大的部門，很難輕易調(diào)動下級干部，即使出臺了政策，也可能找不到可靠的執(zhí)行者[34]。
人事安排的問題在“三社互動”項目中同樣遇到。如果項目的執(zhí)行者只是基層干部，則工作成效很難保證。這一方面是因為基層事務(wù)眾多，參與項目的基層干部投入時間很難保證；另一方面的原因更為根本，基層干部不屬于民政局管，民政局就很難強行要求他們有效完成項目工作。為此，W區(qū)民政局組建了專門的項目組成員。在 “三社互動”的項目中，項目組成員分為三類：首先在區(qū)民政局中，一位副局長作為項目組組長總體管理項目運作，民政局辦公室主任作為副組長專門負責(zé)具體事項的安排，再配備一位民政局公務(wù)員負責(zé)信息溝通；其次參與項目的社區(qū)和鎮(zhèn)街各派一名民政系統(tǒng)的工作人員，負責(zé)項目與基層單位的銜接；第三類項目成員為專業(yè)的社會工作者，由項目組直接聘用管理。最終形成了17人的項目組，他們負責(zé)執(zhí)行民政局的工作任務(wù)，在項目開展過程中帶動基層政府參與。
在管理制度方面，繞開了政府體系內(nèi)的層級管理模式，由民政局直接管理項目試點單位的工作人員。雖然項目下設(shè)于三個社區(qū)，但社區(qū)及鎮(zhèn)政府/街道辦事處沒有管理項目工作人員的權(quán)限。民政局對項目成員制定了監(jiān)督考核章程，每個星期召開工作站內(nèi)部會議，總結(jié)一周工作，制定周計劃；每個月召開三個試點討論會，交流每個試點的工作情況。會議紀要都直接上報民政局備案。每個項目組成員每季度需要述職，由項目組考核績效。在整個項目存續(xù)期內(nèi)，項目組成員的組織協(xié)調(diào)、工作安排都是在民政局的管理之下，能夠集中精力完成項目任務(wù)。
在傳統(tǒng)的科層工作中，上級部門只是安排任務(wù)，執(zhí)行權(quán)在于基層單位，除了檢查和考核，主管部門很難進行“過程管理”，執(zhí)行效果受到多重因素影響[35]。項目制的人事安排則不同，項目專屬人員的選拔、管理、考核都是主管部門負責(zé)，管理更直接，能夠全程控制項目進程。借用一位試點社區(qū)書記的話講，“試點是在我們這，但項目都是民政局直接管理，相當(dāng)于他們的一個派出機構(gòu)”[36]。所有信息都是民政局與試點工作站直接溝通。這種管理體制還引起了基層單位的意見，因為基層單位對項目信息了解不多，導(dǎo)致上級檢查和工作匯報時鎮(zhèn)街、社區(qū)容易陷入被動。在了解基層單位意見后，項目工作站的信息簡報也同時抄送到基層單位，但項目工作人員還是完全對民政局負責(zé)，能夠隨時為民政局所“調(diào)遣”，執(zhí)行民政局安排的任務(wù)。當(dāng)然，雖然有項目組，基層政府對項目執(zhí)行也不是沒有責(zé)任。項目組的大部分工作都需要基層政府配合，比如補充整理人口信息、建立樓棟管理小組、開展社區(qū)文娛活動等。項目組讓“三社互動”在基層找到了突破口，能夠快速推進，而基層政府也被引導(dǎo)著跟進項目的步調(diào)，實現(xiàn)了民政局通過項目小組調(diào)動基層政府的初衷。
值得關(guān)注的是，相比于中央部委發(fā)包的項目，地方政府的項目管理集權(quán)程度更高，一個明顯的表現(xiàn)即是人事控制更直接。中央發(fā)到地方的項目，基本都是委托地方實施，導(dǎo)致地方政府有很多“反控”的手法，比如將項目“打包”再依照地方需要重新編排[37]。而地方部門設(shè)立的項目則有便利的條件，在項目開展中直接管理基層政府，不僅有財政上的掌控，還可以有人事上的調(diào)動。這也導(dǎo)致基層項目制超出了財政的范疇，能夠在政府內(nèi)部配套更多的動員手段。
3、集中高效的動員程序
除了特殊的財政和人事安排的權(quán)力，項目制的另一特長是動員基層的程序更集中高效，能夠“搶先”占用基層干部的工作時間，在基層行政資源有限的情況下，取得“競爭”優(yōu)勢。
與科層體制相比，項目制運作帶來的動員密度更高，強度更大。科層行政按照常規(guī)體制運作，流程比較固定。項目制則有明確的期限，被安排在優(yōu)先完成的目標(biāo)序列。這種程序優(yōu)先性，在“三社互動”項目的案例中就展現(xiàn)了出來。項目籌備之初，民政局領(lǐng)導(dǎo)多次強調(diào)：“這個項目要在短時間內(nèi)見成效，希望各個鎮(zhèn)街、社區(qū)一定要重視起來，集中精力搞好這項工作”[38]。目標(biāo)的重要性通過實際的動員程序體現(xiàn)了出來，這主要有三個方面：一是高密度的會議；二是頻繁的檢查；三是定期匯報與考核評比。
