被“權(quán)利”遮蔽的問題
——對上訪治理制度化的反思
桂 曉 偉*
摘 要
目前學(xué)界對底層農(nóng)民上訪的研究主要受到“抗?fàn)幮哉?rdquo;研究范式在問題意識、理論適用和研究方法上的支配。這一研究范式常常將“權(quán)利意識”作為農(nóng)民上訪中先在的預(yù)設(shè)，并以此為前提展開對抗?fàn)幵�、過程和結(jié)果的分析。本文試圖對這一研究范式進(jìn)行反思，并通過案例指出被形式理性化和規(guī)范化的“權(quán)利”遮蔽的“地方性政治”因素或許才是我們需要認(rèn)真思考的，也是目前信訪治理制度化在鄉(xiāng)村社會遭遇尷尬的原因所在。對此，我們需要在制度設(shè)計上兼顧頂層設(shè)計和地方自主性，并且承認(rèn)多元規(guī)則共存的制度環(huán)境的合法性地位。
近年來，底層社會尤其是農(nóng)民的抗?fàn)幵诤?nèi)外學(xué)界成為“一個快速發(fā)展的工業(yè)”。[1]對此，已有的研究從抗?fàn)幍脑颉?/span>[2]抗?fàn)幍牟呗院托问健?/span>[3]抗?fàn)幍暮蠊?/span>[4]抗?fàn)幣c基層政府的應(yīng)對、[5]抗?fàn)幷叩囊庾R[6]等角度作了大量的分析。遺憾的是，這些分析在問題意識、理論適用和研究方法上大都受到在現(xiàn)代西方社會已經(jīng)十分成熟的“對抗性政治”(contentious politics)的影響，而與正處在轉(zhuǎn)型中的中國鄉(xiāng)村社會有些貌合神離。更具體地說，上述研究的主要興奮點在于通過抗?fàn)幜私庵袊谓Y(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，了解抗?fàn)幟癖娨庾R在此政治結(jié)構(gòu)下的變化，以及這種變化對于改變中國政治結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀并帶出新（民主）前景的作用。這一研究旨趣存在一個可能將研究一步到位地簡單化為“民主政治”和“權(quán)利意識”，而忽略中間過程復(fù)雜性的局限。這一問題在近年來學(xué)界圍繞抗?fàn)幷?ldquo;權(quán)利意識”展開的爭論中體現(xiàn)的十分明顯�；诖耍疚臄M圍繞這一問題展開分析。這一選擇除了因為“權(quán)利意識”之爭是當(dāng)前學(xué)界討論的熱點之外，也因為對“意識”探討本身對抗?fàn)幯芯康膬r值。具體地說，抗?fàn)幯芯勘旧砑大w現(xiàn)了一種從客觀結(jié)構(gòu)到主體能動性的轉(zhuǎn)向，而意識則是探討主體能動性十分重要的環(huán)節(jié)。其次，把握抗?fàn)幷叩囊庾R，對于我們理解抗?fàn)幇l(fā)生的原因、策略和后果十分重要。最后，了解抗?fàn)幷叩恼鎸嵰鈭D，對于相關(guān)政策、法規(guī)的制定也具有指導(dǎo)意義。
在具體分析中，我將首先對既有研究圍繞著“權(quán)利意識”進(jìn)行的爭論進(jìn)行梳理，指出其問題意識中的疏漏；進(jìn)而我將對導(dǎo)致其問題意識疏漏的理論進(jìn)行反思，并提出一種從“抗?fàn)幍街卫?rdquo;的理論視角的轉(zhuǎn)換。這一視角轉(zhuǎn)換的目的在于以“地方政治理論”（“local politics theory”）[7]作為視角重新看待既有的抗?fàn)幚碚摚闹邪l(fā)現(xiàn)可以為基層治理提供借鑒的問題意識和理論視角。通過分析，我認(rèn)為多元規(guī)則體系、村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)土邏輯的價值系統(tǒng)，和人們既有理性又有情感的真實感受是當(dāng)前主要強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的權(quán)利主導(dǎo)的信訪制度改革所忽略的問題。然后我將對如何發(fā)現(xiàn)并分析上述被忽略問題的方法進(jìn)行討論。最后，我將結(jié)合案例對當(dāng)前信訪治理制度化過程中出現(xiàn)的困境做具體分析，并給我的初步結(jié)論。
被“權(quán)利意識”遮蔽的問題
“對抗性政治” 是一種“集體的政治斗爭”（collective political struggle）。其要點有二：第一，至少某一政府是提出要求者或者被要求的對象，或是站在訴求者一方；第二，訴求者的要求一旦實現(xiàn)，將會影響到訴求者中至少一方的利益。[8] 由此定義不難看出，“對抗性政治”是一種以爭取利益為主要目標(biāo)的，以政府為訴求對象或同盟者的社會運動。類似的社會運動自上世紀(jì)60年代以來，在西方已經(jīng)十分常規(guī)化和制度化，人們對此也都習(xí)以為常。以至于有學(xué)者將現(xiàn)在的西方社會稱之為“社會運動社會”（social movement society）。這種常規(guī)化和制度化的社會環(huán)境比較容易塑造人們對權(quán)利的規(guī)范化理解。因此，在西方社會的語境下，當(dāng)我們說“權(quán)利”是一種制度化的利益訴求時，說者和聽者都是確切知道其含義的。但在今天的中國鄉(xiāng)村社會，問題恐怕沒有這么簡單。雖然，我們無法再把今天生活在鄉(xiāng)土社會中的人們看作“秋菊”，但我們也同樣無法否認(rèn)鄉(xiāng)村社會多元規(guī)則秩序共存的現(xiàn)實和人們由此對規(guī)范化和制度化的既變通又多元的理解。[9]在這個意義上，海外學(xué)界圍繞著抗?fàn)幮哉味a(chǎn)生的權(quán)利意識和為批駁這種權(quán)利意識而提出的規(guī)則意識之爭就顯得有些脫離經(jīng)驗。
認(rèn)為底層社會民眾抗?fàn)幏从沉巳藗內(nèi)找嬗X醒的權(quán)利意識（rights consciousness）是當(dāng)前的一種主流觀點。對此，奧布萊恩（O'Brien）和李連江，提出了“依法抗?fàn)?rdquo;（rightful resistance）的概念。[10]這種抗?fàn)庮愋驼J(rèn)為，上下級政府之間的結(jié)構(gòu)性機(jī)會給農(nóng)民的抗?fàn)幪峁┝丝赡堋?/span>[11]而公民對權(quán)利的認(rèn)識正在滲透到大眾的日常話語中，這種對權(quán)利要求的反抗力量將成為具有深遠(yuǎn)意義的反霸權(quán)結(jié)構(gòu)。[12]對于這一判斷，裴宜理（Elizabeth Perry）提出了她的質(zhì)疑。在她看來，底層民眾向中央政府反映基層社會問題，并希望獲得更好解決的“例行化抗議”（routinized protest）不過是一種傳統(tǒng)抗?fàn)幏绞降默F(xiàn)代版本。這種抗?fàn)幨菍覚?quán)力和合法性的確認(rèn)，它反應(yīng)的是抗?fàn)幷邘в袣v史相似性的規(guī)則意識（rules consciousness）。[13]其實，正如李連江在最近一篇回應(yīng)裴宜理的文章中所承認(rèn)的，權(quán)利意識和規(guī)則意識都只是抽象的理想型態(tài)而非對現(xiàn)實的描述，而人們在真實的生活中，可能有權(quán)利意識、規(guī)則意識，或者兩者兼而有之。[14]
對此，我認(rèn)為還應(yīng)該補(bǔ)充一點，即除了權(quán)利意識和規(guī)則意識的隨機(jī)組合，底層社會的抗?fàn)幹羞�可能反映了其他的意識。在這方面，國內(nèi)學(xué)者的研究倒是為我們打開了更豐富的視野。在對于建嶸帶有政治浪漫主義色彩的“以法抗?fàn)?rdquo;[15]的批評過程中，應(yīng)星和吳毅不約而同地使用了“利益表達(dá)”這一中性概念，而回避了抗?fàn)幷呤欠窬哂?ldquo;權(quán)利”意識這一問題。[16]在更具體的分析中，應(yīng)星指出了抗?fàn)幷咭庾R的復(fù)雜性：它既可能是各打小算盤式的自我利益考慮；[17]也可能是帶有情感和倫理因素的“氣”。[18]吳毅指出了鄉(xiāng)村社會的“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”對農(nóng)民抗?fàn)幰庾R的影響。在他筆下的農(nóng)民是復(fù)雜的，他們小心翼翼地維護(hù)著與既得利益集團(tuán)的關(guān)系，以謀求自己在鄉(xiāng)村社會中更好的生存空間。而陳柏峰和田先紅則指出，隨著國家專斷權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力的同時弱化和相應(yīng)的政治機(jī)會的出現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會甚至出現(xiàn)了“無理上訪”[19]和“謀利上訪”。[20]
