當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 時政消息 >> 現(xiàn)行征地制度有待改革完善
我國是農(nóng)業(yè)人口大國，土地制度涉及大多數(shù)人的利益，涉及國家穩(wěn)定和發(fā)展大局。建立好、實行好土地制度不僅是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是保持國家穩(wěn)定、治國安邦的根基。
征地制度是土地制度中的最主要部分。征地做得好，是改善農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)、撬動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支點(diǎn)；征地做得不好，將是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引爆社會矛盾的“導(dǎo)火索”。與時俱進(jìn)地不斷改革、創(chuàng)新、完善土地制度特別是征地制度，以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)、持續(xù)、和諧發(fā)展，是當(dāng)前應(yīng)該深入研究的大課題。
改革開放30多年來，土地制度不斷改革創(chuàng)新，對我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展起到重要支撐作用。但是，現(xiàn)行征地制度在加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時，也帶來了一些社會問題。究其根源，主要有以下幾個方面：
首先，法律制度滯后，難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。這具體又可以分為三種情況：一是集體土地權(quán)能缺失，使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限；二是征地制度尚有缺陷，難以做到被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障；三是缺乏發(fā)展機(jī)會均等的制度設(shè)置。由于失地農(nóng)民缺乏技術(shù)、資金、信息等，難以平等參加市場競爭，缺乏合理的資源配置和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策，很難從市場競爭中獲得持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展機(jī)會，無法分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成果。其次，受外部制度環(huán)境的影響，行政規(guī)章和政策工具發(fā)揮不足。在這方面，主要是地方政府執(zhí)政理念的偏差，導(dǎo)致行政成本居高不下、市場失靈、群眾利益受損。再次，征地拆遷補(bǔ)償爭議救濟(jì)制度渠道不暢通，導(dǎo)致某些社會問題。一是被征地農(nóng)民的征地主體地位缺失，和諧征地難實現(xiàn)。二是征地仲裁、救濟(jì)機(jī)制缺乏。農(nóng)民對征地行為不滿，在申訴無門、訴訟無路的情況下，只能采取上訪等行為，甚至釀成群體性事件、惡性事件。
黨的十八大明確提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。這為進(jìn)一步推進(jìn)我國征地制度改革指明了方向。
創(chuàng)新征地拆遷模式的實踐啟示
基層實踐探索是任何一項制度創(chuàng)新的源頭活水和不竭動力。近來，不少地方積極探索征地拆遷的方式方法，出現(xiàn)了一些新的模式，其做法給我們帶來很多思考和啟示。這些較為成功的實踐案例充分說明，只要堅持執(zhí)政為民的理念，深入實際、深入群眾、盡職盡責(zé)、想方設(shè)法地維護(hù)好群眾利益，讓老百姓共享改革開放與社會發(fā)展的成果，群眾就會真心實意地支持和擁護(hù)黨的政策，征地問題也就能迎刃而解。
其一，把握改革的全局性和系統(tǒng)性，是解決問題的基本前提。土地制度問題帶有全局性和長期性，必須把握好制度創(chuàng)新的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)。征地制度改革需要準(zhǔn)確把握好三個層次的關(guān)系：首先，征地制度改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須與社會管理創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等宏觀戰(zhàn)略統(tǒng)籌推進(jìn)，與土地管理制度體系建設(shè)同步推進(jìn)。只有把握好征地制度改革的這一總體角色定位，才能確保改革不走偏。其次，在大的國土資源管理框架尺度下，需要將征地制度改革與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)、宅基地管理、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地節(jié)約集約利用、國有土地有償使用制度等統(tǒng)籌謀劃和同步推進(jìn)。最后，才是征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置方式以及征地程序等征地制度本身的問題。
其二，未雨綢繆、事前作為，是解決問題的主要經(jīng)驗。分析征地拆遷成功案例的做法，一是在計劃征地前就認(rèn)真考慮被征地農(nóng)民的眼前收益和長遠(yuǎn)生計，進(jìn)行新的制度設(shè)計，防止矛盾的發(fā)生，而不是等征地糾紛發(fā)生后才想辦法解決矛盾，更不是實行“強(qiáng)征強(qiáng)拆”。二是改變經(jīng)營土地、經(jīng)營城市的理念，不因為追求政績而損害群眾利益，不盲目追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)的速度，按照黨的方針政策用智慧精心設(shè)計制度，科學(xué)合理重新配置資源，促進(jìn)利益相關(guān)主體利益的同步增加�？偟膩砜�，精心謀劃，處處讓廣大人民群眾獲得發(fā)展、獲得實惠、獲得尊嚴(yán)，是得到百姓支持、擁護(hù)的關(guān)鍵。