“三社互動”項目自2011年9月開始，至2011年底，共召開了七次民政局、鎮(zhèn)街、社區(qū)參與的中小型會議。從2012年初至7月中旬，W區(qū)政府為該項目又召開了三次全區(qū)所有部門、基層單位參加的大型會議。期間，地方政府還不間斷地召開各類小型討論會。這一系列高密度的會議確定了項目的重要性，表明了上級部門推進該任務(wù)的決心，讓基層干部認識到完成該項目有重要意義。從最初的籌辦會議，到中間的小組會議，再到之后的大型會議，在項目推進期間，會議召開密度高，規(guī)模越來越大，起到了層層推進的作用，最終將項目推向全區(qū)重點工作的高度。在2012年召開的幾次的大型會議中，“三社互動”項目被定位為“區(qū)當(dāng)前重點工作，要求各鎮(zhèn)街黨政主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，全面深入推進該項工作”[39]。全區(qū)所有單位都有代表出席，項目也超出了單純民政系統(tǒng)的范疇，成為全區(qū)工作重點。參會的基層代表紛紛發(fā)言，表示“在會議上領(lǐng)會了上級精神，……，回去后要組織鎮(zhèn)/街主干力量，重點配備資源，支持該項工作發(fā)展[40]”。這樣的高度定位使得基層單位決心抽調(diào)稀缺的行政資源，推進該項工作的進程。比如在之后的工作討論會上，S鎮(zhèn)的負責(zé)人就談到，“看得出來區(qū)里對這項工作很重視，我們鎮(zhèn)也一定要把這項工作做好”。通過開會，確定了項目的地位，讓基層單位跟隨會議的步調(diào)，層層推進項目開展，如果沒有做工作或者做得太差，則在領(lǐng)導(dǎo)出席的情況下“會場壓力相當(dāng)大”。
項目開展期間，上級部門對試點單位的檢查也相當(dāng)頻繁。從級別來講，檢查分為兩類。其一是W區(qū)民政局直接對項目試點單位進行檢查，因為民政局直接管理項目進程，所以這類檢查不需要跟鎮(zhèn)街、社區(qū)溝通，民政局領(lǐng)導(dǎo)直接到試點單位。民政局的檢查不定期，但頻率很高，平均10天會有一次檢查。在檢查過程中民政局會了解項目開展情況，對項目進程中的“偏差”即時糾正，對項目開展的所需資源（資金、人事）進行補充調(diào)整，督促項目的推進。另一類檢查來自區(qū)及以上層級政府。這類政府檢查需要跟鎮(zhèn)街、社區(qū)“打招呼”，獲得基層單位的全面配合。在項目開展的一年中，W區(qū)、D市、中央部委都對項目開展情況進行過視察。W區(qū)民政局積極引介高層對項目的視察，極大的引起了基層單位對這項工作的重視，因為高層的檢查本身就是對項目的一種肯定。
基層單位定期匯報工作、進行考核評比也是動員程序的重要內(nèi)容。工作匯報分為兩類，項目工作組需要每個星期匯報一周工作開展情況，而每個月需要連同基層干部一起開會討論工作情況。雖然項目所有工作由民政局直接管理，但基層單位也同時被要求以“三社互動”項目為中心，改進本單位的民政工作，起到由項目試點帶動區(qū)民政工作全面發(fā)展的作用。在工作匯報中，基層政府單位需要報告與項目相關(guān)的工作，比如如何支持項目，如何利用項目的契機創(chuàng)新社會管理。與此相應(yīng)的考核評比也讓項目組成員、基層單位都必須不斷按照民政局的要求做工作，即使不能完全達到民政局的要求，但相比于項目開展前，也是發(fā)生了較大的改變。民政局的干部對這一動員機制十分清楚，“光提要求不夠，還要不斷督促下面做工作，可能達不到百分之百的效果，但是總比完全不管好”[41]。
通過開會、檢查以及匯報評比，項目運作超越了科層體系的傳統(tǒng)，能夠針對項目單獨制定時間日程，按照項目的規(guī)劃展開集中、高強度的動員程序，將項目組和基層政府調(diào)動起來。這種項目化的動員相比于固定的科層運作體系效率更高，也在當(dāng)前更為政府部門所青睞。
4、快速的政績與宣傳效果
在中國傳統(tǒng)的科層體制下，資源的分配是“彌散型”，所有的單位都要按照比例分配到位，最差的單位也需要“照顧到”[42]。在這種資源全面分配的體制下，上級部門很難集中有限的資源實現(xiàn)自身的目標(biāo)。而項目制的長處在于能夠集中資源打造“亮點”，從而能夠快速創(chuàng)造“政績”，起到良好的宣傳效果。