通過上述分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)利意識和規(guī)則意識更多只是具有方向性的意義。如果我們接受西方民主社會下常態(tài)的制度化的民眾利益表達(dá)更可能培養(yǎng)權(quán)利意識，而在一個高壓統(tǒng)治的極權(quán)社會且?guī)缀鯖]有民眾利益表達(dá)的空間和渠道的狀態(tài)下，人們更可能產(chǎn)生規(guī)則意識的預(yù)設(shè)的話，今天的中國則介于兩者之間。這也意味著，在權(quán)利意識和規(guī)則意識之間存在寬廣的中間地帶和各種可能性，而要具體地揭示上述可能性，并為理論和經(jīng)驗研究打開新的局面，我們首先必須反思上述觀點的理論局限，并在此基礎(chǔ)上找到更貼切的理論分析視角。
從抗?fàn)幹兴伎贾卫?/span>
當(dāng)前主流的抗?fàn)幚碚撝饕艿嚼硇灾髁x和結(jié)構(gòu)主義分析方法的影響。“依法抗?fàn)?rdquo;所采取的正是這樣一種解釋路徑。具體地說，“依法抗?fàn)?rdquo;的解釋主要受到以下幾種理論的影響。
首先是基于冤屈的解釋。這種解釋又有兩種傾向，一種分析主要聚焦于特殊社會群體因為特定的政策或特定政府行為而產(chǎn)生的冤屈。[21]一種則是為了擺脫上一種研究的特殊性和局限性而試圖在更宏觀的結(jié)構(gòu)變遷背景下的分析。比如裴敏欣（Pei Minxin）認(rèn)為“掠奪性國家”（“predatory state”）是造成人們普遍不滿的原因；[22]而李靜君（C.K.Lee）認(rèn)為地方政府的利益驅(qū)動和中央政府對合法性的關(guān)注之間的矛盾是造成冤屈的主要原因。[23]“依法抗?fàn)?rdquo;的分析依據(jù)的便是李靜君看到的這一種冤屈。其次，基于冤屈，研究者進(jìn)而關(guān)注理性的個體如何選擇利用各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社群紐帶、組織聯(lián)合起來，并利用各種資源，比如媒體進(jìn)行抗?fàn)�。這種分析主要受到結(jié)構(gòu)動員（mobilizing structure）和資源動員（mobilizing resources）理論的影響。最后，有了冤屈、動員網(wǎng)絡(luò)和資源的人們，要想抗?fàn)庍�必須等待抗?fàn)帣C(jī)會的出現(xiàn)，或者自己尋找和創(chuàng)造相應(yīng)的機(jī)會。以“依法抗?fàn)?rdquo;為例，這種機(jī)會便是上級政府和下級政府之間的結(jié)構(gòu)性張力。而這種分析則是使用了“政治機(jī)會”（political opportunity）的理論。
“依法抗?fàn)?rdquo;所展現(xiàn)的理論視角正是近年來“抗?fàn)幮哉?rdquo;中的普遍模式。這一模式可以概括為“冤屈+動員結(jié)構(gòu)+動員資源+政治機(jī)會”：首先是抗?fàn)幷叩臋?quán)利或利益受到了侵犯，產(chǎn)生了冤屈；進(jìn)而抗?fàn)幷呃酶鞣N組織、網(wǎng)絡(luò)、資源和政治機(jī)會為自己維權(quán)；最后則是抗?fàn)幷吲c平息抗?fàn)幰跃S穩(wěn)的基層政府之間的博弈分析。這種“權(quán)利意識”主導(dǎo)、利益驅(qū)動的分析可能簡化了人們的復(fù)雜動機(jī)。比如拆遷中的不滿是普遍存在的，但為什么只有一些被拆遷戶抗?fàn)幎皇撬械谋徊疬w戶都上訪呢？而且為何有些事（比如選擇性拆遷）而不是其他事引發(fā)被拆遷戶的上訪呢？這個問題通過動員結(jié)構(gòu)和政治機(jī)會可以獲得部分解釋。但政治機(jī)會對每一個被拆遷戶都是客觀存在的，而在基層社會很少有哪一個拆遷戶是沒有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或者資源可以用來博弈的。因此，要分析抗?fàn)幍钠鹨蚝涂範(fàn)幷叩恼鎸嵰鈭D，上述更多關(guān)注抗?fàn)幇l(fā)生機(jī)制而簡化了抗?fàn)幷咭庾R（比如簡化為“權(quán)利意識”）的理論并無法為我們提供更多的線索。
其次，我們再來看看“例行化的抗議”所體現(xiàn)的文化性解釋。這種解釋強(qiáng)調(diào)了“抗?fàn)幮哉?rdquo;中的“文化臺本”（cultural repertoires）的重要性。[24]這種文化解釋背后同樣有著對政治結(jié)構(gòu)的關(guān)懷，因為文化臺本的延續(xù)性說明了威權(quán)國家的總體上并沒有改變的缺少參與和民主的國家社會結(jié)構(gòu)。這種政治結(jié)構(gòu)盡管具有更好的彈性和調(diào)整能力，但與歷史上存在的主導(dǎo)國家社會關(guān)系的政治結(jié)構(gòu)并沒有根本性的區(qū)別，因而這種政治生態(tài)中的個體所形成的也是具有歷史相似性的規(guī)則意識。[25]這種分析同樣簡單化地從結(jié)構(gòu)跳到了人們的規(guī)則意識，而忽略了中間的豐富內(nèi)容。比如，拆遷中普遍存在的老百姓“種房子”以試圖在拆遷中獲得更多利益的行為便是一種對規(guī)則的公然“挑戰(zhàn)”和“忽視”。另外，一些上訪釘子戶三番五次地非正常上訪也很難以“規(guī)則”意識進(jìn)行解釋。
綜上所述，上述兩種解釋存在如下一些共性問題：第一，他們雖然都強(qiáng)調(diào)了國家在抗?fàn)幮哉沃械淖饔�，但都對國家做了簡化的處理。比如政治機(jī)會理論將國家簡化為“政治機(jī)會結(jié)構(gòu)”；再比如“例行化的抗議”中將國家的調(diào)整看作是基于維護(hù)統(tǒng)治的需要，而對某種歷史延續(xù)做法的繼承。在此，國家的存在，是為了服務(wù)于抗?fàn)幮哉嗡P(guān)心的“政治機(jī)會結(jié)構(gòu)”和“文化臺本”。后兩者才是研究中的變量，而國家作為變量的豐富性則被簡化了。第二，上述兩種解釋都較為宏觀，忽略了國家和農(nóng)民之間的作為銜接的地方社會的豐富性，其可能存在的多元規(guī)則體系、特殊的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、不同于形式規(guī)范化的帶有鄉(xiāng)土邏輯的價值系統(tǒng)，和人們既有理性又有情感的真實生活狀態(tài)。
基于此，本文試圖提出一個“從抗?fàn)幍街卫?rdquo;的理論視角轉(zhuǎn)化。需要強(qiáng)調(diào)的是，“從抗?fàn)幍街卫?rdquo;的轉(zhuǎn)換只是看待理論的視角的轉(zhuǎn)換，而不是理論本身的轉(zhuǎn)換。這種視角的轉(zhuǎn)換希望通過對既有的抗?fàn)幚碚摰脑偈崂�，發(fā)掘出更關(guān)注貼近地方經(jīng)驗和實際的，從微觀入手的，更強(qiáng)調(diào)地方自主性作用的抗?fàn)幚碚�。在這種理論視角中，作為國家和地方社會的豐富性才是抗?fàn)幮枰P(guān)注的變量，從而區(qū)別于既有的抗?fàn)幮哉窝芯繉一s為“政治機(jī)會結(jié)構(gòu)”或者與“文化臺本”相關(guān)的政治結(jié)構(gòu)的簡單化處理方式。通過這種視角轉(zhuǎn)換，本文希望能從既有的抗?fàn)幚碚摰膯栴}意識中，找到當(dāng)前基層治理在面對抗?fàn)幚Ь謺r的可以著力的問題意識和理論視角。
“從抗?fàn)幍街卫?rdquo;的理論視角轉(zhuǎn)化首先需要重新看待作為變量的國家、社會，以及兩者的互動方式。趙鼎新將此三者稱為一種宏觀結(jié)構(gòu)（macro structure）。[26]我認(rèn)為以此宏觀結(jié)構(gòu)作為變量來考察抗?fàn)幓蛟S能為我們找到不一樣的理論視角。
從國家社會關(guān)系的宏觀結(jié)構(gòu)視角分析社會抗?fàn)幾畛蹩梢宰匪莸酵锌司S爾（Tocqueville）。在《舊制度與大革命》（The Old Regime and the French Revolution）一書中，托克維爾從國家的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)以及國家特有的行為方式入手考察了法國大革命的起因。[27]而在《論美國的民主》（Democracy in America）中，托克維爾又考查了社會中層組織對民主的積極意義。[28] 斯考切波（Skocpol）更是明確地指出，國家有著自身的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，以及與這些結(jié)構(gòu)和性質(zhì)相應(yīng)的行為方式。[29]也是在這個意義上，奈特（Nettle）認(rèn)為應(yīng)該將國家作為抗?fàn)幍?ldquo;概念變量”（“conceptual variable”）。在比較不同社會間存在的差異時，不能只停留在社會系統(tǒng)的比較上，而應(yīng)該考察這些社會所具有的“國家性”(stateness)的差異。[30]
