胡靖：還有“承包”嗎？一號文件的幾點解讀
2013年中央一號文件終于面世。細觀全文，洋洋灑灑。內容相當豐富。但是，一號文件作為中共中央的綱領性文件，其《憲法》依據(jù)是什么？
《憲法》涉及“三農”的法條主要是第八條和第十條。
第八條規(guī)定“農村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。農村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”
第十條規(guī)定“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”
這兩條應該是中國所有農業(yè)政策的依據(jù)。中央一號文件，也必須遵守《憲法》精神。但是，比照《憲法》，一號文件的不少敘述很值得商榷。
1、第三條中的“穩(wěn)定農村土地承包關系。抓緊研究現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關法律制度。”
什么是土地承包關系？文件沒有詳細說明。既然是關系。就應該不只農戶，還有發(fā)包主體。有發(fā)包、有承包，才能有“關系”。但發(fā)包主體是誰？文件似乎在故意回避“發(fā)包”的主體是集體。這是很不應該的。不是集體，難道是中央、國務院？事實是，中國農地經(jīng)營制度自從第一輪改革以來，基本就沒有實質性的“承包”。沒有發(fā)包方，沒有承包內容，沒有承包費，何來“承包”呢？所以在如此重要的一號文件中仍然沿用“承包”是不準確、不科學、不嚴肅。有指鹿為馬之嫌。另外，“承包關系長久不變”是中央十七屆三中全會提出的。十七屆三中全會提出“承包關系長久不變”，是對第二輪承包“30年不變”的延續(xù)。但是，比照《憲法》，這一敘述同樣缺乏憲法依據(jù)。《憲法》第十條明確規(guī)定了農村土地的所有權屬性是集體。按照法制社會的邏輯，農村土地管理、發(fā)包的主體就應該是村集體。而非中央和國務院。承包期限應該由集體來確定，而非中央和國務院來確定。中央和國務院不能僭越。除非修改憲法。這個道理就好比，甲是車主。甲的車租給乙用，現(xiàn)在中央文件要求甲不能收費、不能收回。并且，乙還可以用于轉租、抵押。并且，還要繼續(xù)用“租”這個動詞。法制社會、市場經(jīng)濟有這樣的道理嗎？
第五條中的“全面開展農村土地確權登記頒證工作。健全農村土地承包經(jīng)營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權的物權保護。”同樣是這個道理。“土地承包經(jīng)營權”是由土地的發(fā)包權衍生出來的。有“發(fā)包權”才有“承包權”。“發(fā)包權”比“承包權”還要重要。好比乙對車的使用權，同樣是由甲對車的所有權權決定的。因此，按照《憲法》精神，“確權”這樣針對承包地“面積不清、四至不明”的事情也是集體內部自己的事情。哪里用得著由中央、國務院管得如此具體。但一號文件的意思顯然不是為了履行《憲法》，也不是為了鞏固“雙層經(jīng)營”。而是為了最終全面撤散集體。故不惜動用中央財力和地方財力“確權”。目的是為了保護農戶的“物權”和“財產(chǎn)權”而非集體的“發(fā)包權”。繼續(xù)推進事實上的“私有化”。
在違憲的路徑上推進改革，這是一件非常吊詭和危險的事情。中央既然如此決心要搞私有化，為什么不干脆昭告天下，直接修改《憲法》，去掉第十條、第八條呢？
2、第三條“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經(jīng)營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。
《憲法》第八條比較明確的規(guī)定了農村集體經(jīng)濟的經(jīng)營模式是“家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”。也就是說，集體經(jīng)濟才有資格、有權利去選擇、推敲村莊內部的具體的“雙層經(jīng)營”模式。但中央政府又在繞過集體搞垂簾聽政。把具體的經(jīng)營模式直接命令到村里。這是一種“計劃經(jīng)濟”的慣性使然。中國數(shù)百萬個村莊，情況殊異。多數(shù)村莊都還在承擔農民的土地保障的重任。難道都一刀切地去發(fā)展“專業(yè)大戶”？“家庭農場”？“農民合作社”？
如果是發(fā)展“家庭農場”，土地集中到大戶手里經(jīng)營，其他剩余出來的農戶怎么辦？中央政府是否有安置方案？目前大城市房價天高，還不說其他社會保障、社會福利、戶籍將農民工拒之門外。如果地方政府積極響應號召，與城市工商資本，甚至與農村黑惡勢力勾結，打著中央一號文件的旗號，逼迫農民搞土地集中。一定要搞“專業(yè)大戶”、“家庭農場”。完全就可能出現(xiàn)富了一戶，窮了十戶、百戶的結果。這些失去農地的農民既無農地可耕，又在城市無住房、無保障。隨時還可能無工作。難道就靠流轉土地后的幾百元租金生存？或者中央政府準備以低保把他們養(yǎng)起來？