在“三社互動”項目中，民政局能夠提供給該項目的資金總額為一年80萬元，實際預(yù)算為74.36萬元，剩下5萬多作為彈性資源。如果按照民政局傳統(tǒng)的科層體制工作模式，80萬元需要按照人口比例分配給各個鎮(zhèn)街，在W區(qū)全面開展工作。民政局認為，全面分配造成資源分散，項目面太大，運作過程無法把控，“沒有抓手”，所以最終選定了三個民政工作基礎(chǔ)較好的社區(qū)作為試點，以全部的資源打造三個“亮點”。在項目開展過程中，財政、人事、政策各方面資源都集中于試點單位。
在集中資源有利條件下，“三社互動”項目創(chuàng)造政績的效果明顯�；鶎訂挝浑m然一直有社會服務(wù)的工作，但是工作量少，主要是零散提供低保、慰問等服務(wù)。在“三社互動”項目中，每個試點社區(qū)都配備專業(yè)人員全職工作，對各類人群提供社會服務(wù)，特別是為無業(yè)者、老上訪戶、老年人、青少年等可能影響“社會穩(wěn)定”，以及最需要社會關(guān)懷的人群重點服務(wù)。資源集中、服務(wù)量大、持續(xù)時間長，這些優(yōu)勢將三個試點打造成了創(chuàng)新社會管理的亮點。
對外宣傳方面，該項目成為W區(qū)民政局的“重頭戲”。創(chuàng)新社會管理管理已經(jīng)成為全國民政工作的重點，各地政府都在“打造”自己的“模式”。W區(qū)民政局一方面快速推進項目運作，另一方面大規(guī)模開展項目宣傳。每個月的大型會議，都會通過當(dāng)?shù)孛襟w對外宣傳。同時在政府內(nèi)部，作為區(qū)政府工作“先進事跡”層層上報。民政局領(lǐng)導(dǎo)也將項目的成功推進作為經(jīng)驗，在多個會議上宣講。在民政部的社會建設(shè)會議上，W區(qū)民政局還報告了該項目，讓項目組得到了極大的鼓舞。良好的政績和宣傳效果讓W區(qū)決定延長項目期限，擴大項目范圍，動員基層干部投入更多的資源來提升項目。
項目的收益不僅屬于項目發(fā)包部門——W區(qū)民政局，參與項目的基層單位也分享了收益。除了項目提供的社會服務(wù)，項目的成功運作給基層政府帶來了政績效果。省市政府，甚至中央部委的關(guān)注給予基層單位極大的激勵。而且，更為重要的是，在基層治理中，“亮點”具有不斷擴大，不斷吸納資源的效應(yīng)。“三社互動”項目的成功，展示了試點單位良好的項目運作基礎(chǔ)，創(chuàng)造了機會吸引其他政府項目。同時，民政局擴大項目成果的決心讓更多的資源會投入到試點社區(qū)，“亮點”效應(yīng)不斷擴大。一旦抓住了重點項目的機會，基層領(lǐng)導(dǎo)很有可能通過快速出政績，在科層體系中扶搖直上。正是因為上下級共享政績和宣傳收益，才能讓項目化的運作不斷激發(fā)基層干部的工作動力。
四、項目制動員的影響
項目制的推行帶來了政府內(nèi)部治理的變化，這種變化在科層體系和項目制兩方面都有所體現(xiàn)。對于前者，項目制的應(yīng)用讓科層體系發(fā)生了重構(gòu)，原有的制度常規(guī)削弱，以項目為中心形成新的運作結(jié)構(gòu)；項目制本身也在運作過程中自我擴張，以其在動員機制中的優(yōu)勢逐步擴大影響力。囿于材料，也為了論證集中具體，本部分的分析仍然以W區(qū)的“三社互動”案例為主線，以此凸顯項目制帶來的影響。
1、科層體系的重構(gòu)
如第三部分所分析，項目制的資源分配模式和動員程序有別于傳統(tǒng)的科層體系，項目制在基層政府動員中的應(yīng)用帶來科層體系的重構(gòu)，這種重構(gòu)有兩個方面的明顯表現(xiàn)：
首先是政府內(nèi)部的治理模式由“層級動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”。科層體制中，上級動員下級，主要是通過層級命令，越級調(diào)動的情況很少出現(xiàn)[43]。層級動員依科層脈絡(luò)展開，雖然有緣于體制的權(quán)力依托，但下級有“非正式不合作”的可能[44]，讓上級政令出現(xiàn)“卡殼”。而項目制的出現(xiàn)讓“多線動員”成為可能。所謂的多線，是指一個基層單位可能通過不同的項目渠道接受不同上級部門的調(diào)動，同樣，一個上級部門也可以選擇多個不同的下級部門承接項目。而且，這種動員完全可以越級，可以繞過容易“卡殼”的層級，選擇配合度更高的基層單位直接進行調(diào)動，這是項目制相比于科層體制的明顯優(yōu)勢。這種調(diào)動反映的是多元化的縱向權(quán)力關(guān)系。比如本研究案例中的三個項目試點社區(qū)，按照科層體系，屬于鎮(zhèn)/街道主管，但是因為開展項目的緣故，在項目相關(guān)工作中直接由區(qū)民政局管理。