然而，考察國家與社會關(guān)系的關(guān)鍵其實是國家性質(zhì)和社會性質(zhì)共同決定的兩者的互動方式。在這個問題上，強(qiáng)調(diào)對“地方性”進(jìn)行研究的“地方政治理論”（“local politics theory”）[31]值得重視。有趣的是，這一理論仍然受到斯考切波的啟發(fā)。斯考切波認(rèn)為，“農(nóng)民參與革命有著具體的目標(biāo)……這些目標(biāo)只有在那些農(nóng)民可以找回他們自身的地方性的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下才可以被完全的理解。”[32]在中國學(xué)研究領(lǐng)域，裴宜理的《華北的叛亂者與革命者》（Rebels and Revolutionaries in North China）一書堪稱運用地方政治理論研究的典范。裴宜理在書中運用了社會生態(tài)學(xué)和人類學(xué)的分析方法，對華北平原的生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民的生存方式和生存策略、農(nóng)民的心態(tài)都做了深入的刻畫，并將這些與農(nóng)民的抗?fàn)幉呗越Y(jié)合起來分析，令人信服地展現(xiàn)了地方性理論對社會抗?fàn)幯芯康慕忉屃Α?/span>[33]
在我看來，“地方政治理論”是一個比較寬泛的視角，他所強(qiáng)調(diào)的更多是一種更貼近經(jīng)驗的自下而上的研究視角，和對帶有地方性的結(jié)構(gòu)要素的分析和把握。下面我將對既有的早期西方抗?fàn)幚碚撍鶑?qiáng)調(diào)，但為當(dāng)前占統(tǒng)治地位的“對抗性政治”研究所忽略的理論進(jìn)行梳理，以期整理出可以為我們所借鑒的資源。
首先是對制度變遷和制度供給的矛盾所產(chǎn)生的多元制度環(huán)境與抗?fàn)庩P(guān)系的分析。亨廷頓（Huntington）認(rèn)為對于一個處于變遷中的動蕩社會而言，制度化能力的強(qiáng)弱與抗?fàn)幋嬖谝蚬麑?yīng)關(guān)系。制度化程度趕不上社會變遷的速度是導(dǎo)致社會動蕩，乃至社會運動和革命的一個原因。[34]亨廷頓的觀點是一種涂爾干（Durkheim）視角的解釋。[35]其缺點在于從社會變遷和制度供給不足這一機(jī)制出發(fā)一步到位地解釋社會運動的產(chǎn)生，忽略對中層機(jī)制和地方經(jīng)驗的分析和挖掘，多少帶有一種大而空洞的感覺。但亨廷頓提出的社會變遷和制度化視角卻是十分有價值的。我們不妨仍以拆遷為例，實踐中政府拆遷的“一戶一策”的彈性操作因為給各種違規(guī)操作和腐敗打開了方便之門而飽受詬病，但它同時也反應(yīng)了一個很現(xiàn)實的問題，即同質(zhì)化的拆遷標(biāo)準(zhǔn)本來就無法適應(yīng)各家各戶異質(zhì)化的拆遷要求。這種制度需求和制度供給之間的緊張在征地和一些上訪困難戶身上同樣可以看到。周雪光將之稱為政策一統(tǒng)性和執(zhí)行靈活性的悖論。[36]為解決這一問題，政策執(zhí)行過程中的非正式制度和行為，即“變通”，不僅需要而且必要。[37]這種“變通”廣泛存在于官僚體系的各種政策執(zhí)行過程中。具體到信訪治理，這種“變通”，就其積極面向而言，可以作為非正式制度，解決問題的同時也為政府提供了政績合法性；但在消極面向，它可能成為各種腐敗、權(quán)錢交易和為上下級之間的庇護(hù)提供借口的“潛規(guī)則”。正式制度、非正式制度，甚至“潛規(guī)則”的共同存在構(gòu)成了當(dāng)下中國一個特殊的制度環(huán)境。這一環(huán)境是我們運用“地方政治理論”研究抗?fàn)帟r所必須注意的。
其次是對村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)與抗?fàn)幹g關(guān)系的分析。我使用村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)而非村莊社會結(jié)構(gòu)是因為在我看來，村莊社會結(jié)構(gòu)很大程度上即是由村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)所決定的。在物質(zhì)層面，權(quán)力的不同決定了資源占有和分配的不同，而在非物質(zhì)層面，權(quán)力的不同決定了權(quán)力擁有者在村莊中的責(zé)任、地位、聲望的不同。上述差異進(jìn)而決定了權(quán)力不同的群體在村莊中的社會分層，并形成了大體相應(yīng)的村莊社會結(jié)構(gòu)。村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)對于多元制度環(huán)境中正式制度、非正式制度和“潛規(guī)則”的互動有著重要的作用，并進(jìn)而塑造了不同的底層抗?fàn)幮袆印＿@一問題，已經(jīng)引起了學(xué)者的注意。陳柏峰、田先紅等學(xué)者對“無理上訪”和“謀利型上訪”的分析揭示了基礎(chǔ)性權(quán)力和專斷性權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的弱化，和一些治理資源的缺失使基層政府在治理上訪時面臨“老辦法不能用，新辦法不會用”、“老百姓有法（律），而干部無（辦）法”的窘迫局面。這種局面反映了國家制度化建設(shè)對鄉(xiāng)村社會原有的可以變通權(quán)益的非正式規(guī)范體系的壓迫和對基層官員權(quán)力邊界的縮減。但是這種制度化建設(shè)卻因為部分脫離了鄉(xiāng)村社會的實際而導(dǎo)致了意外的后果，即“謀利型”上訪的出現(xiàn)。[38]這種對權(quán)力關(guān)系與抗?fàn)幹g因果關(guān)系的分析，主要受到了曼恩（Mann）的影響。然而，曼恩的權(quán)力理論中還同時強(qiáng)調(diào)了國家性質(zhì)對權(quán)力的影響。[39]因此，要討論村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)與抗?fàn)幍年P(guān)系，我們需要一個既能體現(xiàn)國家性質(zhì)又能體現(xiàn)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角。在這個意義上，我認(rèn)為吳毅所提出的鄉(xiāng)村社會中“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”是一個充分體現(xiàn)了上述兩者的貼切視角。然而，吳毅的興趣主要在于指出“權(quán)力—利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”是比體制性障礙更為常態(tài)和優(yōu)先的阻礙農(nóng)民利益表達(dá)的結(jié)構(gòu)性因素，[40]而沒有深入地分析這種權(quán)力結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的利益的不平等分配結(jié)構(gòu)對抗?fàn)幷咚纬傻?ldquo;示范和倒閉效應(yīng)”，以及對村莊價值系統(tǒng)的破壞作用。而吊詭的是，要打破這種不平等的分配結(jié)構(gòu)并重塑村莊價值系統(tǒng)，在現(xiàn)有條件下，我們?nèi)匀恍枰揽炕鶎诱牧α�。因此，如何在制度化的過程中處理好政府權(quán)力的邊界，既使其能夠應(yīng)對正式規(guī)范無法解決的問題，又不在變通中謀取私利滋生腐敗是重塑當(dāng)前村莊社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的重點內(nèi)容。對此，需要在法律法規(guī)的約束、針對具體情境的適當(dāng)變通和擴(kuò)展民眾的參與三者之間找到一個平衡點。