其實農業(yè)具體的經(jīng)營形式，根本就不需要中央政府去拍腦袋。在市場經(jīng)濟下，恢復集體的主體性，恢復農民、村干部的主體性。他們肯定比中央政府更知道本地、本村的具體情況。更知道應該做什么。至于是發(fā)展“專業(yè)大戶”、“家庭農場”，還是“合作社”，還是其他模式，他們一定會作出最好的選擇。合適的地方，自然就會發(fā)展起來。不適合的地方，就暫時不會有。中央政府需要做的是監(jiān)督、執(zhí)行《憲法》，解決好城市利益集團的問題，消除“二元社會”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平正義。不能該做的事情總是做不好。不該做的事情又事無巨細。
3、第三條“結合農田基本建設，鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題。土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業(yè)綜合生產(chǎn)能力。探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農戶承包耕地 （林地、草原）準入和監(jiān)管制度。”
在1982年第一輪承包以前，中國的農地本來就是規(guī)模經(jīng)營、系統(tǒng)管理。各個生產(chǎn)隊根據(jù)地形地貌，自己確定各塊農地的使用方式。生產(chǎn)隊的問題是生產(chǎn)過程中的集中勞動，而非家庭勞動。這是其致命的制度性缺陷。由此導致了人民公社的最終瓦解。但是，生產(chǎn)隊農地的規(guī)模經(jīng)營、整體利用的優(yōu)勢也不應被一起否定。如果改革能夠辯證一點，針對生產(chǎn)隊的制度性缺陷進行改革，同時又肯定其經(jīng)營性優(yōu)勢。則不會出現(xiàn)今天的農地細碎化問題。比如，真正按照《憲法》第八條，尊重集體的主體性單位，在多數(shù)農區(qū)的承包地實行劃片承包而非“細碎”承包，并由集體靈活掌握發(fā)包期限、承包費用。就可以兼顧集體的優(yōu)勢和家庭經(jīng)營的優(yōu)勢。今天麻煩的農村的專業(yè)化、規(guī)�；筒皇菃栴}，并且，農地的生態(tài)環(huán)境、公共設施在集體的統(tǒng)籌下還可以得到鞏固、發(fā)展。就不會出現(xiàn)今天村莊的普遍凋敝趨勢。因此，今天農地的非規(guī)模經(jīng)營或者細碎化問題，本身就是極端的改革自己帶來的。而非生產(chǎn)隊的問題。今天的一號文件要想解決的問題，就是當初農地改革遺留的難題。改革，是不是在走彎路呢？
農地使用的細碎化，是因為承包權的細碎化。承包權的細碎化，是因為中央政府不允許集體調整農地。從1984年以后，中央政府一再強調“承包關系”的“15年不變”、“30年不變”和“長久不變”。把農地的細碎化狀態(tài)不斷“鎖定”。因此，正是中央政府過去、現(xiàn)在一手造成了今天的農地細碎化格局。但偏偏還要“鼓勵農民采取互利互換的方式，解決承包地細碎化問題”。這就是中國“三農”的現(xiàn)代版的矛盾寓言。目前的“承包權”可以分為兩個部分。一是留守農民的承包權，二是外出打工、居住的農村居民的承包權。按照一號文件的意思，解決“細碎化”問題，要農戶自己根據(jù)“自愿”去搞定。中央政府只是“鼓勵”。什么是“鼓勵”呢？“鼓勵”沒有效果怎么辦？文件留下了很大的政策空間。但“自愿”很難成功。一個村數(shù)百畝的土地分屬幾十戶人家。土地流轉，就要挨家挨戶的談判流轉期限、租金、品種等內容。談判成本、整合成本簡直是高不可攀。不知道中央準備怎樣“鼓勵”。何況還有很多承包戶不在村里居住。你到哪里去找他談判？退一步說，即使搞定了幾十戶農戶，但農業(yè)是高風險行業(yè)。“專業(yè)大戶”、“家庭農場”依靠規(guī)模化農業(yè)，又如何保證失地農民的租金收益？在廣東某縣，就出現(xiàn)過“專業(yè)大戶”當“走佬”，導致當?shù)財?shù)十戶土地流轉農民欲哭無淚的現(xiàn)象。所以，很多急于農地流轉的“專業(yè)大戶”，其實都志不在農業(yè)。而是在“農”的旗幟下，暗度陳倉、巧立名目，搞地產(chǎn)、旅游、工廠。這是不是也要“鼓勵”呢？
不明白“細碎化”產(chǎn)生的前因后果，開出的解決方案能夠解決問題嗎？面對30年已經(jīng)“鎖定”的“細碎化”問題，可能還需要30年時間才能“開鎖”。
因此，過去的中國農地改革并非“完全正確”。十八大重提“全心全意為人民服務”。在這個原則下，有什么問題不敢正視呢？
2013年2月5日
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