由此形成的項目格局是，作為項目推動單位的民政局，在項目進行中同時管理三個鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的下屬試點社區(qū)，內(nèi)部動員的可選擇面更廣。比如，S鎮(zhèn)民政科長參與項目的積極性很高，而該鎮(zhèn)H試點社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)因為主抓經(jīng)濟工作，對社會管理非常輕視。所以，民政局主要動員S鎮(zhèn)的負責(zé)人來推動項目在該鎮(zhèn)的進程。而Y街道的R社區(qū)因為靠近城區(qū)，社會組織眾多，社區(qū)成為項目推動的主要力量，街道層面不用參與太多。在多元化的動員渠道中，上級部門更容易找到項目的突破口，打開工作局面。另外，在對試點社區(qū)的調(diào)研中，筆者還發(fā)現(xiàn)S鎮(zhèn)的H社區(qū)是D市團委關(guān)愛青少年項目的試點單位；而Y鎮(zhèn)的試點社區(qū)，還作為基層文化工作的典型，成為省組織部、省宣傳部的項目直管單位。所以，在項目的聯(lián)系渠道下，上級部門不再依賴單一科層體系，可以通過不同的項目動員不同的基層單位，形成多種“條線”關(guān)系。
其次，基層政府運作從“按部就班”轉(zhuǎn)向“項目牽線”。W區(qū)民政局局長在2012年的項目中期大會上說道：“今后要多通過項目推動民政工作的創(chuàng)新，做到項目牽線，全面動員”。“項目牽線”可以概括項目制運作給基層政府運作帶來的新變化。在科層體系中，行政資源的分配按照部門科室分配，時間規(guī)劃和工作程序相對穩(wěn)定[45]。而項目制則不同，打破了按部就班的程序，項目成為組織協(xié)調(diào)的中心，大大增加了靈活性。在對W區(qū)幾個社區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在有項目的情況下，基層單位要預(yù)留一半以上的機動時間，用于應(yīng)對項目開展，政務(wù)經(jīng)費中也至少有一半以上與項目掛鉤[46]。雖然很難統(tǒng)計出項目運作占有行政資源的確切數(shù)據(jù)，但從基層政府的工作模式上還是能看出項目對基層行政資源的占有度極高，一位街道負責(zé)人總結(jié)了基層新的工作模式，“一般都要成立專門的項目團隊，抽調(diào)或搞其他方式統(tǒng)籌配置（資源）。由于是集中精力抓項目，主要的行政資源多數(shù)是為項目服務(wù)的”[47]。比如新項目的啟動、現(xiàn)行項目的檢查、現(xiàn)行項目的評審等，這些都由項目主管部門決定，基層政府很難提前制定穩(wěn)定的工作規(guī)劃。而且，既有項目的進程也有可能發(fā)生變化，上級政策的變化會讓某些項目提前或延遲，這都需要基層單位靈活應(yīng)對�？傊�“項目牽線”的基本原則是行政資源的分配計劃并不固定，根據(jù)項目工作的重要程度進行調(diào)整。例如，2012年5月，為了“迎接”W區(qū)政府換屆，民政局需要在短時間內(nèi)召開一次大規(guī)模的項目成果匯報會，這次匯報會關(guān)系到新領(lǐng)導(dǎo)對項目工作的“印象”，所以民政局非常重視，強調(diào)在短時間做出效果。因此，試點單位立即組織全部項目人員，停止常規(guī)工作，集中一個星期整理材料，準備匯報會。另外，基層單位也要按照項目的要求配套基礎(chǔ)條件以便申請新項目，還要打探項目信息，甚至動員關(guān)系影響上級的項目發(fā)包意向。“項目牽線”是基層對項目制的一種應(yīng)對，通過調(diào)整工作模式，圍繞項目組織和協(xié)調(diào)行政資源，以便更好地跟隨項目開展的節(jié)奏，也讓基層有抓住新項目的機遇，實現(xiàn)自身的利益訴求。
2、項目制的自我擴張