再次是對地方社會的價值系統(tǒng)與抗?fàn)庩P(guān)系的分析。對這一分析視角做出重要貢獻(xiàn)的是斯科特（Scott）對東南亞農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)與抗?fàn)幍姆治�。斯科特認(rèn)為，貧困本身不是農(nóng)民反叛的原因；只有當(dāng)農(nóng)民的生存道德和社會公正感受到侵犯時，他們才會奮起反抗，甚至鋌而走險。斯科特對農(nóng)民生存?zhèn)惱恚?/span>subsistence ethic）的分析讓我們看到了地方性社會可能存在的不同于形式規(guī)范化的以權(quán)利為核心的試圖普遍適用的價值體系。斯科特試圖告訴我們，“地主、稅收政策和村莊的制度體系如果能夠減輕生存的危機(jī)就是好的，而如果加重這種危機(jī)則是不好的。”[41]這里的“好”與“不好”根源于某種地方性的“正義感”而不是普遍性的規(guī)范體系。正是這種“正義感”決定了農(nóng)民的價值判斷，并成為他們衡量情勢是否惡化到必須反抗的標(biāo)準(zhǔn)。這一視角的價值并不在于指出今天的鄉(xiāng)土社會同樣存在著類似的地方性的價值體系，并且其比形式規(guī)劃化的權(quán)利規(guī)范體系更能主導(dǎo)人們的行為選擇。而是強(qiáng)調(diào)，作為轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)土社會，很可能存在類似的地方性的價值體系，它未必是正式制度意義上“更好”的，但卻是鄉(xiāng)土生活中形成的被普遍接受的規(guī)則體系。而對其的破壞則可能成為比所謂“侵權(quán)”更直接更貼近經(jīng)驗的引發(fā)抗?fàn)幍脑颉Ｒ粋�比較典型的例子就是征地過程中，導(dǎo)致農(nóng)民上訪的原因很多時候并不是征地的程序是否符合規(guī)范，征地的價格是否經(jīng)過了官民的博弈并且是很合理的（雖然農(nóng)民對這些問題頗有怨言，但因為其對所有人的一視同仁，并且不可更改，并沒有成為農(nóng)民抗?fàn)幍闹饕颍�，而是在既有的分配�?guī)則下，是不是能夠做到每個人都能夠公平地得到他應(yīng)該得到的份額；而當(dāng)這種公平無法保證的時候（比如被個別釘子戶挑戰(zhàn)），基層政府是否有能力來維護(hù)這種公平。在這里，農(nóng)民放棄了對一個更好但現(xiàn)實不可能的利益（一個更公正的土地價格）去抗?fàn)�，而為身邊可以感受和對比的不公正（相比其他人我是不是受到了損失）而抗?fàn)帯@種樸素的平等主義情感的關(guān)注便是一種斯科特式的分析。
最后則是對人的情感與抗?fàn)庩P(guān)系的分析。其實，在一個制度、社會結(jié)構(gòu)、生活方式和價值觀不斷改變，社會不公、貧富分化嚴(yán)重，且人們多有不平、挫敗、憤怒的轉(zhuǎn)型中國社會中，情感是研究底層抗?fàn)帟r所必須注意的面向。但遺憾的是，這一面向被強(qiáng)調(diào)理性和結(jié)構(gòu)分析的“對抗性政治”所忽略。然而，被結(jié)構(gòu)動員理論和政治機(jī)會理論所批評的早期情感論視角十分值得借鑒。首先是格爾（Gurr）提出的“相對剝奪感”（relative deprivation）導(dǎo)致人們抗?fàn)幍挠^點。[42]不過，與格爾所列出的幾種基于個人價值預(yù)期和社會價值生產(chǎn)能力之間差異所造成的相對剝奪感不同，當(dāng)下底層民眾的相對剝奪感的形成原因仍然是一個我們需要在經(jīng)驗中觀察的問題。不過這并不妨礙“相對剝奪感”這一概念對抗?fàn)幷咝袆拥慕忉屃�。其次，布魯�?/span> (Blumer) 對聚眾形成過程的“循環(huán)反應(yīng)”（“circular reaction”）的分析也值得借鑒，尤其是他對“集體磨合”（“milling”）和“社會感染”（“social contagion”）的分析很有啟發(fā)。[43]最后也是最重要的是斯梅爾塞（Smelser）嘗試將微觀的社會心理分析與宏觀的社會結(jié)構(gòu)分析相結(jié)合的分析路徑，以及他對結(jié)構(gòu)性誘因（structural conduciveness）、結(jié)構(gòu)性怨恨（structural strain）、信念一般化過程（generalized beliefs）、觸發(fā)性事件(precipitation factors)、運動動員 (mobilization for action)，和社會控制能力 (operation of social control)的下降作為運動發(fā)生因素的加值理論模型（value-added model）。[44]斯梅爾塞將信念的一般化過程與宏觀社會結(jié)構(gòu)變遷聯(lián)系在一起的分析方式十分具有解釋力。上述情感路徑的分析對于理解底層抗?fàn)幷叩牟粌H僅只有理性利益驅(qū)動的多重意圖很有幫助。就我在田野的感受來看，每一次征地拆遷都是一次“集體磨合”和“社會感染”的過程。這樣的過程的循環(huán)出現(xiàn)很明顯地在一般化人們對一些“潛規(guī)則”的認(rèn)知，比如“會哭的孩子有奶吃”，“大鬧大解決，小鬧小解決”。進(jìn)而，在相對剝奪感的驅(qū)使下，人們不約而同地采取趨同的行動策略以期望在利益分配結(jié)構(gòu)中占據(jù)更有利的位置。而在拆遷補(bǔ)償并不合理的前提下，國家對社會控制能力減弱，治理資源減少，并且政治機(jī)會增多的宏觀背景下，政府的拆遷行動十分容易引發(fā)拆遷戶的抗?fàn)帯?/span>
綜上所述，通過對“抗?fàn)幮哉?rdquo;的理論局限的分析，我試圖以“地方政治理論”更貼近經(jīng)驗的自下而上的研究視角重新看待既有的社會和政治運動理論。本文認(rèn)為對處于轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會而言，可能存在的多元規(guī)則體系、特殊的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、不同于形式規(guī)范化的帶有鄉(xiāng)土邏輯的價值系統(tǒng)，和人們既有理性又有情感的真實心態(tài)是上述理論帶給我們的對當(dāng)前主要強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的“權(quán)利”主導(dǎo)的基層上訪治理可以繼續(xù)深入分析的問題。通過對這些問題的進(jìn)一步分析，我們或許可以看到底層抗?fàn)幍牟灰粯拥男袆舆壿嫼彤?dāng)前上訪治理制度化所面臨的困境及解決之道。
我將這一視角看作從“從抗?fàn)幍街卫?rdquo;的理論視角轉(zhuǎn)化。因為“地方政治理論”所談?wù)摰呐c抗?fàn)幭嚓P(guān)的諸如多元規(guī)則體系、村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)土邏輯的價值系統(tǒng)，和人們兼有理性和情感的真實心態(tài)，換一個角度則可以轉(zhuǎn)化為基層治理應(yīng)對抗?fàn)帟r所可以用力的問題。這與“對抗性政治”更關(guān)注抗?fàn)幍钠鹨�、發(fā)展和結(jié)果的研究具有一定的區(qū)別。雖然對抗?fàn)幤鹨颉l(fā)展和結(jié)果的關(guān)注可以讓我們預(yù)防、阻止，并且妥善解決一些社會抗?fàn)帲啾扔诘胤叫哉嗡鶐С鰜淼膯栴}意識。對抗性政治所帶出的問題意識仍然伏在面上而沒有深入到實際的經(jīng)驗之中。就好像治病，對抗性政治帶出的問題意識可以“治標(biāo)”，但要深入到病人的機(jī)體內(nèi)部去“治本”，我們還需要“地方性政治”的視角。只有充分結(jié)合“地方性政治”和 “對抗性政治”的視角，我們才能做到標(biāo)本兼治。而這才應(yīng)該是基層政治應(yīng)對抗?fàn)幚Ь值念}中應(yīng)有之意。此外，“對抗性政治”在研究對象上強(qiáng)調(diào)對集體性政治斗爭的關(guān)注，而忽略了比如釘子戶的上訪問題，而后者其實是非常有研究價值并可以對制度設(shè)計進(jìn)行反思的問題。至于對抗性政治基于問題意識和理論旨趣而在方法上的局限，我將在下文繼續(xù)討論。
結(jié)構(gòu)—情節(jié)分析