其三，理解透、踐行好黨的方針政策，是制度創(chuàng)新成功的基礎(chǔ)。征地制度改革必須站在國家發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，建立在對國內(nèi)外復(fù)雜形勢科學(xué)研判的前提下進(jìn)行，做到因地因時制宜。在征地拆遷成功的案例中，當(dāng)?shù)卣钊肜斫夤I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村以及保障和服務(wù)民生的要求，創(chuàng)造性踐行被征地農(nóng)民“生活水平有提高，長遠(yuǎn)生計有保障”的精神，科學(xué)合理地運(yùn)用“同地、同價、同權(quán)”的政策工具，在征地實踐中切實維護(hù)了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，讓被征地農(nóng)民共享改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，實現(xiàn)了農(nóng)民從害怕征地、抵制征地到愿意征地、主動參與征地的轉(zhuǎn)變。
其四，制度創(chuàng)新的科學(xué)、合理性，是確保順利實施征地的核心。一般來說，農(nóng)民的發(fā)展權(quán)難以落實，是導(dǎo)致當(dāng)前征地矛盾頻發(fā)的癥結(jié)所在。在征地拆遷搞得比較好的地方，都不僅是簡單地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是以改革創(chuàng)新促進(jìn)發(fā)展、“授人以漁”的方式來實現(xiàn)和諧征地，由此產(chǎn)生了一系列的“多贏”效應(yīng)：有利于避免因為前后征地標(biāo)準(zhǔn)差異過大而誘發(fā)要求追加補(bǔ)償?shù)?ldquo;骨牌效應(yīng)”；有利于避免征地后老百姓不會理財、沒地、沒崗，造成生活沒有來源變?yōu)樨毨щA層；有利于被征地農(nóng)民及時轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會建設(shè)的人力資源；有利于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、人力資源的有機(jī)互補(bǔ)，形成合理的人力結(jié)構(gòu)。可以說，這樣的制度創(chuàng)新是對落實失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的有益探索。
其五，強(qiáng)化服務(wù)理念，是落實農(nóng)民發(fā)展權(quán)的有效辦法。征地制度改革必須牢固樹立立黨為公、執(zhí)政為民的理念，深入推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，徹底轉(zhuǎn)變政府管理理念和管理方式，科學(xué)明晰政府職能邊界。該放手讓市場配置的，要果斷放手；該由政府指導(dǎo)服務(wù)的，要切實擔(dān)當(dāng)起來。在征地拆遷搞得比較好的地方，政府各部門沒有“大包大攬”，只是根據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)做好拆遷項目實施的服務(wù)、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理工作，讓農(nóng)民成為征地拆遷的主體。與傳統(tǒng)模式相比，這樣的模式具有明顯的優(yōu)勢，既可以避免政府與農(nóng)民的對立，避免強(qiáng)制拆遷，使得拆遷速度快、矛盾少，又有利于壯大集體經(jīng)濟(jì)，在一定程度上解決失地農(nóng)民的就業(yè)、生活保障和長遠(yuǎn)發(fā)展問題。
改革創(chuàng)新完善征地制度
實踐表明，征地制度改革要切實轉(zhuǎn)變思想觀念，真正立足實際改革創(chuàng)新，充分兼顧公平和效率，尊重民意、惠及民生，體現(xiàn)包容性增長的理念，改革方案要與我國自身特點(diǎn)和實際相適宜。
具體來說包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照土地價格的構(gòu)成理論，對土地權(quán)益者各項權(quán)利的產(chǎn)能價值以及因基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃用途改變等形成的級差地租進(jìn)行全面核算，在相應(yīng)的基礎(chǔ)上科學(xué)制定土地區(qū)片價。同時，建立與社會總體收入、消費(fèi)水平相適應(yīng)的征地補(bǔ)償動態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的合理性長期不變。二是鼓勵推進(jìn)多種方式的征地補(bǔ)償安置機(jī)制。量化被征用土地的發(fā)展權(quán)益，以“留地安置”等多種方式，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安排相應(yīng)的建設(shè)用地，并且通過用途安排、明確規(guī)劃等手段，確保老百姓發(fā)展權(quán)益的實現(xiàn)，切實保障被征地農(nóng)民的持續(xù)生存和發(fā)展能力。三是建立合理有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。嚴(yán)格按照黨的十七屆三中全會精神，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置。四是改革資源配置和政府采購制度。農(nóng)民土地被征收后，有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理水平、經(jīng)營能力等，制定相應(yīng)的政策，給“留用地”配套合適的商業(yè)機(jī)會和產(chǎn)業(yè)項目；同時還可以定向采購農(nóng)村集體的產(chǎn)品，讓被征地農(nóng)民共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化成果。五是充分發(fā)揮被征地農(nóng)民的主體作用。引入公眾參與機(jī)制，提高被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，讓征地補(bǔ)償拆遷、安置、發(fā)展等問題真正成為老百姓自己的事情。這樣，就讓廣大人民群眾真正成為了改革的受益者，可以實現(xiàn)農(nóng)民從被動的征地拆遷到主動自行征地拆遷的轉(zhuǎn)變，有效化解征地矛盾和沖突，實現(xiàn)和諧征地。六是做到征地程序公開透明。進(jìn)一步提高有關(guān)部門依法行政的意識和能力，推動行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。除依法不能公開的，都應(yīng)向社會公開征求意見，創(chuàng)造條件讓公眾廣泛參與，使征地工作相關(guān)重要決策事項都充分地體現(xiàn)人民群眾的意愿，并確保各類信息公開透明。
（原標(biāo)題：嚴(yán)之堯：征地制度改革的實踐與探索）
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