項目制被引入了政府內(nèi)部動員體系，表現(xiàn)出了自我擴張效應(yīng)，這種效應(yīng)與項目制的特點有關(guān)。從上級部門的角度的角度來看，項目制在動員基層中具有聚集資源、加快程序等優(yōu)點，能夠幫助項目發(fā)包部門影響基層行政資源的分配。這種“成功經(jīng)驗”讓上級部門形成路徑依賴，延續(xù)和擴大項目化運作。同時，也存在反向的路徑依賴，渠敬東的研究就發(fā)現(xiàn)，前一個項目出了問題，其解決方案也是通過追加項目進行修正，呈現(xiàn)出多個項目前后承接連續(xù)輸入的現(xiàn)象[48]。但項目制的自我擴張效應(yīng)還不只于此。項目制作為一種高效率的體制，在競爭效應(yīng)之下，其他部門單位也會選擇項目來動員下級政府，提升在基層的影響力。由此，項目制的運作模式被越來越多的采用，出現(xiàn)自我擴張的現(xiàn)象。W區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，大的規(guī)劃項目陸續(xù)上馬，“項目化投資”成為區(qū)經(jīng)濟工作的亮點。這種集中搞大項目的做法延續(xù)到了社會管理的領(lǐng)域，給民政局搞“三社互動”項目提供了很大的啟發(fā)。而在一期試點成功后，民政局還將擴大項目運作的力度。依照計劃方案，從2013年開始，全區(qū)民政工作的資金管理進行了大膽的改革，W區(qū)每年的將有600萬以上的民政項目經(jīng)費，其中50%為區(qū)財政負擔(dān)，其他50%將按照人口比例分派給各個鎮(zhèn)街基層單位。項目經(jīng)費按照基層單位的人口比例上繳，但是發(fā)放卻是采用項目申報的模式，每個基層單位提出項目申請，民政局進行評審，擇優(yōu)選擇項目發(fā)放資金。這種新的資金管理模式已經(jīng)在籌備過程中，如果全面推開，項目制影響力將大大提升，民政主管部門對基層的影響力也將大大增強。
其次，從基層的角度來看，項目制帶來的是資源分配不均，基層政府必須要游說上級部門，爭取項目資源。上級部門在管理項目時，為了更快打造出“亮點”，需要項目試點單位具有較好的開展基礎(chǔ)。為此，從基層的角度來看，項目也出現(xiàn)了自我擴張。開展過項目，具有良好基礎(chǔ)的單位，具有吸納新項目的優(yōu)勢，通過項目建設(shè)進一步提升當(dāng)?shù)氐臈l件，從而產(chǎn)生循環(huán)效應(yīng)。而原來條件差的地區(qū)，可能會長期淡出上級部門的視野，無緣項目資源[49]。W區(qū)“三社互動”二期項目計劃中，試點單位保持不變，作為項目承接方的鎮(zhèn)政府將會配套十萬以上的資金，擴大項目的總投入。而且，試點單位的項目范圍還要擴大，不僅是民政工作，調(diào)解、黨建等也有意進行項目化建設(shè)，創(chuàng)立一個“大范疇”的社會管理體系。按照W區(qū)民政局的解釋，“（項目）要在群眾基礎(chǔ)好，配套設(shè)施完善，運行機制健全的地區(qū)集中力量重點打造示范社區(qū)，以點帶面構(gòu)建和諧社區(qū)”[50]。因此，吸納新的項目資源將成為試點單位持續(xù)性的優(yōu)勢。
項目制的“自我擴張”效應(yīng)展現(xiàn)出了該體制強大的生命力。從項目制的歷史來看，其大規(guī)模出現(xiàn)與中國近二十年來的“治理問題”息息相關(guān)，比如，國家財政轉(zhuǎn)移支付、地方公共事務(wù)運轉(zhuǎn)、政府規(guī)模投資渠道等。項目制進入科層體系具有政策性應(yīng)對，自上而下推行的特征[51]。但是項目制在體制內(nèi)具有很好的“自我生長”能力，既解決了自上而下的動員問題，也提供了自下而上的利益訴求渠道，讓科層體系逐漸以項目為中心運轉(zhuǎn)�？梢灶A(yù)見，項目制的“自我擴張”效應(yīng)使其影響面和影響的深遠程度會繼續(xù)提升。
五、結(jié)論與討論
孔飛力通過對“叫魂”的分析，提出在中國傳統(tǒng)體制中，皇權(quán)會通過“叫魂”這樣的特殊事件超越科層體系，對官僚和社會產(chǎn)生直接的政治影響力[52]。今天的政府項目制似乎也有著類似的影響機制，上級的權(quán)力意志通過特殊的渠道，超越了科層體系，更直接、更高效的動員著基層政府。項目制的好處非常明顯，繞過了科層體系，上級用于基層辦事的資源被“打折扣”的可能性減少，其利用率相應(yīng)增加。而中間層級政府掌控資源的權(quán)力弱化，腐敗的機會也減少。從這個角度看，項目制在行政體系的內(nèi)部動員中不僅“高效”，而且“合理”。
項目制在科層體系中發(fā)揮長處時，其問題也在逐漸凸顯。首先，科層體系固然有僵化、低效、資源浪費、尋租等問題，但用項目制大規(guī)模取代傳統(tǒng)的科層體制，打破了常規(guī)、穩(wěn)定的制度化運作模式，這是否有利于長久的治理，值得商榷；其次，在本案例中也看到，項目制帶來資源分配不均，勢必會阻礙公共服務(wù)在基層公平公正的提供；第三，項目制的集權(quán)化管理有可能會拉大政策制定與基層實際之間的距離，讓保持上層權(quán)威與地方有效治理之間的矛盾更加嚴重[53]。