本研究準(zhǔn)備采用一種“結(jié)構(gòu)—情節(jié)”（“structure—episode”）的分析方法。這一方法使我的研究首先區(qū)別于斯科特的解讀式研究。[45]此外，“結(jié)構(gòu)—情節(jié)”的分析方法也與抗?fàn)幮哉蔚睦硇匀祟A(yù)設(shè)下的聚焦于“機(jī)制”的結(jié)構(gòu)分析不同，而是一種從宏觀結(jié)構(gòu)入手對真實的人（兼有理性和情感）的分析，并試圖從中找到某種主導(dǎo)性機(jī)制的研究。[46]因此，“結(jié)構(gòu)—情節(jié)”中的宏觀結(jié)構(gòu)就比抗?fàn)幮哉沃饕P(guān)注動員結(jié)構(gòu)、政治機(jī)會和抗議臺本的結(jié)構(gòu)更為廣泛。這種廣泛性就本研究而言，主要體現(xiàn)在國家與社會的連接方面對正式規(guī)則、非正式規(guī)則和潛規(guī)則并存的多元規(guī)則體系的關(guān)注，以及社會層面對“村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)”的關(guān)注。這種關(guān)注進(jìn)而又有助于我們?nèi)ダ斫忄l(xiāng)村社會可能存在的帶有鄉(xiāng)土邏輯的價值系統(tǒng)和人們兼有理性和情感的真實心態(tài)。
更廣泛的宏觀結(jié)構(gòu)進(jìn)而又決定了對“情節(jié)”的范圍有著不一樣的擴(kuò)展。雖然抗?fàn)幮哉螌?ldquo;情節(jié)”有著比較詳細(xì)的界定，比如“情節(jié)”應(yīng)包括對“非抗?fàn)幮缘纳鐣睿範(fàn)幇l(fā)生的情境，抗?fàn)幥暗尼j釀和準(zhǔn)備, 抗?fàn)幠缓蟮牟┺模约暗挠懻摚?/span>[47]但實際情況卻不盡如人意。對此我認(rèn)為主要有兩方面的原因：第一，因為其方法論上的理性人預(yù)設(shè)決定了其對與情感相關(guān)的細(xì)節(jié)的忽略；第二，因為實踐中社會抗?fàn)幵谥袊拿舾行远媾R很大的操作困難。
對此，本研究試圖對“情節(jié)”做兩個方面的擴(kuò)展，一個是延伸到事件的前歷史，一個是延伸到相關(guān)非抗?fàn)幨录�，并且將上述事件放置在特定�?ldquo;情境”中來理解。要做到對“情節(jié)”比較好的把握，我認(rèn)為需要比較良好的政府關(guān)系，較長時間的田野調(diào)查，親身參與事件的過程，與官員和上訪戶的人情關(guān)系培養(yǎng)、信任關(guān)系的建立，以及多次反復(fù)的溝通，并且對田野的日常生活、風(fēng)俗人情、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社會結(jié)構(gòu)等有著一定程度的熟悉。
總之，“結(jié)構(gòu)—情節(jié)”的分析方法雖然是一種“解釋”性的試圖找尋機(jī)制的研究，但并不排斥“解讀”，而是一種“解讀引導(dǎo)的解釋”(interpretation-oriented explanation)。因為新的研究視角，微觀機(jī)制的組合方式，以及微觀機(jī)制與宏觀結(jié)構(gòu)的互動都依賴于對“情節(jié)”的敏銳的“解讀”。同樣，有了上述經(jīng)驗感，也有助于把握重要的與抗?fàn)幭嚓P(guān)的宏觀結(jié)構(gòu)變量，并進(jìn)而找到“結(jié)構(gòu)揭示的機(jī)制”（structure-informed mechanism），以連接宏觀結(jié)構(gòu)和微觀政治行動。
信訪治理制度化的“尷尬”
限于篇幅，在此我僅圍繞鄉(xiāng)村征地過程中的一個上訪案例來討論基層信訪治理近年來強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的權(quán)利主導(dǎo)的制度改革在應(yīng)對底層抗?fàn)帟r所面臨的尷尬。隨后我將結(jié)合案例分析給出我的一些初步建議。
在進(jìn)入田野之前，我對征地的印象基本停留在腐敗的政府和鄉(xiāng)村干部奪走了農(nóng)民的土地、失地農(nóng)民的憤怒抗?fàn)幍葓蠹垐蟮降那楣?jié)上。當(dāng)我進(jìn)入鄉(xiāng)村之后，我發(fā)現(xiàn)問題比我看到的遠(yuǎn)為復(fù)雜。當(dāng)然，這種復(fù)雜性并不否認(rèn)一種先在的不平等的分配結(jié)構(gòu)存在和農(nóng)民普遍存在的怨氣。事實上，這些問題是我們理解征地引發(fā)的抗?fàn)幍囊粋�十分重要的背景。但如果我們僅僅停留在這種宏觀的一步到位的分析中，從上述現(xiàn)象直接得出總體性的基于公共參與和權(quán)利保障的制度設(shè)計，那么我們就會丟失中間過程里太多的豐富性，而這些恰恰是法學(xué)和社會學(xué)需要共同關(guān)注的問題。
就村莊中的征地引發(fā)的上訪而言，我發(fā)現(xiàn)一個有別于日常報紙報到的現(xiàn)象，即相當(dāng)一部分上訪并不是針對地方政府和基層官員的貪腐，而是以基層政府和官員為訴求對象以解決村民間糾紛的上訪。當(dāng)然，針對基層官員尤其是村干部在征地中的腐敗問題，仍然在我搜集的案例中占到了三分之一多的比例。但是，如果我們不僅僅統(tǒng)計在信訪局看到的案卷，而是將日常生活中隨機(jī)發(fā)生并隨機(jī)因村民的要求而由基層干部解決的上訪也計算在內(nèi)的話，這種以基層官員為訴求對象而解決村民間因征地而引發(fā)的糾紛的上訪幾乎占到了征地上訪總量里的一大半。但因為這類的上訪缺少新聞點過于平淡，而長期被媒體和學(xué)界所忽視，但實際上這類上訪同樣有著很強(qiáng)的故事性和學(xué)術(shù)價值。下面就讓我們進(jìn)入這樣一個具體的案例。
這是我陪同縣領(lǐng)導(dǎo)接訪時遇到的案例。案例的主人公是A村的7戶村民代表，因為與村小組就征地款的分配問題無法達(dá)成一致而到縣信訪局上訪。在領(lǐng)導(dǎo)接訪之后，我又私下同7戶村民代表進(jìn)行了訪談。在隨后的幾天我走訪了村民代表所在的村，并同村支書、村主任進(jìn)行了訪談，同時還與該上訪所針對的包括前任村組長、現(xiàn)任村組長、村組會計、村組其他代表一共6人進(jìn)行了約談。之后我又同上訪的7戶村民代表中最主要的2戶進(jìn)行了幾次回訪以了解一些需要進(jìn)一步確認(rèn)的細(xì)節(jié)。我還對該村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管信訪工作的副鄉(xiāng)長以及縣信訪局對該上訪有所了解的工作人員做了訪談。此外，我還在縣信訪局閱讀了該上訪案件及其相關(guān)案件所涉及的上訪材料。
通過上述過程，我基本了解了這一上訪案件的情況。案件的核心是7戶村民代表（甲方）和村組干部（乙方）就7戶村民代表的孩子是否有資格參與村組征地款分配產(chǎn)生的分歧。作為甲方的7戶村民的孩子在98年最后一次土地調(diào)整之前已經(jīng)出生，繳納了計劃生育超生罰款（7戶均有二胎或三胎的超生），并有收據(jù)為證。按照當(dāng)時全省的統(tǒng)一規(guī)定，這些二胎或者三胎超生的孩子都沒有達(dá)到可以交罰款并且分配土地的年齡。當(dāng)時全省的規(guī)定是二胎超生滿7歲，三胎超生滿14歲的孩子方有資格在繳納罰款后參與土地分配。我們不妨將省里的這一規(guī)定看作是“正式規(guī)則”。這一政策出臺的背景是當(dāng)時正處在狠抓計劃生育的敏感時期，然而這一做法明顯脫離了地方的實際情況。一個明擺的現(xiàn)實是，孩子已經(jīng)生出來了，98年又是一次承諾了土地承包30年不變的土地調(diào)整。所以，如果不給這些超生但沒有夠上年齡的孩子分地，“你讓他們這30年吃啥？”因此，地方上從縣里開始對于這些省里的“正式規(guī)則”做了“變通”處理。縣里的處理也是很策略的，為了避免承擔(dān)責(zé)任，縣里將這種變通的權(quán)力下放給了各個鄉(xiāng)，鄉(xiāng)里下放給各個村，而村里往往又下放給了各個組。這里還有一個背景，那就是當(dāng)時“地不主貴。”農(nóng)民這個說法的意思是當(dāng)時農(nóng)業(yè)稅較高而土地收入較少，所以大家不太愿意種地，對土地沒有特別上心。但話雖這么說，真要是對那些超生的孩子一點都不給地在很多村組都是說不過去的。不過“地不主貴”也是縣里對政策執(zhí)行的比較寬松，將更多權(quán)力下放給村組的原因。按當(dāng)時一位副鄉(xiāng)長的話，88年那次調(diào)地是比這次（98年）執(zhí)行的嚴(yán)格的。這次（98年）執(zhí)行的更民主了，將很多權(quán)力下放給了村組，雖然也避免了一些問題，但也出了不少亂子。
“變通”當(dāng)然不僅僅可以做好事，它也意味著可能存在的以權(quán)謀私和腐敗，但沒有這種變通又是萬萬不行的。這是當(dāng)時村莊（乃至當(dāng)下村莊甚至整個轉(zhuǎn)型中國社會）一個非�，F(xiàn)實的制度環(huán)境，即正式規(guī)則、非正式規(guī)則，乃至潛規(guī)則（潛規(guī)則在此特指非正式規(guī)則被用來謀取正式規(guī)則之外的利益時的規(guī)則[48]）并存的多元制度環(huán)境。問題也正是出在這里。7戶村民代表中的張大姐的父親當(dāng)時是村組長，而這7戶代表基本上和張大姐屬于同一個門子，[49]或者平時走動較多，處的較好的。而我訪談的乙方則與張家這一門子比較疏遠(yuǎn)。因為張家當(dāng)時在村莊中掌權(quán)且人數(shù)較多，而且張家這一門又有較多的超生孩子，所以在“變通”的時候，張家這一門是作了工作的，最后的結(jié)果是這個組里同意超生的孩子無論年齡是否符合二胎和三胎的規(guī)定，只要交了罰款就可以分地。當(dāng)然這個決定的結(jié)果是張家占了便宜而他們的反對者吃了虧，因為他們家里超生的孩子少或者當(dāng)時還沒有超生，如果所有超生但不夠年齡的孩子都不能分地，那么他們就可以分到更多土地。但現(xiàn)在土地的總量不變，但分地的人口多了，所以對他們是不利的。但最終這一方案還是“民主”通過了。其實當(dāng)時“地不主貴”，這也算不上是一個很大的事。但隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的逐年提高，并且遇到征地，地就變得越來越稀少和主貴了。因此，當(dāng)時吃虧的乙方這些家心里的不滿也就越積越多�，F(xiàn)在他們上臺了，又趕上征地分征地款，因此機(jī)會終于來了。
乙方拿到桌面的理由便是所謂的“正式規(guī)則”，即省里當(dāng)年的文件。根據(jù)這個文件，即便甲方的7戶村民給超生的孩子交了罰款，但因為這些孩子當(dāng)時不夠省里文件上規(guī)定的可以交罰款分地的年齡，仍然沒有分地的資格。因此，這些年白拿的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，種地白得的收入就算了，這次分地，這7家超生孩子的十幾萬分地款是不能再給他們了，應(yīng)該拿出來按照現(xiàn)在村組的人口平均分了。這個理由背后當(dāng)然是有私心的，因為乙方這幾家有一些在98年分地之后出生的孩子，按照現(xiàn)有人口平均分配征地款的方案顯然對他們更有利。
結(jié)果是雙方各有理由，甲方的7戶村民有當(dāng)時根據(jù)村組的民主決議交了罰款（附帶收據(jù)）分了地的事實，而乙方的現(xiàn)村組干部們有省里當(dāng)時分地時的紅頭文件，雙方于是僵持不下。這個上訪案件在我來之前就已經(jīng)發(fā)生幾個月了，甲方的7戶村民為此先從鄉(xiāng)里反映到了縣里，后來還去過市里。因為這是個集體上訪的案件，所以到了市里之后，縣里和鄉(xiāng)里還是比較有壓力的。鄉(xiāng)里于是讓村支書和村長下去做了一些工作，事情也開始向著有利于甲方7戶村民的方向發(fā)展。但是乙方的現(xiàn)任村組干部也是經(jīng)驗豐富的老手。他們先是動員村組代表和群眾和代表拿出了一個民主協(xié)議，證明甲方的7戶當(dāng)年是違反計劃生育政策分地，同時還有群眾簽字同意按照現(xiàn)有人口分地的意見書。這些材料，再配上當(dāng)年省里出臺的具有“正式規(guī)則”效力的分地政策，又讓乙方開始占據(jù)了主動。情況明擺著，如果鄉(xiāng)里試圖按照甲方的意見把這筆征地款分給甲方的7戶，乙方是不會善罷甘休的，他們也會去上訪，而且他們的上訪同樣有理有據(jù)。既有省里的紅頭文件，也有現(xiàn)在村民代表集體做出的對該筆征地款的分配意見。結(jié)果，事情拖了幾個月，縣里和鄉(xiāng)里所能做的也就是把這批錢扣下來，靜觀其變。
其實，這個上訪案件形成今天這樣甲、乙雙方僵持不下的局面是比較奇怪的。因為根據(jù)我的經(jīng)驗，乙方手里的砝碼其實是不夠的。原因很簡單，省里的紅頭文件雖然效力很高，但只是個擺設(shè)。因為當(dāng)時，不要說甲方和乙方所在的村組，整個縣甚至全省的很多村組都變通地執(zhí)行了省里的這個規(guī)定。道理很質(zhì)樸，有了人（超生戶）就要吃，要吃就要給地。所以，“見人就給地”，是老百姓一種非常樸素的生存?zhèn)惱怼＿@種倫理導(dǎo)致了對省里文件的“變通”（或者說違法）成為一個普遍的、既成的事實。這個大家都知道。所以，乙方搬出這個文件來說事，其實是底氣不足的。其次，乙方手里的“民主”決議（一共26戶），其實主要是和自己門子比較親近的一些同門子人、關(guān)系要好的人，再加上和甲方那7戶，主要是張家有些矛盾的人組成的。這其中真正愿意和甲方那7戶耗下去的只有4-5家，其他人則是騎墻派。畢竟，錢真的按乙方的方案攤到每個人的頭上，并沒有多少，而如果為了這些錢永久的得罪了甲方那7戶則是明顯吃虧了。所以，真正愿意耗下去的那4-5家都不是為了錢，而是因為和甲方那7戶，尤其是張家大姐以及她之前當(dāng)過組長的老父親有著難以化解的矛盾。這次出氣是主要的，想要那攤到每個人頭上的幾百塊錢則是次要的。反過來，甲方那7戶則主要是奔著征地款去的，畢竟如果按照他們的分配方案，每家都是可以拿到實實在在的萬把甚至幾萬塊錢的，況且，如果這么窩囊的認(rèn)栽了，面子上也掛不住，這口氣也咽不下去。所以，這個局面怎么看都應(yīng)該是甲方占優(yōu)的，為什么變成了現(xiàn)在的僵持不下呢？
再和甲方的張家大姐打了幾次交道之后她幫我解開了這個困惑。原來，乙方幕后還有一個關(guān)鍵的殺手锏，那就是張大姐丈夫二弟的前妻。這個人是一個全省知名的上訪戶，自然也是從鄉(xiāng)里到縣里都十分頭疼的人物。一般沒有人愿意招惹她。而她在和張家大姐的二弟離婚之后和乙方的村組干部走到很近。乙方曾經(jīng)暗示過張家大姐和鄉(xiāng)里前來勸解此事的干部，她的這個前妯娌對于把征地款分配給張大姐是有想法的。而如果刺激到了她，尤其對鄉(xiāng)里和縣里來說，并不是一個好事情。乙方在加上了這一個砝碼之后，終于把和甲方博弈的天平拉平了。
那么，縣里和鄉(xiāng)里為什么就不能出來化解這個矛盾呢？這和近年來信訪治理目標(biāo)管理責(zé)任制的不斷強(qiáng)化有關(guān)。信訪目標(biāo)管理責(zé)任制有著一套剛性的考核評估體系。下表是該縣《2011年度信訪工作黨委政府責(zé)任制考核辦法》的主要內(nèi)容：
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考核分值 |
對單位的責(zé)任追究 |
對個人的責(zé)任追究 |
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赴京集訪 200分 |
通報批評 |
書面檢討 |
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赴京非訪 200分 |
黃牌警告 |
通報批評 |
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附省集訪 150分 |
重點管理 |
誡勉談話 |
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赴市集訪 100分 |
一票否決 |
處分 |
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重復(fù)個訪 80分 |
領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整 |
免職 |
這個考核辦法雖然是該縣的，但其實是依據(jù)上級省、市的類似考核規(guī)定制定的。而且，在中國這種“壓力型”[50]的官僚體系內(nèi)，目標(biāo)管理責(zé)任考核從上級層層下達(dá)，越到下一級壓力越大，對完成目標(biāo)的要求越高，比如停訪息訴率和結(jié)案滿意率。只有給下一級制定更高的完成目標(biāo)的百分比，上一級完成自己目標(biāo)的可能性才越高。[51] 而且信訪治理的屬地管理也給最基層的縣鄉(xiāng)政府帶來了巨大的壓力。據(jù)縣信訪局的工作人員告訴我，張家大姐的這位前妯娌近年來經(jīng)常為各種事由去縣里、市里和省里上訪，讓縣里壓力很大。我于是去查閱了她近幾年的案卷。她和張家大姐的二弟為了爭奪房屋拆遷的安置補(bǔ)償上過訪，為了和鄰居打架吃虧了上過訪，而且更離譜的是為了讓城管去拆除張大姐的違章建筑上訪告過城管的行政不作為，后來硬是逼著城管拆除了張大姐的違章建筑。