從項目制的運作邏輯來考察，本文還存在諸多需要討論之處，其一，本文主要從基層政府動員的視角揭示項目制運作過程中由上至下的控制，而折曉葉等研究者揭示了在項目制中下級政府存在一些反控手段[54]，這兩種力量的博弈及其影響將是今后探討項目制的一個重要主題；其次，項目制當(dāng)前已經(jīng)貫穿了中央到基層整個政府體系，中間層級的政府可能是項目的承接方，也可能是項目的發(fā)包方。中央政府發(fā)出的項目與地方政府發(fā)出的項目，其目標(biāo)、運作、影響等各方面都具有差異。本研究主要是從基層政府體系的角度考察項目制，如何與中高層政府項目的分析機制貫通，是需要更多研究才能解決的問題；第三，雖然項目制相對于科層運作有一定的可區(qū)分界限，但中國政府常常是綜合運用多種手段進行治理[55]，所以項目制在政府內(nèi)部動員中的效果，嚴格來講很難跟其他因素剝離開來，所以并不能清晰的分析出項目制的“凈”影響，只能嘗試討論影響機制的差異性。這些不足的彌補還有賴于更多的相關(guān)研究，以此推進我們對項目制以及政府內(nèi)部動員問題的認識。
從“總體性支配”到“技術(shù)性治理”被認為是中國自改革開放以來30年變化的經(jīng)典概括[56]。 筆者認同“技術(shù)性治理”在中國社會中出現(xiàn)增長趨勢，但“總體性支配”卻似乎并沒有式微，今天的中國治理，還在大量延續(xù)著“總體性”的模式[57]。項目制，即是總體性與技術(shù)性的結(jié)合，一種以專業(yè)化、技術(shù)化、高效化為形式的治理模式，大規(guī)模深入到了政治、市場、學(xué)術(shù)、文化等各個領(lǐng)域，不斷激發(fā)出各種“項目運動”，讓總體性的支配配備了技術(shù)化的渠道，多方面影響著中國社會的運作。所以，從資料搜集和理論分析兩個方面來看，關(guān)于項目制的研究都存在很多難點。但筆者相信對項目制的研究工作是非常重要的，這緣于項目制本身的巨大影響力。解讀項目制，即是在解讀中國政府運作，也是在解讀中國正在經(jīng)歷的社會變遷。
[1] 周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學(xué)》2006年第6期。
[2] 基層政府指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級單位也被認為是基層政府的組成部分。在本研究中，鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）是基層行政單位，區(qū)民政局是其上級部門。
[3] 周黎安：《行政逐級發(fā)包制：關(guān)于政府間關(guān)系的經(jīng)濟學(xué)分析》，2007年10月14日，http://www.crpe.cn/06crpe/index/clinic/lunwen/20071123b.pdf，2012年8月27日。
[4] 關(guān)于動員機制的研究，參見McCarthy, John D., and Mayer N. Zald， "Resource Mobilization and Social Movements: A Partial Theory." The American Journal of Sociology ，vol.82，1977，pp.1212-1241；Snow, David A., E. Burke Rochford, Jr., Steven K. Worden, and Robert D. Benford， "Frame Alignment Processes, Micromobilization, and Movement Participation." American Sociological Review ，vol.51， 1986，pp. 464-481；Perry, Elizabeth，"Moving The Masses: Emotion Work in The Chinese Revolution." Mobilization: An International Quarterly ，vol.7， 2002，pp.111-128；Liu, Yu， "Maoist Dicourse and the Mobilization of Emotions in Revolutionary China." Modern China ，vol.30，2010，pp. 329-362.