這個事情讓我聽著有點匪夷所思了。不過信訪局的工作人員告訴我，通常他們并不會主動去拆違章建筑，因為違章建筑太普遍了，你只拆一兩家，雖然有法律依據(jù)，但這種選擇性拆遷會讓被拆遷戶感到不公正，所以非常容易激起反抗。但如果像張大姐的這位妯娌這樣，通過不斷地上市里、省里、甚至北京上訪，逼得地方政府沒有辦法了，兩害相權(quán)取其輕，他們也只有就范，去拆房子滿足她的要求。這個官員最后告訴我，這樣一個厲害的角色，一般躲著她都怕來不及，誰愿意主動去招惹她。而且現(xiàn)在信訪案件都是實行“包保責(zé)任制”，誰處理誰負(fù)責(zé)到底。所以，沒有哪個主要官員愿意去碰這個上訪案子。如果甲方張大姐他們逼得不狠，能不惹事就不惹事。現(xiàn)在把這筆錢扣下來，甲乙雙方都不讓動是最不壞的解決辦法。張大姐他們最多也就是偶爾上縣里或者市里去問問，壓力都不會太大。但如果動了這個錢，動的雙方都不滿意，就難保張大姐他們或者張大姐的那位前妯娌不去省里甚至北京上訪，那問題就大了。而且，現(xiàn)在的官員都是任期制，只要在現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)手里不出事，拖得一時是一時，問題可以留給后來人去解決…….
以上便是整個信訪案件的大致情況，接下來我將對之做進(jìn)一步的分析。我的分析將圍繞信訪治理“制度化”這一問題展開。我將試圖從一個被選擇的案例中找到一般性的機(jī)制性的東西。這也是一種試圖“走出個案”的嘗試。[52]
首先，從這個案例中我們可以看到一種多元規(guī)則的制度環(huán)境。這種制度環(huán)境體現(xiàn)了同質(zhì)化的規(guī)范和差異性的村莊生活之間的張力。這種張力使“變通”成為必然。僅從這一點看，其實“變通”是所有制度設(shè)計都允許的，并沒有什么。但對處于轉(zhuǎn)型中的中國社會而言，這種“變通”不僅是被允許的，甚至是被鼓勵的，這又和當(dāng)下中國政治的合法性來源有關(guān)。當(dāng)前中國政治的合法性總體上仍然是一種更注重實際結(jié)果的政績合法性，而不是更強(qiáng)調(diào)程序的合法性。如果我們進(jìn)一步深入歷史，便不難發(fā)現(xiàn)這種強(qiáng)調(diào)實際結(jié)果的政績合法性有著一以貫之的長期的傳統(tǒng)。而從地方社會現(xiàn)實生活的復(fù)雜性來看，這種政績合法性，如果我們可以擺脫民主或者專制的意識形態(tài)來看，不僅是必須的，也是具有很大合理性的。因此，我們可以看到的第一個機(jī)制性的關(guān)系就是復(fù)雜的差異性的社會生活必然需要多元共存的規(guī)則體系和變通處理的注重實際結(jié)果的合法性。這一機(jī)制性關(guān)系不僅僅是當(dāng)前轉(zhuǎn)型社會的需要，而是一種帶有歷史感的政治文化。而當(dāng)下這種轉(zhuǎn)型社會的復(fù)雜現(xiàn)實又為這種政治文化及其多元規(guī)則體系的合法存在提供了經(jīng)驗的場域。兩者之間構(gòu)成了一種正向的互動關(guān)系。
其次，政治上的“變通”必然導(dǎo)致積極或者消極的結(jié)果。這里的消極后果，便是我們今天耳熟能詳?shù)囊詸?quán)謀私、潛規(guī)則甚至被代表。而“變通”的積極后果則往往被我們享受并遺忘著，比如我們今天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成就就是這種摸著石頭過河的結(jié)果。但實際上，積極和消極只是一枚硬幣的兩面，我們無法簡單地去掉我們不想要的那一面而留下我們想要的一面。那么，如何能讓這種變通盡可能地向積極的方向發(fā)展而避免消極后果的出現(xiàn)呢？就歷史而言，我們采取的是一種契合于社會結(jié)構(gòu)并被融入日常生活方式中兼有理性計算和情感維系的互惠倫理。所謂契合于社會結(jié)構(gòu)，是因為傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村是相對封閉和缺少流動的，人們生于斯長于斯，對生活因而有著長遠(yuǎn)的打算，從而更可能為了日常生活中的糾紛相互忍讓。久而久之這既成為理性計算的結(jié)果，也成為一種維系情感的方式。這便是一種互惠的生活倫理。而能夠在這種互惠倫理中做的好的人則會相應(yīng)的成為村莊社會權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于較高位階的人，而他又會努力去維護(hù)自己的地位，進(jìn)而維護(hù)這套倫理價值。這種由社會結(jié)構(gòu)到生活方式再到倫理價值再到權(quán)力結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)機(jī)制是我想要指出的第二個機(jī)制性結(jié)構(gòu)。不過，通過上面的案例，我們發(fā)現(xiàn)這種機(jī)制性結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變異。變異的后果我們已經(jīng)很清楚的看到了：首先是人們自利多了而互惠少了，遇到矛盾時針鋒相對多了而相互忍讓少了。比如張大姐的父親當(dāng)年帶有私心變通地給自己門子里的超生戶分到了土地，比如后來的村組干部拿著省里文件甚至是張大姐的前妯娌阻撓張大姐等7戶分得征地款。其次，政府作為鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂層變得消極避事和價值中庸了。由此我們發(fā)現(xiàn)了另一個機(jī)制，掌握權(quán)力者往往成為既得利益者（比如張大姐一門），這引發(fā)了人們普遍的不滿和相對剝奪感，并產(chǎn)生了“不公正現(xiàn)象的示范和倒閉效應(yīng)”。由此人們開始競相以同樣的方式維護(hù)自己的利益或者發(fā)泄不滿（比如后來掌權(quán)的村干部）。 對此，又是既得利益者又是裁判者的基層官員最不壞的選擇就是犬儒式治理，拖得一時算一時，以免蓋子揭開了，問題越來越多。
我們該如何分析變異的原因并找到可行的建議呢？這個問題涉及到我們?nèi)绾慰创?dāng)前信訪治理的制度化實踐問題。這種制度化實踐的初衷便是要抑制由基層官僚所帶來治理中的變異問題。而我們當(dāng)前的信訪治理的制度化實踐，針對這一問題試圖采取的是一種更加規(guī)范的以權(quán)利約束權(quán)力的改革模式。這里的“權(quán)利”即體現(xiàn)在通過信訪治理目標(biāo)管理責(zé)任制進(jìn)一步暢通民眾利益表達(dá)的渠道并擴(kuò)寬民眾利益表達(dá)的方式；同時以一系列目標(biāo)促使基層政府解決民眾的各種利益訴求。這種“權(quán)利”主導(dǎo)的改革其實是反“權(quán)利”邏輯的。因為它采用的是一種壓迫式的方法讓制造問題的人去解決問題，或者讓缺乏解決問題資源和能力的人去解決問題；而并不是“權(quán)利”邏輯下擴(kuò)大民眾參與和自組織，從而依靠這種民間力量來監(jiān)督政府權(quán)力的治理方式。于是，南轅北轍的效果反而適得其反，就好像我們分析的這個例子，最后的結(jié)果演變?yōu)闋幾h雙方依靠潛規(guī)則來博弈，而巨劍調(diào)解的政府則迫于考核的壓力而選擇消極避事。
于是，我們不僅想追問一個很現(xiàn)實的問題，如果我們這種政治模式的頂層設(shè)計無法在目前獲得根本性的改變，我們這種缺少頂層設(shè)計但又試圖照貓畫虎的信訪治理的制度化實踐是否是一個可行的路徑？或者說，我們這種缺少頂層設(shè)計的制度化的尷尬局面有沒有其他可能更不壞的可能？
頂層設(shè)計、地方自主和多元合法性
在本文的最后，我試圖回答我上面提出的信訪治理制度化尷尬的問題，并談?wù)勎业囊恍┏醪浇ㄗh。對于這種缺少頂層設(shè)計的制度化尷尬，一種普遍的觀點就是通過政治體制改革添加上這一頂層設(shè)計，然后一好百好，其他的問題都能迎刃而解。這種觀點，可能也是從“抗?fàn)幮哉?rdquo;視角出發(fā)的人所比較容易得出的結(jié)論。我認(rèn)為這種觀點的問題是過分關(guān)注了結(jié)構(gòu)/制度對人的作用，而忽略了人對結(jié)構(gòu)/制度的反作用。這也是我強(qiáng)調(diào)以“地方性政治”視角代替“抗?fàn)幮哉?rdquo;視角來重新看待抗?fàn)幉闹姓业街卫淼酿B(yǎng)分的原因。
我認(rèn)為，當(dāng)前討論改變頂層設(shè)計的人可能忽略了這樣一個“地方性政治”視角所可能帶給我們的問題，那就是雖然當(dāng)下基層社會的社會結(jié)構(gòu)在經(jīng)歷了市場化的洗禮之后，和傳統(tǒng)相比已發(fā)生了巨大的改變，但它卻遠(yuǎn)不是現(xiàn)代西方民主社會所需要的樣態(tài)。我們既沒有一個理性相對富裕的中間階層，也缺少自主、有組織的社會團(tuán)體，取而代之的是大多數(shù)因為社會不公而被剝奪感和挫折感所籠罩的底層民眾，和他們遇到?jīng)_突時更習(xí)慣以帶有文化慣習(xí)色彩的方式思考和處理問題的方式。這種情況下，貿(mào)然的改變頂層設(shè)計恐怕不僅開不出民主之花，反倒是可能適得其反。
在這個意義上，一個更不壞的選擇恐怕是從“地方性政治”視角入手，貼近經(jīng)驗的研究地方性治理問題。在擴(kuò)大民眾監(jiān)督和參與的同時，也尊重基層政府的自主性，賦予其必要的解決問題的權(quán)力和資源，走一條結(jié)合了形式和實質(zhì)的多元合法性道路。多元合法性意味著，我們不應(yīng)該僅僅以一種規(guī)范化、形式化的方式來看待權(quán)利，并且將其僅僅看作依靠理性計算的利益，同時在此預(yù)設(shè)之下進(jìn)行制度設(shè)計�？傮w而言，這是一種簡單化的、舶來的思路。因為它忽略了相比較于社會結(jié)構(gòu)的變遷、制度的改變，生活方式及其蘊(yùn)含的文化習(xí)性的滯后性，而后者會對制度改革的一廂情愿產(chǎn)生逆向的抵牾作用。在這個意義上，要想解決底層抗?fàn)巻栴}，我們必須同時結(jié)合“地方性政治”的視角，在鄉(xiāng)村社會既存的多元規(guī)則體系、村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)土邏輯的價值系統(tǒng)，和人們兼有理性和情感的生活體驗上做更細(xì)致的分析。
作者簡介：桂曉偉（1980-），男，湖北黃梅人。法學(xué)博士。丹麥哥本哈根大學(xué)人文學(xué)院跨文化與跨地區(qū)研究中心社會學(xué)博士候選人。華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員。聯(lián)系方式：guixiaowei625@gmail.com.
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[31] Little, Daniel. 1992.Understanding Peasant China: Case Studies in the Philosophy of Social Science. New Haven: Yale University Press. pp.168-174.
[32] Skocpol. 1979. States and social revolutions. Cambridge: Cambridge University Press. p.114.
[33] Perry, Elizabeth J. 1980. Rebels and Revolutionaries in North China, 1845-1945. Standford: Stanford University Press.
[34] Huntington, Samuel P. 1968. Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale University Press.
[35] Durkheim, Emile. 1951. Suicide. New York: Free Press.
[36] 周雪光：《基層政府間的共謀現(xiàn)象：一個政府行為的制度邏輯》，載《開放時代》2009年第12期，第40頁。
[37] 孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運作的過程分析———華北B 鎮(zhèn)收糧的個案研究》，載《清華社會學(xué)評論》特輯2000年版；應(yīng)星：《大河移民上訪的故事：從“討個說法”到“擺平理順”》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版。
[38] 陳柏峰：《無理上訪與基層法治》，載《中外法學(xué)》2010年第2期；田先紅：《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，載《開放時代》2010年第6期；田先紅：《治理基層中國：橋鎮(zhèn)信訪博弈的敘事，1995-2009》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。
[39] Mann, Michael. 1993. The Sources of Social Power. Vol. 2, The Rise of Classes and Nation-States, 1760–1914. Cambridge: Cambridge University Press.
[40] 吳毅：《“權(quán)力—利益”的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)與農(nóng)民群體性利益表達(dá)的困境：對一起石場糾紛案例的分析》，載《社會學(xué)研究》2007年第5期，第21頁。
[41] Scott, James. 1977. The Moral Economy of the Peasant: Rebellion and Subsistence in Southeast Asia. New Haven: Yale University. pp.28-32.
[42] Gurr. 1970. Why Men Rebel. Princeton: Princeton University Press.
[43] Blumer, Herbert. 1946. “Elementary Collective Behavior,” in New Outline of the Principles of Sociology, edited by Alfred McClung Lee. New York: Barnes & Noble, Inc.
[44] Smelser, Neil, J. 1962. Theory of Collective Behavior. New York: Free Press.
[45] Scott, James. 1985. Weapons of the Weak: Everyday Forms of Peasant Resistance. New Haven: Yale University Press; Scott, James. 1990. Domination and the Arts of Resistance: Hidden Transcripts. New Haven: Yale University Press.
[46] Zhao Dingxin.2000. “State-Society Relations and the Discourses and Activities of the 1989 Bejing Student,” in American Journal of Sociology 105(6) :1592-1632; Zhao Dingxin 2009. “Authoritarian Regime and Contentious Politics,” in Handbook of Politics: State and Society in Global Perspective, edited by Kevin T. Leicht and Craig C. Jenkins. Springer Science; 趙鼎新：《社會與政治運動講義》，清華大學(xué)出版社2006年版，第14-19頁。
[47] MacAdam, Tarrow and Tilly. 2001. Dynamics of Contention. Cambridge: Cambridge University Press. p.28-29.
[48] 對潛規(guī)則更詳細(xì)的定義，參見吳思：《潛規(guī)則：中國歷史中的真實游戲》，復(fù)旦大學(xué)出版社2009年版，第193-194頁。
[49] 門子是我所調(diào)研的河南地區(qū)村莊中的一個基本認(rèn)同和行動單位。門子往往以五服內(nèi)的兄弟、堂兄弟關(guān)系為基礎(chǔ)，其規(guī)模一般在十余戶到數(shù)十戶不等。更具體的分析參見董磊明著：《宋村的調(diào)解：巨變時代的權(quán)威和秩序》，北京：法律出版社2008年版，第50-55頁。
[50] 榮敬本、崔之元：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變: 縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京: 中央編譯出版社1998版。
[51] 王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯》，載《社會學(xué)研究》2009年第2期，第61-92頁。
[52] 盧暉臨、李雪：《如何走出個案：從個案研究到擴(kuò)展個案研究》，載《中國社會科學(xué)》2007年第1期。
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