[5] Andreas, Joel， "The Structure of Charismatic Mobilization: A Case Study of Rebellion during the Chinese Cultural Revolution." American Sociological Review ，vol.72，2007，pp.434-458.
[6] Harding, Harry， “The Evolution of American Scholarship on Contemporary China.” In David Shambaugh (ed.), American Studies of Contemporary China. Washington, D.C. : Woodrow Wilson Center Press，1993.
[7] O'Brien ,Kevin J and Li ,Lianjiang ，"Selective Policy Implementation in Rural China. " Comparative Politics ，vol.31，1999，pp.167-186.
[8] 周雪光、練宏：《政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型——以環(huán)境政策實施為例》，《中國社會學(xué)科》2011年第5期。
[9] 王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制:農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯》，《社會學(xué)研究》2009年第2期。
[10] 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。
[11] 參見周飛舟：《以利為利：財政關(guān)系與地方政府行為》，上海：三聯(lián)書店，2012。
[12] 渠敬東：《項目制：一種新的國家治理機制》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期。
[13] 參見馮猛：《后農(nóng)業(yè)稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為：以東北特拉河鎮(zhèn)為例》，《社會》2009年第4期；折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏：對“項目進村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。
[14] 根據(jù)S省Z市發(fā)改委的估算，該市自發(fā)設(shè)立的項目與上級下派項目的數(shù)量比為65:35（參見訪談201210Z）。地方政府自行設(shè)立的項目占有相當(dāng)大的比重。
[15] 參見周飛舟：《以利為利：財政關(guān)系與地方政府行為》，上海：三聯(lián)書店，2012；趙玉金：《成都市青白江區(qū)農(nóng)村改革的政策邏輯和意外后果》，北京大學(xué)碩士論文，2011。
[16] 參見王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制:農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯》，《社會學(xué)研究》2009年第2期；周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。
[17] 王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，載應(yīng)星等編，《中國社會學(xué)文選》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011。
[18] 這一問題在對W區(qū)政府的調(diào)研中有明確體現(xiàn)，比如W區(qū)近年來政府對農(nóng)村提供公共服務(wù)的責(zé)任增加，依照當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)，基層政府在公共服務(wù)方面有62大項，135種具體工作。其中既有傳統(tǒng)的治安、糾紛調(diào)解、計劃生育、低保優(yōu)撫等職責(zé)，還包括新興的就業(yè)服務(wù)、文化娛樂、物業(yè)管理等內(nèi)容，這些新內(nèi)容都是跟農(nóng)民集中居住帶來的變化有關(guān)，提供這些社會服務(wù)，極大的增加了基層政府的工作量。與此同時，政府的財政和人事資源并沒有顯著增長，面對大量的事務(wù)，基層單位可用于辦事的行政資源高度緊張。常規(guī)的經(jīng)費基本只是用于工資，每個人都負責(zé)多項工作，沒有多余的經(jīng)費作為“辦事財政”，基層單位的行政資源只能用于經(jīng)濟、計劃生育、維穩(wěn)等核心工作。一位鎮(zhèn)干部對此表述得很明白：“我們現(xiàn)在是人少錢少，能保證不出事情，就是最好的情況”（訪談201109J）。
[19] 一位基層組織系統(tǒng)的官員對此清楚總結(jié)到：“（上級）可以下命令，但是下面做不做就看人家了，畢竟基層事情那么多，人家不做你也沒有太多的辦法” （訪談201206D）。
[20] 陳振明：《社會管理：理論、實踐與案例》，中國人民大學(xué)出版社，2012。
[21] 農(nóng)民集中居住也被俗稱為“農(nóng)民上樓”，應(yīng)對“農(nóng)民上樓”造成的基層治理問題已經(jīng)成為W區(qū)基層工作的一個重點，大部分基層官員的訪談中都提及這點。“農(nóng)民上樓”帶來的相關(guān)問題也成為W區(qū)很多工作開展的動因，“三社互動”是其中比較突出的一項。
[22] 一位街道主任談到，“其實搞經(jīng)濟比社會管理容易，GDP都是有指標(biāo)的，照著搞好了。但社會管理就要靠自己想，自己創(chuàng)造了，必須要弄出新項目才行”（訪談201208T）。正是因為沒有統(tǒng)一的標(biāo)準，所以在創(chuàng)新社會管理的潮流中，地方政府能夠有更大的空間設(shè)計任務(wù)，實現(xiàn)自身意志。而社會管理的“靈活性”也使其與項目化運作有很好的“親和力”。對于“社會管理”地方實踐模式的分析參見向春玲：《加強和創(chuàng)新設(shè)計管理18個經(jīng)典案例》，中央黨校出版社，2011；陳振明：《社會管理：理論、實踐與案例》，中國人民大學(xué)出版社，2012。
[23] 專業(yè)化是項目制的基本條件之一（參見渠敬東：《項目制：一種新的國家治理機制》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期）。“三社互動”也是以專業(yè)化為立項方案，專業(yè)社會工作的引入讓本項目有別于傳統(tǒng)的民政工作，使得項目有明確的領(lǐng)域與工作技術(shù)，同時與地方高校的合作呈現(xiàn)出專家治理的特征。專業(yè)化與項目制相輔相成，專業(yè)特征讓項目的資源投入具有合理性；而只有通過項目化的動員模式，才能讓專業(yè)化的理念與方法順暢進入基層。
[24] 鎮(zhèn)是民政科的科長，社區(qū)則是社區(qū)主任。
[25] 項目發(fā)包通常是指“上級部委以招標(biāo)的方式發(fā)布項目指南書，下級政府代表地方或基層最終投標(biāo)方的意向，向上申請項目”（折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏：對“項目進村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期）。在本案例中，因為是在地方開始推行項目制，所以是民政局主導(dǎo)，基層政府申請的主動性沒有明顯表現(xiàn)。即便如此，“三社互動”也符合了項目制的特點，項目設(shè)計直接體現(xiàn)了發(fā)包部門的意圖，項目實施是動員基層政府完成發(fā)包部門的工作目標(biāo)，時間安排和組織結(jié)構(gòu)都很明確。而通過“三社互動”，基層政府也開始主動申請項目，項目制扎根到了科層體系中。
[26] 高效是指項目制的運作程序能夠根據(jù)發(fā)包部門的意愿比較緊湊地開展，避免了行政命令的效力在科層傳遞中被打折扣。
[27] 參見周飛舟：《財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期。
[28] 訪談201110J。
[29] 訪談201110Y。
[30] W區(qū)民政局文件《關(guān)于開展“三社互動”綜合示范點的請示》。
[31] 訪談201110Y。
[32] 渠敬東：《項目制：一種新的國家治理機制》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期。
[33] 訪談201208T。
[34] 相關(guān)分析參見周雪光：《基層政府間的“共謀”現(xiàn)象——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期。
[35] O'Brien ,Kevin J and Li ,Lianjiang ，"Selective Policy Implementation in Rural China. " Comparative Politics ，vol.31，1999，pp.167-186.
[36] 訪談201110J。
[37] 折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏：對“項目進村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。
[38] 會議記錄201111。
[39] 會議記錄201206。
[40] 會議記錄201206。
[41] 訪談201206Y。
[42] 張靜：《利益組織化單位──企業(yè)職代會案例研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2011。
[43] Andreas, Joel， "The Structure of Charismatic Mobilization: A Case Study of Rebellion during the Chinese Cultural Revolution." American Sociological Review ，vol.72，2007，pp.434-458.
[44] 周雪光、練宏：《政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型——以環(huán)境政策實施為例》，《中國社會學(xué)科》2011年第5期。
[45] 參見Whyte, Martin King， "The Politics of Life Chances in the People's Republic of China." In Y. M. Shaw(ed.), Power , and Policy in The PRC. Boulder: Westview Press，1985；Pieere F. Landry， Decentralized Authoritarianism in China, New York：Cambrige Universtiy Press，2008.
[46] 在對T鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了科室少量的固定開支，全部的政務(wù)經(jīng)費都是“走項目”，比例高達80%（訪談201208T），這種情況在基層政府非常普遍。
[47] 訪談201210Z。
[48] 渠敬東：《項目制：一種新的國家治理機制》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期。
[49] 折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏：對“項目進村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。
[50] “三社互動”工作推進會會議資料201203
[51] 渠敬東：《項目制：一種新的國家治理機制》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期。
[53] 周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期
[54] 關(guān)于下級政府“反控”手段的研究參見折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏：對“項目進村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期；周飛舟：《以利為利：財政關(guān)系與地方政府行為》，上海：三聯(lián)書店，2012。
[55] “綜合治理”是指政府采用各方面資源來完成治理任務(wù)，比如同時動用行政、司法、社會關(guān)系來消解上訪。這方面的研究參見應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，上海：三聯(lián)書店，2001。
[56] 渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，載應(yīng)星等編，《中國社會學(xué)文選》，中國人民大學(xué)出版社，2011。
[57] “總體性”概念的提出參見孫立平：《改革前后中國國家、民間統(tǒng)治精英及民眾間互動關(guān)系的演變》， 1993年12月在香港 “華人社會之社會階層研究討論會”參考論文，http://www.aisixiang.com/data/5864.html?page=1。
本文原載《中國社會科學(xué)》2013年第2期。
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